摘 要:新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，社會保障制度作為國家治理體系的重要組成部分，在國家治理體系和公共衛(wèi)生應急管理機制中發(fā)揮了重要作用。此次新冠肺炎疫情是一次公共衛(wèi)生危機，也是對社會保障制度的一次考驗，更是對國家治理體系和治理能力的一次大考。社會保障制度發(fā)揮了“穩(wěn)定劑”“安全網(wǎng)”和“調節(jié)器”的作用，成為國家應對重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件最為重要的治理手段之一。

關鍵詞:國家治理 疫情防控 社會保障

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

2020年是全面建成小康社會、脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。正當全國人民為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標努力之時，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全國。此次疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，給社會公眾的生命健康與財產安全以及社會發(fā)展造成了嚴重的威脅和不利影響。這不僅是一次重大的公共衛(wèi)生危機，還是對社會保障制度的一次嚴峻考驗，更是對國家治理體系和治理能力的一次大考。

從疫情初期新冠肺炎治療藥品和醫(yī)療服務項目全部納入醫(yī)保支付范圍，到及時對在一線因履行工作職責感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的醫(yī)護及相關人員進行工傷認定，并發(fā)放撫恤金，再到慈善組織助力防疫，捐贈物資的管理、分配、監(jiān)督等，已經彰顯出社會保障制度作為國家應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工具的強大保障功能。疫情防控過程中，社會保障制度發(fā)揮了“穩(wěn)定劑”“安全網(wǎng)”和“調節(jié)器”的作用，其與生俱來的互助共濟、分擔風險的原則在此次疫情防控中體現(xiàn)得淋漓盡致，也為疫情好轉之后企業(yè)復工復產和經濟恢復發(fā)展起到了“助推器”的作用。

我國抗疫斗爭的初步勝利表明，社會保障制度在國家治理體系和公共衛(wèi)生應急管理中具有其他制度無法比擬的獨特作用。在未來的很長一段時間內，完善的社會保障制度是將危機轉化為契機，進而恢復社會常態(tài)運行的有效工具。質言之，進一步加快完善中國特色社會保障體系，必將有力推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

在新冠肺炎疫情防控中，社會保障制度的重要價值主要體現(xiàn)在以下五個方面。

及時出臺突破常規(guī)、應急性醫(yī)療保障措施，確?；颊呙獬委熧M用的后顧之憂

在疫情發(fā)生初期，國家醫(yī)療保障局就及時出臺相關政策。1月22日，國家醫(yī)療保障局、財政部印發(fā)《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》，要求全國醫(yī)保系統(tǒng)按照“兩個確保”全力開展疫情應對與救治保障，確保患者不因費用問題得不到及時救治，確保定點醫(yī)療機構不因醫(yī)?？傤~預算管理規(guī)定影響救治。1月27日，國家醫(yī)療保障局辦公室聯(lián)合財政部辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)出《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障工作的補充通知》，將新冠肺炎疑似患者醫(yī)療費用、確診或疑似異地就醫(yī)患者醫(yī)療費用個人負擔部分納入“兩個確保”。截至4月3日，國家醫(yī)療保障局已經陸續(xù)出臺了18條醫(yī)療保障措施。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)和政策，從門診留觀到住院治療，無論是確診患者還是疑似患者，新冠肺炎患者都實現(xiàn)了“零自付”。

隨著疫情蔓延到全球，境外輸入成為防控重點。4月15日，國家醫(yī)保局聯(lián)合外交部、財政部、國家衛(wèi)生健康委發(fā)布《關于外籍新冠肺炎患者醫(yī)療費用支付有關問題的通知》，外籍新冠肺炎確診和疑似患者參加我國基本醫(yī)保的，基本醫(yī)保、大病保險應按規(guī)定支付，其余費用由患者個人負擔。外籍新冠肺炎確診和疑似患者未參加我國基本醫(yī)保的，醫(yī)療機構應當先救治后收費，確保應收盡收；醫(yī)療費用由患者個人負擔。參加商業(yè)健康保險的，由商業(yè)保險公司按合同及時支付。入境人流量特別大、輸入型病例排查壓力也更大的北京和上海，都明確了本地的做法。京滬對于境外輸入病例，都是有醫(yī)保的“零自付”，沒有醫(yī)保的個人自付，對困難人員視情況采取救助。

隨著疫情防控進入常態(tài)化，8月17日，國家醫(yī)保局公布《2020年國家醫(yī)保藥品目錄調整工作方案》和《2020年國家醫(yī)保藥品目錄調整申報指南》，意味著醫(yī)保目錄調整開始正式啟動，包括新冠肺炎呼吸系統(tǒng)治療藥品等7種類型的藥品有機會納入目錄范圍。8月28日，國家醫(yī)保局發(fā)布《國家醫(yī)療保障局對十三屆全國人大三次會議第5326號建議的答復》，答復中表示，國家醫(yī)療保障局正在積極推動《醫(yī)療保障法》立法工作。建立以《中華人民共和國醫(yī)療保障法》為統(tǒng)領，配套出臺若干行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成獨立完備的醫(yī)療保障法律體系，是深化醫(yī)療保障制度改革、推進醫(yī)療保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是解決醫(yī)療保障改革發(fā)展整體無法可依的必然選擇。

及時對在一線因履行工作職責感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的醫(yī)護及相關人員進行工傷認定并發(fā)放撫恤金

新冠肺炎具有超強的傳染性，致死率較高，且無特效藥。并且其潛伏期一般為1—14天，大部分為3—7天，潛伏期同樣具有傳染性，這就給身處抗疫一線的醫(yī)護人員、公安干警、社區(qū)工作者、媒體記者等“逆行者”的生命安全造成嚴重威脅，他們隨時都面臨著感染新冠病毒的職業(yè)風險。

1月23日，人力資源社會保障部、財政部、國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護及相關工作人員有關保障問題的通知》中明確指出，“在新型冠狀病毒肺炎預防和救治工作中，醫(yī)護及相關工作人員因履行工作職責，感染新型冠狀病毒肺炎或因新型冠狀病毒肺炎死亡的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇”。這是在抗擊疫情期間，對從事疫情預防和救治的醫(yī)護及相關工作人員的特殊政策，體現(xiàn)了黨和國家對醫(yī)護及相關工作人員的人文關懷?？傮w上要遵循“相關行業(yè)的工作人員從寬認定，非相關行業(yè)的工作人員從嚴認定”的標準，能夠有足夠的證據(jù)，滿足因工作原因在工作時間、工作場所內感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的工作人員，即可靈活認定工傷。

“率先向身邊人發(fā)出疫情預警信息”的武漢市中心醫(yī)院醫(yī)生李文亮，作為“吹哨人”，在這次疫情防控中不幸去世。武漢市人社局根據(jù)《工傷保險條例》及疫情防控期間的工作規(guī)定，作出武人社工險決字（2020）第010001號《認定工傷決定書》，認定李文亮作為醫(yī)護人員在抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作中不幸感染并經搶救無效去世，屬于《工傷保險條例》第十四條第（一）項規(guī)定的“在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的”情形，認定為工傷。根據(jù)核算，李文亮工傷保險待遇如下：一次性工亡補助金78.502萬元、喪葬補助金3.6834萬元。工傷保險為奮戰(zhàn)在疫情防控一線的“逆行者”撐起了職業(yè)傷害“保護傘”，為他們的英雄壯舉保駕護航。

發(fā)揮社會保障促進就業(yè)作用，減少失業(yè)負效應

新冠病毒具有高傳染性、傳染途徑多樣、傳染路徑復雜的特點，疫情導致企業(yè)延期復工復產，勞動者無法回到工作崗位，對勞資雙方影響比較嚴重。由于疫情進行居家隔離而無法返回工作崗位或暫時失去工作機會的勞動者，面臨收入驟減或失業(yè)的風險。疫情防控期間，就業(yè)社會保障制度作為反經濟周期的“穩(wěn)定器”，對保障因疫情而失業(yè)人員的基本生活、促進再就業(yè)、減少失業(yè)負效應、穩(wěn)定社會秩序起著尤為重要的作用。

2月3日，人社部辦公廳發(fā)布《關于公布失業(yè)保險金網(wǎng)上申領平臺的通知》，切實做好疫情防控期間失業(yè)人員的基本生活保障，確保失業(yè)保險待遇按時足額發(fā)放。1—2月，共向219萬人發(fā)放失業(yè)保險金61億元，為領金人員繳納基本醫(yī)療保險費13億元。中小微企業(yè)抗風險力較弱，受疫情的沖擊更大，勞動者面臨的失業(yè)情況更為殘酷。與此同時，874萬名應屆高校畢業(yè)生、農民工以及高風險地區(qū)的勞動者面臨的就業(yè)壓力也非常大。

此次新冠肺炎疫情的暴發(fā)，暴露出公共衛(wèi)生服務體系在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生資源、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急管理等方面存在的諸多問題。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，“要加強公共衛(wèi)生隊伍建設，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制”。疫情更加凸顯公共衛(wèi)生、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、社會工作等相關專業(yè)人才在推進防疫抗疫體系和公共衛(wèi)生體系建設中的緊缺性和重要性。中央和地方政府陸續(xù)出臺了關于減輕企業(yè)負擔、穩(wěn)定崗位、減免緩社會保險費、失業(yè)保險穩(wěn)崗返還、擴大碩士研究生和專升本招生規(guī)模、就業(yè)補貼、就業(yè)援助等大量政策及措施，借由“擴”“穩(wěn)”“保”“促”“兜”等舉措，紓解疫情對失業(yè)、就業(yè)造成的沖擊，發(fā)揮就業(yè)社會保障的積極效應。

社會救助兜底保障困難群體的基本生活，守住最后一道安全網(wǎng)

在疫情防控期間，無收入、低收入群體、低保群體、流浪乞討人員，以及因“封城”、交通管控或隔離無法返回工作崗位或失去工作機會的勞動者面臨著嚴峻的生存危機。3月6日，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發(fā)《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》，指出要切實做好兜底保障工作，解決疫情防控期間部分群眾面臨的突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難。面對疫情帶來的挑戰(zhàn)，各地民政部門積極行動起來，及時足額發(fā)放各類補助，加大臨時救助力度，對外來務工人員提供臨時住宿、飲食、御寒衣物，并通過現(xiàn)金發(fā)放、實物救助的方式進行幫扶，同時為特困人員提供基本照料服務，符合條件的新冠肺炎患者、困難家庭則及時納入了社會救助體系，將兜底的“安全網(wǎng)”編織得緊密且牢固。截至4月10日，全國共為6155.3萬人次的困難群眾發(fā)放了18.8億元補貼，其中低保對象為5446萬人次，特困對象639萬人次，低收入家庭等其他困難群眾70.3萬人次。切實保障了困難群體的基本生活，不僅滿足了其生存需要，更是守住了疫情防控期間社會保障的最后一道“安全網(wǎng)”。

社會組織積極響應，慈善事業(yè)助力聯(lián)防聯(lián)控

一場突如其來的疫情，點燃了社會大眾的社會責任感，這不僅是對社會組織實戰(zhàn)能力的檢驗，也是對慈善事業(yè)在國家治理體系中功能定位的考驗。社會組織是社會治理的潤滑劑，是慈善事業(yè)的組織基礎。慈善事業(yè)是現(xiàn)代社會保障體系的有益補充，是推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要力量。作為不同于政府和市場的第三部門，社會組織在資源調配、人心向背、慈善捐贈、應急救助、志愿服務等特定領域內有著其獨特優(yōu)勢，與政府、市場共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此次疫情防控中，中華慈善總會等各級社會組織接收了大量社會捐款、捐物，充分體現(xiàn)了社會組織在此次疫情防控中發(fā)揮的重要補充作用。全國登記認定的慈善組織超過7500個，截至4月23日，全國各級慈善組織、紅十字會共募集社會各界捐款達419.94億，接收抗疫急需物資達10.94億件，691萬名志愿者參與了35.9萬個疫情防控志愿服務項目。社會組織在慈善募捐、社區(qū)聯(lián)防、專業(yè)服務領域深度助力疫情防控，發(fā)揮了極大的扶危濟困效用。

慈善事業(yè)是道德事業(yè)，公信力是其生命力所在。此次疫情的募捐行動，社會組織發(fā)揮出了強大的協(xié)調社會資源的能力，廣泛動員社會力量以彌補政府和市場力量的不足，短期內募集數(shù)百億元款物, 彌補了防疫物資的不足。這是社會組織繼以往重大突發(fā)性公共危機及重大災害救助工作以來，又一次接收募捐較為集中、任務繁重、影響深遠的行動，但也有部分社會組織運行過程中暴露出公信力不足，信息披露不及時、不公開、不透明，物資分配不均等問題，損害了社會公眾捐贈的熱情。這也是我國社會組織加強法治建設、完善運行機制、提升專業(yè)素養(yǎng)的一個重要契機?，F(xiàn)代慈善的魅力不僅僅在于捐款捐物，更在于在疫情防控常態(tài)化后，慈善事業(yè)可以持續(xù)在專業(yè)社會服務與人文關懷等方面發(fā)揮不可替代的作用。

在此次新冠肺炎疫情防控中,作為國家治理體系重要組成部分的社會保障制度，很好地扮演了社會“安全網(wǎng)”、民生“定心丸”、風險“減震器”的角色。新冠肺炎疫情不僅是公共衛(wèi)生和公眾健康風險，也帶來了經濟、政治、社會、文化等各方面的風險，而作為風險化解機制的社會保障系統(tǒng)，通過合理的制度安排，有效應對了各種不確定的、不可預見的風險。社會保障，這種逆風險性的制度安排，發(fā)揮了抵御、化解、防范重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的社會風險的特殊功能，免除疫情為民眾帶來的后顧之憂，調動社會力量積極參與疫情防控，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程和公共衛(wèi)生應急管理中作出了不可替代的貢獻。疫情防控中采取的社會保障措施，體現(xiàn)了當前我國社會保障制度的發(fā)展成就和中國特色社會保障制度的優(yōu)勢，但也暴露出當前社會保障治理能力還存在著明顯的短板，對現(xiàn)行的社會保障制度提出了新的挑戰(zhàn)。我們應當積極將危機轉化為提升治理能力以及完善社會保障制度的契機，在今后疫情防控常態(tài)化的進程中進一步加快中國特色社會保障體系的建設，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授、山東城鎮(zhèn)治理與規(guī)劃協(xié)同創(chuàng)新中心主任 ；山東青年政治學院政治與公共管理學院教師韓瑤對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：蔡圣楠 / 臧雪文

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