摘 要:基層治理是國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，是滿(mǎn)足人民美好生活需要的直接保障，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合是推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)；發(fā)揮三重整合的疊加效應(yīng)則是地方政府創(chuàng)新實(shí)施的根本著力點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 權(quán)力整合 利益整合 數(shù)據(jù)整合

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，基層治理對(duì)民生保障、社會(huì)治理有著至關(guān)重要的作用。滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需要，尤其是增強(qiáng)其獲得感、幸福感、安全感，在較大程度上依賴(lài)于基層治理能力與水平。一方面，互聯(lián)網(wǎng)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的逐步普及，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有利的技術(shù)條件；另一方面，信息化、智慧城市建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展等戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了相應(yīng)的制度保障與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

但是，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型依然面臨嚴(yán)峻的碎片化難題。推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要進(jìn)一步加強(qiáng)條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合，尤其是發(fā)揮三重整合的“疊加效應(yīng)”。

條塊之間的權(quán)力整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本前提

基層治理面臨的條塊分割碎片化問(wèn)題更為嚴(yán)重。我國(guó)的基本行政體系由專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)的垂直業(yè)務(wù)指導(dǎo)（“條”）與行政區(qū)域內(nèi)的屬地歸口管理（“塊”）兩部分構(gòu)成。條塊之間的權(quán)力分割造成的碎片化問(wèn)題一直困擾著地方治理和基層治理。由于處于國(guó)家治理縱向結(jié)構(gòu)的最底端，基層治理更受條塊分割之累，特別是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（農(nóng)村）層面?；鶎庸ぷ鞅恍蜗蟮乇扔鳛?ldquo;上面千條線，下面一根針”。面對(duì)千頭萬(wàn)緒的任務(wù)，基層工作人員高效率、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地完成工作任務(wù)確實(shí)存在巨大壓力。

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要條塊之間的權(quán)力整合。數(shù)字化技術(shù)的運(yùn)用，能夠?qū)崿F(xiàn)處于條塊不同位置的部門(mén)和人員的高效溝通協(xié)調(diào)，能夠推動(dòng)處于條塊不同位置的部門(mén)和人員協(xié)同提供特定的公共服務(wù)，能夠幫助處于條塊不同位置的部門(mén)和人員共同化解特定的社會(huì)問(wèn)題。但是數(shù)字化技術(shù)本身并不能確保必然有效完成這些工作。當(dāng)技術(shù)被不當(dāng)使用時(shí)，不僅不能提升基層治理的能力與水平，相反還會(huì)大幅度地降低基層工作效率，阻礙基層治理的有效開(kāi)展。更為嚴(yán)峻的是，數(shù)字化技術(shù)在基層治理中被不當(dāng)使用的現(xiàn)象不是少數(shù)，而是頻頻出現(xiàn)。數(shù)字化技術(shù)在基層治理中有效運(yùn)用的基本前提是對(duì)條塊之間的權(quán)力進(jìn)行重新整合。

條塊之間的權(quán)力整合應(yīng)著眼于數(shù)字化基層治理場(chǎng)景。當(dāng)前的基層治理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)主要由更高級(jí)別的政府部門(mén)建設(shè)，例如市級(jí)政府部門(mén)、省級(jí)政府部門(mén)，甚至國(guó)家級(jí)政府部門(mén)。這就造成平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，而個(gè)性化水平不夠。事實(shí)上，不同區(qū)域、不同領(lǐng)域?qū)鶎又卫淼男枨蟠嬖诤艽蟛町悺Ｈ鄙賯€(gè)性化設(shè)置的統(tǒng)一平臺(tái)，非常不利于基層政府推動(dòng)條塊之間的權(quán)力整合。因此，場(chǎng)景需求差異較大的數(shù)字化基層治理平臺(tái)最好在市級(jí)層面部署和管理。

多元主體的利益整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力源泉

社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變化導(dǎo)致基層治理各方利益格局碎片化。單位制的式微、住房的商品化改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐漸形成，城市居民迅速變成“社會(huì)人”，而且在城市內(nèi)部甚至城市之間的流動(dòng)日趨頻繁。生活在同一社區(qū)的居民針對(duì)公共服務(wù)與社會(huì)治理呈現(xiàn)出不同的訴求，針對(duì)同一公共問(wèn)題常常表現(xiàn)出迥異的價(jià)值判斷。由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的常駐人口逐漸減少，針對(duì)相同利益訴求能夠形成的整合力量不斷衰弱。不論是城市社區(qū)，還是農(nóng)村都面臨利益格局碎片化問(wèn)題。

數(shù)字化技術(shù)能夠?yàn)榛鶎又卫砀鞣嚼嬲洗罱ㄓ行馈ｋy以對(duì)碎片化利益格局進(jìn)行整合的根本原因在于利益整合的成本高、收益低。數(shù)字化技術(shù)的出現(xiàn)，特別是社交媒體的廣泛運(yùn)用，能夠?yàn)榛鶎又卫硐嚓P(guān)方搭建有效的利益整合渠道。不管是對(duì)政府、居民，還是對(duì)于社會(huì)組織而言，基于社交媒體的訴求表達(dá)、訴求回應(yīng)不僅成本低，又具有看得見(jiàn)的收益。數(shù)字化技術(shù)能夠被基層治理各方接受，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)各方的利益整合，而且能夠有力促進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

多元主體的利益整合應(yīng)以共同創(chuàng)造更多公共價(jià)值為目標(biāo)。多元主體的利益整合可以說(shuō)是為了平衡各方的利益，形成一個(gè)匯合點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的有效開(kāi)展。但是，多元主體的利益整合更多是為了讓各利益相關(guān)方共同創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。公共價(jià)值由基本公共價(jià)值和核心公共價(jià)值構(gòu)成，基本公共價(jià)值表現(xiàn)為自下而上的公共價(jià)值創(chuàng)造模式，核心公共價(jià)值則表現(xiàn)為自上而下的公共價(jià)值創(chuàng)造模式。數(shù)字化技術(shù)能夠有效銜接兩種不同的公共價(jià)值創(chuàng)造模式，進(jìn)而讓利益相關(guān)方積極參與到基層治理當(dāng)中，并且切實(shí)發(fā)揮相應(yīng)的作用，促成高水平的基層治理。

面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心保障

“數(shù)據(jù)煙囪”仍然是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“攔路虎”。通過(guò)推動(dòng)公安、信訪、綜治、醫(yī)療等不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)的整合共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)基層治理進(jìn)行分析和預(yù)判，探索更加精準(zhǔn)、高效的基層治理策略，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)和方向。但是，由于這些數(shù)據(jù)實(shí)際由不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的政府部門(mén)掌控和管理，并且這些數(shù)據(jù)已經(jīng)沉淀或者活化于相應(yīng)的政務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在系統(tǒng)之間的互操作十分困難。盡管目前在國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)層面有了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的制度安排，但在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中面臨著巨大阻力，實(shí)施效果還比較有限。

面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合需要提升基層工作人員的數(shù)據(jù)能力。“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”應(yīng)是基層工作人員的主要工作方式。但是，目前基層工作人員對(duì)數(shù)據(jù)的敏感度不高、對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容的理解不深、數(shù)據(jù)操作的能力不足，嚴(yán)重阻礙數(shù)字化基層治理能力的全面提升。迫切需要針對(duì)基層工作人員開(kāi)展精準(zhǔn)化數(shù)據(jù)思維訓(xùn)練、數(shù)據(jù)操作培訓(xùn)，逐步轉(zhuǎn)變工作方式，漸漸做到能夠直接連接場(chǎng)景和數(shù)據(jù)，能夠?qū)⒉煌到y(tǒng)中的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來(lái)提供服務(wù)、進(jìn)行管理。

面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合需要在更高層面破解外部制度約束。政府部門(mén)不主動(dòng)、不愿意落實(shí)數(shù)據(jù)共享的根本原因是數(shù)據(jù)擁有高價(jià)值，且如果數(shù)據(jù)被泄露還要承擔(dān)責(zé)任。要破解這些難題，超出了基層政府的能力范圍，需要在更高層面來(lái)完成。例如，應(yīng)從國(guó)家層面對(duì)不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行“確權(quán)”，而不是交由地方政府甚至基層政府梳理和確定數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)；同時(shí)，從國(guó)家層面立法對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定和保護(hù)，對(duì)濫用政府?dāng)?shù)據(jù)的行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰。再如，應(yīng)從市級(jí)層面對(duì)匯集的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于市級(jí)政府而言，政府?dāng)?shù)據(jù)是推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心要素，同時(shí)也是重要的資產(chǎn)。盤(pán)活基層治理數(shù)據(jù)不能簡(jiǎn)單地在基層政府展開(kāi)，在更高層面才更具價(jià)值。

三重整合的疊加效應(yīng)：地方政府創(chuàng)新實(shí)施的根本著力點(diǎn)

加強(qiáng)條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合不是相互分割的，而是相互需要、相互補(bǔ)充的。對(duì)于條塊之間的權(quán)力整合而言，應(yīng)從多元主體的利益整合切入，在盡可能滿(mǎn)足最多場(chǎng)景需求的目標(biāo)下，對(duì)當(dāng)?shù)氐臈l塊權(quán)力進(jìn)行全面梳理，并通過(guò)合理劃分與優(yōu)化重組實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效整合；而要實(shí)現(xiàn)權(quán)力整合后的有效運(yùn)作，必然需要數(shù)據(jù)的有效整合，確保數(shù)據(jù)在條塊之間的有序流動(dòng)。對(duì)于多元主體的利益整合和面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合而言，都需要以條塊之間的權(quán)力整合為前提。對(duì)于多元主體的利益整合而言，離不開(kāi)數(shù)據(jù)的有效整合，確保數(shù)據(jù)在主體之間的順暢流動(dòng)，讓利益相關(guān)方能夠看到利益整合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)并收獲到利益整合后的收益。對(duì)于面向場(chǎng)景的數(shù)據(jù)整合而言，需要多元主體的積極參與才能夠真正帶動(dòng)數(shù)據(jù)的流動(dòng)，盤(pán)活數(shù)據(jù)的價(jià)值。

地方政府在推動(dòng)基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)充分發(fā)揮上述三重整合疊加效應(yīng)。一是全面結(jié)合國(guó)家、區(qū)域?qū)用嬉笠约氨镜亟?jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，明確基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的定位，找到精準(zhǔn)的發(fā)力點(diǎn)；二是充分考慮技術(shù)趨勢(shì)以及本地的基層治理需求，謀劃基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，不僅包括近期目標(biāo)，也包括中長(zhǎng)期目標(biāo)；三是在列出可能需要完成相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，討論并確立基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，形成詳細(xì)的任務(wù)清單；四是充分考慮本地人、財(cái)、物的實(shí)際狀況，設(shè)計(jì)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的策略，確保目標(biāo)和任務(wù)得以落實(shí)。

【本文作者為電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文系四川省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“四川省縣域社會(huì)治理智能化的場(chǎng)景數(shù)據(jù)需求和政府?dāng)?shù)據(jù)鏈構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020JDR0153）和成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“成都市社會(huì)治理中的網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YY0920200237）階段性成果】

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責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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