【摘要】包容性治理通過社會資源和決策過程向社會各個主體開放，打破了傳統(tǒng)管理和統(tǒng)治的單中心模式，以多中心、多主體的參與重構了社會決策和集體行動的法則，體現(xiàn)出顯著的“包容性”“共享性”，其目標是在追求效率與公平中實現(xiàn)社會的“善治”。面對轉型期復雜的社會矛盾，基層治理創(chuàng)新的基本方向是探索包容性治理，其中的關鍵是立足實際情況探索包容性治理的實現(xiàn)機制。包容性治理在中國有著極其廣闊的前景，全面踐行這一治理理念，將有力推動現(xiàn)代中國國家治理體系的建構。
【關鍵詞】包容性治理 國家治理 “善治” 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A
二十世紀下半葉以來，傳統(tǒng)管理模式已難以適應新出現(xiàn)的復雜的社會問題，“治理”（governance）的理念首先在西方被提出來。美國學者奧斯特羅姆夫婦提出了“多中心治理”理論，肯定了政府和市場之外的多種社會力量參與治理的意義。在維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的過程中，“治理”成為化解矛盾的應對策略。不同于以往的統(tǒng)治、管理等維護社會秩序的理念和方式，“治理”強調了政府之外的多種社會主體的參與，包括私營部門、社會組織、公民都可以成為處理公共事務的主體；弱化了以往政府為單一中心的結構，代之以多中心的結構，從而可以發(fā)揮社會各界的能動性；同時以信任、互惠、合作為理念和價值，在尋求共識中謀求共同福祉?？梢钥闯觯?ldquo;治理”以信任、互惠、合作、共享為理念，以多種社會主體的參與為基礎，體現(xiàn)出更強的包容性，所以包容性治理（inclusive governance）便成為治理創(chuàng)新的內在邏輯。包容性治理通過社會資源和決策過程向社會各個主體開放，打破了傳統(tǒng)管理和統(tǒng)治的單中心模式，以多中心、多主體的參與重構了社會決策和集體行動的法則，體現(xiàn)出顯著的“包容性”“共享性”，其目標是在追求效率與公平中實現(xiàn)社會的“善治”。
中國基層治理創(chuàng)新的基本經(jīng)驗便體現(xiàn)了“包容性治理”的基本理念。比如，20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。后來，“楓橋經(jīng)驗”不斷豐富和發(fā)展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展”的“楓橋新經(jīng)驗”。從歷史上看，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，這一群眾路線是中國共產(chǎn)黨領導人民取得革命和建設成功的法寶，其基本精神恰恰與包容性治理是一致的。其中，“全心全意為人民服務”是黨的根本宗旨，也是現(xiàn)代國家治理的基本價值觀。
包容性治理在基層治理中的績效
在社會轉型與經(jīng)濟發(fā)展過程中必然會遇到各種復雜的利益和觀念的沖突，如何防止社會在沖突中走向斷裂甚至危機，這是世界各國面臨的重大考驗。中國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和社會快速轉型時期，各種矛盾相對突出，對地方政府治理構成挑戰(zhàn)。正是在探索新型治理的過程中，包容性治理成為化解新時期各種矛盾的基本選擇。
從世界和中國的經(jīng)驗看，包容性治理的直接產(chǎn)出是促進經(jīng)濟社會發(fā)展，從而體現(xiàn)出其“工具性價值”。包容性治理通過創(chuàng)造多元主體參與、互動與共享的機制，調動社會各個層面主體的積極性和創(chuàng)造性，從而匯成促進經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。包容性治理充分尊重各方利益訴求，以有效方法協(xié)調各方矛盾，從而通過培育“有機團結”實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。這種穩(wěn)定與和諧為經(jīng)濟發(fā)展提供了必不可少的有利環(huán)境，眾多地方政府正是通過推動包容性治理培育了良好的區(qū)域營商環(huán)境，吸引各類經(jīng)濟主體投資創(chuàng)業(yè)，這種政治與文化的“軟實力”是經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。
從實踐看，“中國奇跡”便是一個有力的證明。中國的國家制度和國家治理體系堅持黨的集中統(tǒng)一領導，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路，堅持獨立自主和對外開放相統(tǒng)一，積極參與全球治理，等等，這些都體現(xiàn)了包容性治理的理念，同時也賦予其獨特的富有中國特色的治理內涵。可以自信地說，中國特色社會主義治理的創(chuàng)新探索正是實現(xiàn)“中國奇跡”的基本原因，顯示出包容性治理的強勁生命力。在過去幾十年里，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，成為世界第二大經(jīng)濟體。同時，有著14億人口的大國保持了高度的政治和社會穩(wěn)定，成為世界上最安全的國家之一。這些成就的取得都體現(xiàn)出了中國治理的效能，體現(xiàn)出中國特色社會主義政治制度的先進性和優(yōu)越性，說明了包容性治理的強大效能。
包容性治理不僅具有外在價值，還具有一種內在價值，它是推動人類社會發(fā)展和文明進步的內在要求。包容性治理旨在建構新的“我們”，以此培育社會團結的認同基礎。國家治理的基礎在“社會”，在社會認同基礎上形成共同體是治理有效的根本所在。人們因共享利益、價值、信仰而結成各種共同體進而形成社會認同。在向現(xiàn)代社會轉型過程中，認同危機引發(fā)了傳統(tǒng)共同體的解體并帶來各種沖突。包容性治理充分肯定和培育了新型社會治理主體，在塑造新的“我們”意識中形成社會認同，通過營造團結和諧的社會環(huán)境促進了人的自由全面發(fā)展，最終實現(xiàn)“善治”的目標。
新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，中國迅速采取強有力的集體行動，取得抗擊疫情的重大勝利，其中一個基本經(jīng)驗便是在黨和政府的領導下，各級各類組織都全面動員起來參與抗疫。每個市民、村民都自覺響應號召，在每個社區(qū)、每個村口、每個路口都可以看到普通群眾參與防疫的身影，由此形成了阻斷疫情蔓延的“銅墻鐵壁”，這在西方國家是無法想象的。這種全民參與的行動，生動地體現(xiàn)了包容性治理的理念，顯示出包容性治理的強大生命力。
民主是包容性治理的本質內核
國家治理的首要主體是國家，國家的制度及其能力在治理實踐中發(fā)揮決定性作用。正如美國學者福山所主張的，加強國家能力建設是提高治理水平的基礎環(huán)節(jié)。中國有著漫長的“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)，國家在整個社會的治理中居于核心地位，計劃經(jīng)濟的歷史進一步強化了國家對資源的控制。中國的發(fā)展是在國家主導下進行的，體現(xiàn)出“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢和社會動員能力，這是中國發(fā)展和治理的根本特點。如今，中國依然需要繼續(xù)建設現(xiàn)代化國家，提高國家治理能力和治理水平，其途徑則是在改革中進行制度建設，以制度創(chuàng)新構建中國特色社會主義國家治理體系，一個根本方向則是發(fā)展社會主義民主。而從治理的角度看，包容性治理的內核恰恰是民主。
堅持以民主為取向的包容性治理是社會主義國家治理的根本要求。近代以來，中國推翻了君主專制制度并建立了民主共和制度，實現(xiàn)了從小農(nóng)經(jīng)濟到商品經(jīng)濟、從傳統(tǒng)宗法社會向現(xiàn)代“契約社會”的轉變，整個社會系統(tǒng)發(fā)生了劇烈變革。在此基礎上，構建現(xiàn)代國家治理體系的核心任務是發(fā)展適應中國國情的社會主義民主。中國特色社會主義的治理制度堅持人民當家作主，發(fā)展人民民主，依靠人民推動國家發(fā)展，同時堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家?？梢哉f，“中國特色社會主義治理體系”體現(xiàn)了社會變遷的內在要求與客觀趨勢，包含了治理創(chuàng)新所應遵循的原則以及要完成的任務，其基本精神恰恰是包容性治理。堅持包容性治理的“民主”原則，實現(xiàn)人民當家作主，這是中國特色社會主義治理體系的本質內涵。
通過包容性治理實現(xiàn)人民當家作主，這是現(xiàn)代中國國家治理體系的重要內涵。由于權力的運作與政府的決策十分關鍵，變革權力運作方式也成為治理創(chuàng)新的切入點。包容性治理要求在決策過程中向多主體開放，通過創(chuàng)設公眾參與、溝通與協(xié)商的平臺，各個階層的聲音被傳遞出去，各個領域的思想被激發(fā)出來，在共享權力中達成社會共識，形成政府與社會的良性互動，在合作治理中解決各種矛盾?？梢钥闯?，民主正是包容性治理的本質內核，民主治理也成為治理的基本形式。一個合理的邏輯是，社會主義民主需要并且可以在包容性治理的實踐中不斷完善發(fā)展，包容性治理則是發(fā)展社會主義民主的有效途徑。包容性治理體現(xiàn)了民主的平等、參與、審議等精神，也是當今民主創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。在新的機制下，政府、私營部門、社會組織以及公民實現(xiàn)了多方參與、合作治理，傳統(tǒng)政府主導一切的格局發(fā)生改變，提升了決策透明度，培育了公民理性參與的民主意識，進而在制度化過程中不斷滲透民主的理念。過去中國以發(fā)展經(jīng)濟、提升國家能力為切入點，進而實現(xiàn)了社會穩(wěn)定。面對轉型與創(chuàng)新的新問題，我們需要轉變發(fā)展思路、引入新變量、培育新要素，包容性治理便是一個可行方向。
從治理的實踐看，治理與民主有著極其密切的關系。成功的治理常常是民主治理，它體現(xiàn)了民主的平等、參與、審議等精神?；诿裰骼砟钪希裰髦卫沓蔀楫斀衩裰鲃?chuàng)新的集中體現(xiàn)，也是民主發(fā)展的一大潮流。治理與民主有著復雜的關聯(lián)。民主未必能導致善治，比如一些國家雖然建立了民主選舉制度，然而卻存在腐敗嚴重、經(jīng)濟凋敝、政治動蕩等問題，淪為“失敗國家”。同樣，治理的成功也未必能導致民主，不過它卻是走向民主的積極因素。治理體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治的基本理念，因而是民主發(fā)展的有效途徑。民主治理是一種積極的民主探索試驗，廣泛的社會參與可以提升決策透明度、增強決策的民主化、擴大社會的共識，進而在培育公民的民主意識和民主習慣中完善民主制度。馬克思在總結巴黎公社經(jīng)驗時高度肯定了公社的民主做法，他認為，新生的無產(chǎn)階級政權同樣要防止權力異化為人民的對立面，因此需要約束和制衡權力，一個路徑是讓工人廣泛參與社會管理，防止出現(xiàn)新的官僚集團。“公社體制會把靠社會供養(yǎng)而又阻礙社會自由發(fā)展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體。僅此一舉就會把法國的復興推動起來。”在一定意義上說，這種更徹底的民主與治理的理念是高度一致的。
探索基層包容性治理的實現(xiàn)機制
探索基層包容性治理要把維護穩(wěn)定的眼前任務和完善國家制度的長期目標結合起來，探索出一條立足中華文化傳統(tǒng)、符合世界文明潮流、堅持社會主義方向的國家治理模式，為實現(xiàn)國家長治久安確立制度與文化保障。面對轉型期復雜的社會矛盾，基層治理創(chuàng)新的基本方向是探索包容性治理，其中的關鍵是立足實際情況探索包容性治理的實現(xiàn)機制。
探索包容性治理需要堅持社會主義的方向和原則。社會主義是現(xiàn)代中國的歷史選擇和人民選擇。中國通過改革開放走出了傳統(tǒng)社會主義的諸多窠臼，在經(jīng)濟發(fā)展的同時也面臨繼續(xù)探索社會主義的問題。社會主義是億萬群眾自己走出來的，讓人民群眾自己管理自己的事務，這是社會主義的本質要求。包容性治理不僅是一種技術，更是一種根本的價值理念，與社會主義有著內在的契合性。探索中國特色社會主義治理模式必然要求堅持社會主義的人民主體原則和以公平正義為指向的共享原則，包容性治理便是基本方向。
探索包容性治理需要踐行民主、自由、權利、法治等現(xiàn)代性的核心價值，借鑒世界各國成功的治理經(jīng)驗，在參與全球治理中貢獻自己的力量。人類在處理自己的事務中形成了各種經(jīng)驗和理論，包括處理現(xiàn)代社會復雜系統(tǒng)運行中的種種理念、制度和技術。治理不僅是一種技術、方法，更是一種理念、制度，它是扎根于民主制度土壤中的創(chuàng)新探索。對于正處于轉型期的中國來說，不能只學習治理的技術和方法，更要著眼于制度建設這一根本，這就要學習世界各國的先進經(jīng)驗，汲取人類文明的積極成果。
探索包容性治理還需要在吸納世界政治文明優(yōu)秀成果的同時挖掘本土資源，充分利用傳統(tǒng)中國的社會資本和文化資本，從中汲取構建現(xiàn)代社會治理體系的積極因素。中國傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理十分有效，體現(xiàn)出千百年來中國人對宇宙、社會和人生的理解和生存智慧。新中國建立了人民當家作主的國家制度，積累了民主參與的經(jīng)驗。
最重要的是，探索中國的包容性治理需要立足中國實際，充分發(fā)揮各個地方各個組織以及廣大民眾的主體性，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上構建本土化的知識和制度體系，最終通過系統(tǒng)創(chuàng)新走出一條包容性治理的中國道路。改革開放以來，中國各地進行了大量的社會治理的創(chuàng)新探索，其中的根本經(jīng)驗便是立足國情進行創(chuàng)造性試驗。如今，中國特色社會主義進入新時代，在面對各種復雜難題中探索包容性治理并構建現(xiàn)代國家治理體系，一個根本方法仍然是發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，這就需要賦予地方干部群眾較大的自主權，鼓勵地方積極進行創(chuàng)新試驗。如此說來，包容性治理在中國有著極其廣闊的前景，全面踐行這一治理理念，將有力推動現(xiàn)代中國國家治理體系的建構。
（作者為北京大學馬克思主義學院教授）
【參考文獻】
①《馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，2012年。
責編/銀冰瑤 美編/李祥峰
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