把國家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，可更好實現(xiàn)社會公平正義

—— 鞏固脫貧成效政策需相應(yīng)轉(zhuǎn)變

全面建成小康社會之后，我國要通過推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預(yù)防貧困發(fā)生機制內(nèi)生化，將由政府強力動員的短期運動型脫貧機制轉(zhuǎn)化為法治保障、市場主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)的常態(tài)運行機制，使國家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，實現(xiàn)社會公平正義。為此，要注意以下幾方面。

建立正確的區(qū)域經(jīng)濟資源評價指標(biāo)體系。一定時期內(nèi)不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應(yīng)成為政府的開發(fā)目標(biāo)區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實施開發(fā)式扶貧。

改進扶貧移民政策。應(yīng)重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農(nóng)戶的生活、工作區(qū)域，使農(nóng)村社會成為包括專業(yè)農(nóng)戶在內(nèi)的中產(chǎn)階層為主的社會。事實上，國家越是現(xiàn)代化，農(nóng)村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計劃中，應(yīng)考慮將完全依賴社保計劃的剛性貧困人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，避免現(xiàn)行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。

精準(zhǔn)脫貧政策實施過程中，要將“市場瞄準(zhǔn)”與“政府瞄準(zhǔn)”結(jié)合起來。“市場瞄準(zhǔn)”主要看貧困戶出售勞動產(chǎn)品和服務(wù)的凈收益，“政府瞄準(zhǔn)”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產(chǎn)品的價值。前一指標(biāo)更能反映農(nóng)戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設(shè)立針對貧困人口的投資項目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業(yè)解決收入問題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農(nóng)業(yè)園是不可持續(xù)的。對于不能進入勞動分工體系的失能、半失能人口，現(xiàn)有的就地提供護理扶助的做法實際效果并不好，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟貧制度解決他們的基本生存問題。

使用新的政策用語。應(yīng)以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標(biāo)人群”與“低保政策目標(biāo)人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時，用“預(yù)防貧困發(fā)生機制”替代“精準(zhǔn)脫貧機制”。這有利于明確政策目標(biāo)，實現(xiàn)收入分配政策的轉(zhuǎn)型。

堅持以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農(nóng)業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過半小時車程，并不利于農(nóng)業(yè)吸引人力資本。我國中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應(yīng)采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房價過高是阻礙農(nóng)村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。

應(yīng)撤并部分貧困地區(qū)的縣級行政區(qū)單元。研究發(fā)現(xiàn)，貧困程度越高的縣，人均財政支出越大，它們屬于財政轉(zhuǎn)移支付依賴型經(jīng)濟體，經(jīng)濟活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來說，我國某地未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個縣級行政區(qū)。財政資金無力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應(yīng)較大幅度合并貧困地區(qū)縣級行政單元，將干部人均國內(nèi)生產(chǎn)總值作為機構(gòu)和公務(wù)人員編制的主要參考指標(biāo)，降低人口比例指標(biāo)的影響權(quán)重。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營養(yǎng)改善計劃。國家應(yīng)采取多種措施鼓勵農(nóng)村貧困人口進城，將農(nóng)村居民貧困問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕栴}，以提高脫貧政策的實施效率，更好地消除貧困代際傳遞現(xiàn)象?？梢酝ㄟ^對舉家進城的部分農(nóng)村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結(jié)，為農(nóng)村小塊土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

加大對剛性貧困人口的救助力度，加強農(nóng)村貧困人口的老人扶助計劃及兒童教育與營養(yǎng)計劃。在現(xiàn)有幫扶基礎(chǔ)上，每個幼童和小學(xué)生的午餐補助增加五元，學(xué)生規(guī)模在360人以上的小學(xué)建立配置廚師的餐廳，大力豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農(nóng)村分戶登記制度，完善貧困老人財產(chǎn)與收入數(shù)據(jù)資料。建立貧困孕產(chǎn)婦扶助計劃，按每人2000元補貼，實行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建設(shè)護理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國民營養(yǎng)計劃，用食物券替代現(xiàn)金。經(jīng)計算，以上全部開支總計約170億元，其中新增開支估計不超過100億元，護理公寓建設(shè)資金可以通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計劃如能落實，對于國家財政不會造成負累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）