作者：鎖利銘 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

作為滿足人類生活、生產(chǎn)與發(fā)展需要的集聚空間，城市是代表人類進步的重要標志，其治理能力的高低則關(guān)系到人民美好生活的實現(xiàn)程度。中國的城市發(fā)展以及城市政策在近五年內(nèi)經(jīng)歷了幾次重要的變遷與升級。從2015年中央城市工作會提出“尊重城市規(guī)律、完善城市治理體系、提升城市治理能力”，到2019年黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，再到2020年3月習近平總書記在武漢考察時進一步強調(diào)，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市”?？梢钥闯鲞@三個階段是不斷升級迭代的過程，第一階段是突出“城市治理”，強調(diào)從傳統(tǒng)城市管理到城市治理的升級，重點解決城市病問題；第二階段是通過提升城市承載和資源優(yōu)化配置能力，實現(xiàn)城市的擴容；第三階段是在遭遇外部沖擊下，對城市生命體健康生長規(guī)律進一步思考與總結(jié)，以維護城市生命體的健康與生長。

城市生命體在自然系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之中存在著廣泛的約束，城市治理的創(chuàng)新需要承認有限性、克服有限性，在考慮生命體有限性特征的約束下進行創(chuàng)新，而創(chuàng)新的途徑體現(xiàn)在自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)以及整個體系的升級與變遷。

自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與行政系統(tǒng)融為一體。治理體系包括自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和行政系統(tǒng)三個方面，而體系的變遷則體現(xiàn)為三者的結(jié)構(gòu)關(guān)系。自然系統(tǒng)是由一切給定的自然資源、環(huán)境的原生性物質(zhì)構(gòu)成；社會系統(tǒng)是由以人的生存、發(fā)展形成的社會文化、習俗、規(guī)范及其互動的關(guān)系構(gòu)成；行政系統(tǒng)則是以政府為核心，作為公共代理人身份出現(xiàn)的一系列公共組織，及其政策、制度與行動。城市治理的前提與基礎(chǔ)性問題是如何將行政系統(tǒng)納入自然和社會系統(tǒng)，形成適應(yīng)城市生命體的生存與成長的生態(tài)環(huán)境。這樣一來，就比較好理解發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對城市的意義，增長方式來自行政體系的決策與激勵。

生命體下的網(wǎng)絡(luò)對行政系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)連接所組成的結(jié)構(gòu)，其性質(zhì)是行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)組成的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，節(jié)點就是網(wǎng)絡(luò)中的神經(jīng)元，這些神經(jīng)元之間交互連接組成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系，這種連接的牢固性因反復(fù)使用而增強，因失用而減弱，這種網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)功能、魯棒性、容錯性以及并行分布式處理等特點。于是，作為神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的城市生命體治理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出全新的任務(wù)、屬性與結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)連接的對象需要從局部到全局。在對象上要實現(xiàn)全向連接，也就是要實現(xiàn)所有要素之間的互聯(lián)互通，包括形成體內(nèi)網(wǎng)絡(luò)和體間網(wǎng)絡(luò)。全向連接需要對現(xiàn)有行政體系“上下同構(gòu)、左右對等”的連接方式加以創(chuàng)新，實現(xiàn)“非對等、非隸屬”主體間的有效連接。網(wǎng)絡(luò)連接的強弱決定于各治理主體之間信息、資源等交換與共享的需要。網(wǎng)絡(luò)連接的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在主體之間的沖突、競爭、合作、協(xié)同、協(xié)調(diào)等，在城市生命體連接的性質(zhì)上則更加強調(diào)協(xié)調(diào)的作用，就是在主體間無論是競爭和合作，都減少無謂的福利損失，也就是在承認人與社會組織的有限理性追求個體最大化的動機下，通過協(xié)調(diào)的引入，實現(xiàn)個體間連接行為對公共目標與價值的促進作用，從而降低資產(chǎn)專用性帶來的連接風險。

在城市治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，治理實踐中的功能協(xié)同，并非由行動者獨立個體組成的單個網(wǎng)絡(luò)，由于每個行動者都來自既有功能網(wǎng)絡(luò)，功能協(xié)同是由一個個既有的功能網(wǎng)絡(luò)重新連接而成的，于是生命體治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是通過多網(wǎng)絡(luò)交互實現(xiàn)功能融合，屬于超網(wǎng)絡(luò)（Network of Network）。超網(wǎng)絡(luò)直觀來說，就是網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)，包含了不同性質(zhì)的節(jié)點和不同性質(zhì)的關(guān)系，具有多層性、多重性和嵌套性，能夠描述和揭示各種網(wǎng)絡(luò)之間的相互作用和影響，揭示同構(gòu)網(wǎng)絡(luò)多重關(guān)系和異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)交互關(guān)系。不同功能網(wǎng)絡(luò)之間通過關(guān)聯(lián)機制，將不同網(wǎng)絡(luò)的信息、資源、社會資本與聯(lián)合行動進行網(wǎng)間傳遞、嵌入直至耦合狀態(tài)。在遇到外部沖擊時，關(guān)聯(lián)的超網(wǎng)絡(luò)根據(jù)應(yīng)激性，產(chǎn)生面向應(yīng)急問題的強網(wǎng)絡(luò)連接調(diào)動可能動用的功能，而在常態(tài)下則保持全功能網(wǎng)絡(luò)的暢通，保持信息和資源在最大范圍的正常流動維持生命體的健康運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)多場景下“平戰(zhàn)結(jié)合”的網(wǎng)絡(luò)動態(tài)演變。

城市生命體的提出給城市治理提出了新的更高的要求，是城市治理本身發(fā)展回應(yīng)現(xiàn)實中城市病頑疾、碎片化障礙以及外部沖擊的頂層設(shè)計方案，從根本上回答了自然、行政、社會在城市的形成、發(fā)展與演化中的定位與作用。城市生命體具有生態(tài)性、整體性、連接性和有限性，其中有限性是作為能力和周期約束條件，而生態(tài)性決定了城市治理體系的范圍要包括自然、行政與社會在內(nèi)的三者高度融合。整體性和連接性則決定了治理創(chuàng)新的目標和途徑。治理目標的創(chuàng)新需要克服行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)中碎片化狀態(tài)從而實現(xiàn)有效的集體行動；治理途徑的創(chuàng)新是形成具有自我感知與演化的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，通過多功能有效傳遞、嵌入直至耦合，形成超網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以應(yīng)對多場景風險。

要實現(xiàn)面向生命體的城市治理，需要逐漸調(diào)整在工業(yè)化社會形成的職能專業(yè)化分工下，行政系統(tǒng)對城市治理系統(tǒng)的主導(dǎo)與替代。以生態(tài)性、整體性、連接性和有限性的思維認識對待城市治理，體系上形成功能分層、多元共生與組織演化。對于功能分層而言，核心是將城市公共事務(wù)去行政化，將原有按照職能劃分的城市治理體系改造為按照系統(tǒng)劃分成政治主體、行政主體與專業(yè)主體之間的功能分工，政治主體的功能分工是“決策、動員”；行政主體的功能分工是“執(zhí)行、控制”；專業(yè)主體的功能分工是“處置、應(yīng)對”，從而將城市事務(wù)與城市政治、行政分開，實現(xiàn)專業(yè)化事務(wù)管理。在此基礎(chǔ)上，將更多“非傳統(tǒng)”“平等”的主體納入城市治理體系之中，比如企業(yè)、高校、技術(shù)社群等原本未納入城市治理的主體，以降低“行政層級”“行政碎片化”“專用性投資”對主體間連接和網(wǎng)絡(luò)形成的影響。并以生命體的態(tài)度孵化更多連接型組織，以起到對多功能關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的連接價值。

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