摘 要:作為國(guó)家治理體系中最基層的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國(guó)行政管理體制的基礎(chǔ)層級(jí)和政府工作的第一線，與民生聯(lián)系最為密切，面對(duì)的行政管理和公共服務(wù)工作最具體。“信息煙囪”阻礙了信息的有效共享與管理，破解“信息煙囪”，需要適度放開(kāi)部門(mén)權(quán)限、適當(dāng)設(shè)置秘密等級(jí)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)制度、建立信息整合機(jī)制，從而滿足治理現(xiàn)代化、精細(xì)化的時(shí)代要求。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層 信息煙囪 治理能力

【中圖分類(lèi)號(hào)】G249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著國(guó)家治理體系的不斷完善、治理能力的不斷增強(qiáng)和治理需求的不斷增加，作為國(guó)家和社會(huì)邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重要的基層治理單元，相應(yīng)地，對(duì)各方面信息的要求也越來(lái)越高。“信息煙囪”的主要特征是信息缺乏有效的共享和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)自上而下的多部門(mén)治理要求和自下而上的多種社會(huì)需求轉(zhuǎn)換過(guò)程中，缺乏有效的切換機(jī)制和整合機(jī)制，導(dǎo)致“信息煙囪”的問(wèn)題更為尖銳。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理信息系統(tǒng)的需求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的客觀需求

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不斷演進(jìn)，不同時(shí)期治理的重點(diǎn)存在差異，信息的作用、統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容和要求與時(shí)俱進(jìn)：一是政治管制型（短缺中的管制，1949-1982年）。新中國(guó)成立以后，國(guó)家通過(guò)將鎮(zhèn)、村級(jí)組織行政化建立了對(duì)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的權(quán)威和秩序。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)自上而下的平均分配，在票證管控方式和生產(chǎn)優(yōu)先方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計(jì)側(cè)重于生產(chǎn)產(chǎn)品的種類(lèi)和總量，較少考量滿足居民需求的供需平衡；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型鎮(zhèn)制（發(fā)展中的管理，1983-2005年），1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社解體，我國(guó)建立了鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，其組織設(shè)置與縣級(jí)組織相一致，采取上下對(duì)口、條塊結(jié)合的組織原則，追求地方財(cái)政利益的最大化。國(guó)家層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息統(tǒng)計(jì)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)；三是社會(huì)服務(wù)型鎮(zhèn)制（穩(wěn)定中的治理，2006年至今）。2005年農(nóng)業(yè)稅減免后，國(guó)家試圖建構(gòu)服務(wù)型政府，隨著發(fā)展權(quán)的上移和治理重心的下沉，部分地區(qū)城管、綠化等部門(mén)的管理權(quán)力下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從直接辦企業(yè)、抓經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)、招商引資、催收催種等繁瑣事務(wù)中解脫，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向典型示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)治理職能方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制也需隨著職能的調(diào)整而轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作日益繁多，擔(dān)負(fù)了更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，信息統(tǒng)計(jì)和信息服務(wù)開(kāi)始關(guān)注民生。

政府機(jī)構(gòu)改革的客觀要求

作為國(guó)家治理體系中最基層的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國(guó)行政管理體制的基礎(chǔ)層級(jí)和政府工作的第一線，與民生聯(lián)系最為密切，面對(duì)的行政管理和公共服務(wù)工作最具體，其管理體制、管理能力直接關(guān)系到基層群眾生產(chǎn)生活水平的提高和國(guó)家治理能力的提升。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施自上而下的部門(mén)化管理和自下而上的屬地化管理相結(jié)合的管理制度，因此有“上面千條線，下面一根針”的說(shuō)法，由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“信息煙囪”由來(lái)已久，作為治理依據(jù)的信息問(wèn)題更為嚴(yán)峻。伴隨央地關(guān)系的不斷變化和管理邏輯的重新梳理，我國(guó)各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下沉成為行政管理體制變革的總趨勢(shì)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出“一站式服務(wù)”“一門(mén)式辦理”“一枚印章管審批（服務(wù)）”“綜合行政執(zhí)法”等基層管理目標(biāo)。推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，意味著基層屬地化管理責(zé)任的增加，而信息共享和技術(shù)支撐成為基層行政審批、公共服務(wù)和綜合執(zhí)法的工作基礎(chǔ)，是精準(zhǔn)化、精細(xì)化管理的前提條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在歷史數(shù)據(jù)缺失、現(xiàn)實(shí)信息不清、空間數(shù)據(jù)不明的狀況，造成“信息煙囪”產(chǎn)生的原因包括制度和技術(shù)兩個(gè)層面，具體原因如下。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏制度保障

當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨兩個(gè)方面的悖論：一是無(wú)限任務(wù)和有限權(quán)力的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理涵蓋黨的建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧、新型城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)工作，以及就業(yè)和社會(huì)保障、醫(yī)療保障、不動(dòng)產(chǎn)登記等群眾關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)，涉及的內(nèi)容具有廣泛性，面臨的問(wèn)題具有復(fù)雜性，所需要的信息不僅涉及行政審批事項(xiàng)，還包括空間數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)，還有在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上建立的動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)等等。我國(guó)行政法規(guī)統(tǒng)一將行政許可權(quán)和處罰權(quán)限制在縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，而沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政許可權(quán)和處罰權(quán)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限大多以部門(mén)授權(quán)和派駐機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)，即需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)同合作的工作機(jī)制，條塊結(jié)合，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策和行政執(zhí)法需要部門(mén)信息整合和社會(huì)信息反饋。部門(mén)職權(quán)的下放意味著部門(mén)數(shù)據(jù)存在封閉性，缺乏統(tǒng)一管理，當(dāng)前的實(shí)際情形是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力和建立的相應(yīng)信息管理制度遠(yuǎn)不能達(dá)到管理的需要，責(zé)任和權(quán)力的錯(cuò)位弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

二是分散決策和統(tǒng)一執(zhí)法的矛盾。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置是基于簡(jiǎn)易化的“七站八所”模式，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置是基于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、業(yè)務(wù)集中的“三辦多局”模式。在執(zhí)法權(quán)的配置方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和群眾生活有密切聯(lián)系的食品藥品、市政設(shè)施等多個(gè)縣直單位主管部門(mén)，試圖將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限和力量整合到一起，實(shí)行扁平化的行政執(zhí)法管理。決策權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離衍生出“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的合作機(jī)制，其問(wèn)題在于信息共享、信息服務(wù)、信息綜合等條件不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難點(diǎn)、堵點(diǎn)與重點(diǎn)問(wèn)題的準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)機(jī)制以及部門(mén)服務(wù)基層的協(xié)調(diào)交辦制度、績(jī)效評(píng)估機(jī)制、政府考核機(jī)制尚未有效建立，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹什么哨、部門(mén)哪報(bào)道”的首要問(wèn)題沒(méi)有解決。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理缺乏技術(shù)條件

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理數(shù)據(jù)缺失體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合數(shù)據(jù)缺失。目前我國(guó)行政管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息多以行業(yè)部門(mén)為主，且一般以縣域?yàn)閱卧?，尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基層數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，部門(mén)數(shù)據(jù)缺乏在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域空間的整合。同時(shí)大量空間信息數(shù)據(jù)和部門(mén)專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)往往有較高的密級(jí)，規(guī)定使用權(quán)限，在不解密的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難獲取；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史數(shù)據(jù)缺失。由于統(tǒng)計(jì)范圍和統(tǒng)計(jì)口徑等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)內(nèi)容較少，統(tǒng)計(jì)時(shí)間較短，既缺乏橫向相關(guān)性的比較，也缺乏縱向長(zhǎng)期性的積累，加之基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整頻繁，隨意性較強(qiáng)；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息人才缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人才缺失，尤其缺乏信息加工、分析、利用的人才，以及相應(yīng)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)，海量數(shù)據(jù)的篩選和部門(mén)數(shù)據(jù)的分析需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，如電力公司的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)中對(duì)不同用戶(hù)電量使用的分析，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房閑置率等信息，如缺乏必要的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)很難將數(shù)據(jù)分析應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展決策和常態(tài)化管理等方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“信息煙囪”的破解

適度放開(kāi)部門(mén)權(quán)限，適當(dāng)設(shè)置秘密等級(jí)

建立省市縣現(xiàn)存數(shù)據(jù)互聯(lián)和協(xié)同的政府服務(wù)體系，部門(mén)內(nèi)網(wǎng)開(kāi)辟通道，合理設(shè)置秘密等級(jí)，根據(jù)單位業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，不斷梳理涉密事項(xiàng)，增加細(xì)化密點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)涉密事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要權(quán)限，依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)制度，建立信息整合機(jī)制

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，規(guī)范社會(huì)信息系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、交互手段和共享方式。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)和硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有條件的地區(qū)建立綜合數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)。建立部門(mén)、行業(yè)信息的基層屬地化整合機(jī)制，信息平臺(tái)建設(shè)兼顧多項(xiàng)管理需求，如水利信息平臺(tái)滿足防汛、供水一體化管理需求。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文

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