摘 要:近年來，各地積極推進(jìn)政府公益建設(shè)項(xiàng)目。這一方面有利于推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高公共服務(wù)水平；另一方面，也出現(xiàn)了委托代理關(guān)系不健全、責(zé)任落實(shí)不到位等諸多問題。為此，需要嚴(yán)格規(guī)范政府與業(yè)主、業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位、政府與審查審批部門各委托代理關(guān)系，以全方位責(zé)任落實(shí)倒逼全過程投資控制落實(shí)。

關(guān)鍵詞:政府公益建設(shè)項(xiàng)目 委托代理關(guān)系 責(zé)任落實(shí)

【中圖分類號】F284 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府公益建設(shè)項(xiàng)目是指全部使用財(cái)政性資金或財(cái)政性資金占主導(dǎo)地位的公益建設(shè)項(xiàng)目。近年來，各地政府大力實(shí)施公益建設(shè)項(xiàng)目，推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加速了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高了公共服務(wù)水平。與此同時(shí)，也出現(xiàn)不少問題，主要表現(xiàn)為現(xiàn)行投融資體制下，委托代理關(guān)系不健全，導(dǎo)致項(xiàng)目管理責(zé)任落實(shí)不到位，從而造成投資、成本和風(fēng)險(xiǎn)失控。

委托代理關(guān)系不健全導(dǎo)致責(zé)任落實(shí)不到位

政府與業(yè)主的委托代理關(guān)系不夠明晰，項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任落實(shí)不到位。政府公益建設(shè)項(xiàng)目的投資者是政府，建設(shè)者是業(yè)主，政府是委托人，業(yè)主是代理人，從理論上說，業(yè)主應(yīng)當(dāng)對政府負(fù)責(zé)。但在實(shí)際操作中，政府與業(yè)主的法律責(zé)任關(guān)系卻不夠明晰，業(yè)主對項(xiàng)目投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、運(yùn)營等需承擔(dān)何種責(zé)任，政府如何對項(xiàng)目績效進(jìn)行評價(jià)、對業(yè)主進(jìn)行考核，都缺乏嚴(yán)格的可操作的規(guī)定。項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制和終身責(zé)任制沒有相應(yīng)地建立健全，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，出現(xiàn)管理碎片化，帶來履職缺位。特別是在業(yè)主責(zé)任沒有明確的情況下，更無法將責(zé)任分解細(xì)化到相關(guān)個(gè)人頭上，從而形成責(zé)任虛置。而一旦業(yè)主在項(xiàng)目決策、實(shí)施、監(jiān)督、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)主體作用得不到充分發(fā)揮、主體責(zé)任得不到有效落實(shí)，就容易導(dǎo)致投資管控不力、投資效果無法保證，使得項(xiàng)目超概預(yù)算成為普遍現(xiàn)象。在這種情況下，代理人將難以實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)追求，委托人也可能會面臨利益受損的局面。

業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位的委托代理關(guān)系不夠明晰，技術(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)不到位。由于業(yè)主的相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)能力普遍不高，又沒有借助第三方力量予以彌補(bǔ)，因而在與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位的委托代理關(guān)系中處于相對不利的地位，無法對勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等環(huán)節(jié)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，難以及時(shí)糾正基于信息不對稱所產(chǎn)生的問題，全過程動態(tài)監(jiān)控跟不上，工程在技術(shù)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)失控的可能性就會增加。另外，也沒有通過完善的契約關(guān)系，明確界定業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，將責(zé)任分解落實(shí)到具體操作者身上，致使技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位責(zé)任落空。再加上沒有對技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和信用懲戒措施，難以形成剛性約束、有效預(yù)防和控制道德風(fēng)險(xiǎn)。

政府與審查審批部門的委托代理關(guān)系不夠明晰，審查審批責(zé)任落實(shí)不到位。履行審查審批職能的部門代表政府行使職權(quán)，理應(yīng)就審查審批結(jié)果對政府負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了權(quán)責(zé)脫節(jié)、有權(quán)無責(zé)，自由裁量權(quán)較大，履職行為不夠規(guī)范到位等現(xiàn)象。具體來說，部門在履職過程中，一是部門內(nèi)部沒有將工作責(zé)任分解落實(shí)到分管領(lǐng)導(dǎo)和具體承辦機(jī)構(gòu)承辦人，真實(shí)性、完整性、合規(guī)性難以保證，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)割裂；二是多部門、多環(huán)節(jié)審查中協(xié)同聯(lián)動不夠，信息互通共享不足，導(dǎo)致監(jiān)管脫節(jié)。在這種情況下，對設(shè)計(jì)深度、技術(shù)方案、工程造價(jià)、施工組織和技術(shù)管理等缺乏嚴(yán)格審查，使得該發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題也沒有及時(shí)通報(bào)業(yè)主及相關(guān)部門，就會導(dǎo)致項(xiàng)目“帶病運(yùn)行”或放任自流。事實(shí)上，未批先建、補(bǔ)辦手續(xù)，投資估算不實(shí)，缺項(xiàng)、漏項(xiàng)較多，以及資金審查缺位等審查審批把關(guān)不嚴(yán)造成的問題均不同程度存在于現(xiàn)實(shí)中 。

項(xiàng)目投資管理責(zé)任體系不夠明晰，責(zé)任追究落實(shí)不到位。以上三個(gè)方面的法律責(zé)任關(guān)系不明晰，就會導(dǎo)致政府公益建設(shè)項(xiàng)目投資管理責(zé)任體系不健全。這樣一來，既不能明確責(zé)任，也無法落實(shí)責(zé)任，更談不上追責(zé)。當(dāng)項(xiàng)目論證出現(xiàn)重大失誤，或者業(yè)主、勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位由于設(shè)計(jì)或管理原因?qū)е伦兏惹闆r時(shí)，如果缺乏追責(zé)問責(zé)的約束懲戒機(jī)制，對事中事后違法違規(guī)行為查處不力，對責(zé)任人追究不到位，甚至找不到承擔(dān)責(zé)任的人，不能依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究，一方面將難以挽回?fù)p失，另一方面也會姑息縱容違規(guī)行為，導(dǎo)致惡性循環(huán)，積重難返。

以全方位責(zé)任落實(shí)倒逼全過程投資控制落實(shí)

針對政府公益建設(shè)項(xiàng)目管理過程中存在的問題，必須全面樹牢責(zé)任意識，壓緊壓實(shí)責(zé)任鏈條，在厘清三個(gè)關(guān)系，即政府與業(yè)主、業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位、政府與審查審批部門關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化責(zé)任追究，堅(jiān)決以全方位的責(zé)任落實(shí)倒逼全過程的投資控制落實(shí)。

嚴(yán)格規(guī)范政府與業(yè)主關(guān)系，落實(shí)業(yè)主責(zé)任。項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任是最基礎(chǔ)的責(zé)任，應(yīng)通過合同形式嚴(yán)格界定政府與業(yè)主法律責(zé)任關(guān)系，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目業(yè)主投資全過程負(fù)責(zé)制。一是要求依法組建項(xiàng)目法人。對未組建項(xiàng)目法人（項(xiàng)目部）或者項(xiàng)目法人綜合能力不符合要求的，一律不予審批可行性研究報(bào)告。二是賦予業(yè)主明確職責(zé)。賦予業(yè)主投資主體地位，促使其將業(yè)主責(zé)任分解細(xì)化到崗到人，依法落實(shí)各項(xiàng)制度，特別是項(xiàng)目業(yè)主終身負(fù)責(zé)制、終身追責(zé)制，使業(yè)主對項(xiàng)目成本、質(zhì)量、安全、進(jìn)度全過程負(fù)責(zé)。三是嚴(yán)格對業(yè)主進(jìn)行考核。制定業(yè)主績效考核及薪酬獎懲辦法，明確總體目標(biāo)和具體項(xiàng)目考核的工作標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定相應(yīng)獎懲措施，根據(jù)考核結(jié)果嚴(yán)格兌現(xiàn)。

嚴(yán)格規(guī)范業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位關(guān)系，落實(shí)技術(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。以合同形式規(guī)范業(yè)主與技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位的法律責(zé)任關(guān)系，約定雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和失信懲戒等條款，并按規(guī)定報(bào)相關(guān)行業(yè)主管部門和發(fā)改部門備案，督促技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位將責(zé)任落實(shí)到具體技術(shù)業(yè)務(wù)人員頭上。委托第三方機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)動態(tài)評估監(jiān)控，及時(shí)糾正技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位違約行為。業(yè)主或下一環(huán)節(jié)服務(wù)單位應(yīng)對上一環(huán)節(jié)進(jìn)行全面評估，明確上一環(huán)節(jié)達(dá)到相關(guān)要求才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，從而確保咨詢內(nèi)容達(dá)到深度要求，勘察真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，設(shè)計(jì)科學(xué)合理，深度符合規(guī)定要求，監(jiān)理充分履行職責(zé)。建立“紅黑名單”制度，技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位應(yīng)對其服務(wù)成果質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，有不良行為的進(jìn)行信息公示，強(qiáng)化信用約束。

嚴(yán)格規(guī)范政府與審查審批部門關(guān)系，落實(shí)審查審批責(zé)任。一是要規(guī)范審查審批職責(zé)，明確政府對審查審批部門所授權(quán)限，堅(jiān)持“誰審批、誰負(fù)責(zé)，誰簽字、誰負(fù)責(zé)”，分解審查審批部門責(zé)任，確保責(zé)任落實(shí)到具體審批工作人員身上。二是要加強(qiáng)全過程諸環(huán)節(jié)各階段審查審批工作，在咨詢機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險(xiǎn)評估等科學(xué)論證基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、投資概算、節(jié)能評估等，并予以公示，為項(xiàng)目投資管理安上一道“防護(hù)鏈”。三是要強(qiáng)化各審查審批部門協(xié)同聯(lián)動，實(shí)行項(xiàng)目可行性研究與工程估算、初步設(shè)計(jì)與工程概算、施工圖設(shè)計(jì)與工程預(yù)算一并審查，按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”原則，嚴(yán)格概預(yù)算執(zhí)行和造價(jià)控制，確保技術(shù)與經(jīng)濟(jì)有機(jī)統(tǒng)一。

嚴(yán)格規(guī)范責(zé)任追究制度，落實(shí)失職行為追責(zé)問責(zé)。建立政府公益建設(shè)項(xiàng)目全過程投資績效考核和后評價(jià)體系，落實(shí)政府投資責(zé)任倒查追究機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，依法糾正和查處項(xiàng)目投資建設(shè)中的各種違法違規(guī)行為。例如，所有工程變更導(dǎo)致的超支，必須先查明原因，在依法依規(guī)完成責(zé)任追究后，再依程序辦理變更手續(xù)。項(xiàng)目業(yè)主單位因管理不善、故意漏項(xiàng)、報(bào)小建大等造成工程變更超概預(yù)算的，視情節(jié)給予限期整改、扣減績效薪酬、暫停項(xiàng)目建設(shè)、暫停投資安排等處罰。技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)單位因過錯(cuò)造成投資失控的，視情節(jié)輕重進(jìn)行處罰；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。項(xiàng)目審查審批和相關(guān)行業(yè)主管部門未履行項(xiàng)目管理和監(jiān)督責(zé)任造成投資失控的，視情節(jié)輕重責(zé)令限期改正。對上述單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，依法嚴(yán)肅追究責(zé)任，涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

【本文作者為湖南大學(xué)兼職教授，湖南省岳陽市原常務(wù)副市長】

責(zé)編：司文君 / 羅 婷

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