摘 要:當(dāng)前，基層治理在滿足群眾美好生活需要、解決群眾“急難愁盼”問題中，面臨資源困境、服務(wù)困境和方法困境。青島市建立社區(qū)治理資源統(tǒng)籌和配置的長效機制，通過將資源、服務(wù)、管理下放到社區(qū)，以居民需求為導(dǎo)向進行精準化和精細化公共服務(wù)供給，為進一步創(chuàng)新以解決群眾問題為導(dǎo)向的基層治理機制提供了借鑒。未來，基層治理機制創(chuàng)新應(yīng)從資源匯聚機制、問題解決機制、服務(wù)供給機制這三方面著力推進國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:三放兩化 機制創(chuàng)新 基層治理 問題導(dǎo)向

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，人民群眾的訴求和問題呈現(xiàn)多層次、多方面、多樣化的特點。2020年9月18日，習(xí)近平總書記在湖南考察時強調(diào)，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力辦好群眾各項“急難愁盼”問題?；貞?yīng)群眾“急難愁盼”問題的能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，而解決好基層群眾的“急難愁盼”問題要求政府不斷提升為人民服務(wù)的精準性和精細化水平，不斷增強群眾的幸福感和獲得感。10月10日，習(xí)近平總書記在中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，“歷史總是在不斷解決問題中前進的”。在新的時代背景下，通過體制機制創(chuàng)新有效解決基層群眾“急難愁盼”問題是順應(yīng)新的發(fā)展形勢、貫徹新的發(fā)展理念、滿足群眾美好生活需要的必由之路。

群眾“急難愁盼”問題的治理困境與創(chuàng)新需求

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，社會結(jié)構(gòu)和社會主體之間的不斷分化導(dǎo)致個體異質(zhì)性特征逐漸呈現(xiàn)，不同主體之間的訴求也呈現(xiàn)多層次、多樣化特征。以群眾“急難愁盼”問題為導(dǎo)向、增強群眾的幸福感和獲得感是基層社會治理的首要任務(wù)和目標(biāo)。但在實際的社會治理過程中，基層面臨著較為復(fù)雜的治理困境，各種瓶頸問題的存在使得服務(wù)群眾的“最后一公里”遲遲沒有徹底打通。

其一，資源困境。豐富的治理資源是解決群眾問題、提升基層治理效能的基礎(chǔ)和保障，而基層治理面臨的首要困境為治理資源與治理需求的不匹配。近年來，隨著“放管服”改革的不斷推進，基層承接了大量上級職能部門下放的事項，體現(xiàn)了社會治理重心不斷下移的發(fā)展趨勢。但在治理重心下移的過程中，基層治理所需的各類資源仍然主要集中于上級政府部門?；鶎觾?nèi)部資源難以進行有效集聚乃至流失，區(qū)域內(nèi)的資源無法下沉導(dǎo)致基層治理現(xiàn)代化缺乏必要的資源支持，基層治理所需的人力、物力和財力資源相對不足，基層政權(quán)掌握的資源量與群眾多樣化的需求之間存在差距，缺乏解決群眾“急難愁盼”問題的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其二，服務(wù)困境。基層是解決群眾問題、滿足群眾需求的“第一現(xiàn)場”。基層社會治理中的公共服務(wù)應(yīng)實現(xiàn)治理需求與服務(wù)供給相匹配。同時，基層也是政府公共服務(wù)的最終落腳點，“上面千條線”式的政策落實和服務(wù)提供方式，體現(xiàn)了公共服務(wù)提供者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和目標(biāo)指向。但是這些公共服務(wù)供給卻在與居民需求匹配方面出現(xiàn)了錯位，使得政府提供的某些公共服務(wù)并不完全符合群眾的所盼所想。在基層治理過程中，公民大多情況下僅僅是被動的服務(wù)接受者，缺乏自下而上表達自身利益訴求的渠道和意識。在基層治理結(jié)構(gòu)中，基層政府和社區(qū)居委會以完成上級行政任務(wù)而非以解決群眾“急難愁盼”問題為自身工作導(dǎo)向，在基本公共服務(wù)供給方面“一刀切”，難以精準識別群眾的差異化訴求，這是基層治理的頑疾所在。

其三，方法困境。信息時代給社會治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)就在于治理方法的迭代更新，新問題、新技術(shù)要求新能力、新方法?；鶎庸ぷ魇聞?wù)瑣碎化、群眾需求多元化都要求更好的技術(shù)方法支持，但是基層工作人員的結(jié)構(gòu)和能力往往難以適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要。

一方面，信息技術(shù)已經(jīng)成為推動治理變革的重要杠桿，城市治理中已經(jīng)廣泛推行智慧城市、智慧社區(qū)、城市大腦等技術(shù)應(yīng)用，對數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)評估等提出了新要求，同時這些大數(shù)據(jù)應(yīng)用如何更好適應(yīng)基層生動而復(fù)雜的工作場景還在探索之中；另一方面，基層社會治理中所面臨的一個常態(tài)問題就是基層工作隊伍的不穩(wěn)定和流動性，好的工作經(jīng)驗和工作方法難以持續(xù)，同時基層的問題往往難以精確鎖定，群眾的“急難愁盼”問題常常是多個簡單問題交織在一起的復(fù)合型問題，這對解決問題的程序和步驟提出了較高要求，需要對基層治理的優(yōu)秀做法進行總結(jié)和提煉，形成制度化的工作方法以更好解決基層工作中的流動性問題。

從基層治理現(xiàn)狀來看，當(dāng)前城市基層社會治理出現(xiàn)了社會治理公共資源難以下沉、基層治理資源短缺，公共服務(wù)供給不能更有效地對接居民需求，社區(qū)自治水平受限等問題。這在一定程度上表明現(xiàn)有的基層社會治理機制已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展需要，基層治理過程中原有的體制機制在解決群眾“急難愁盼”問題方面難以發(fā)揮全面實效。為此，要想從根本上提高基層對問題的回應(yīng)性，就要通過體制機制創(chuàng)新為基層增權(quán)賦能，以體制機制創(chuàng)新驅(qū)動基層社會治理現(xiàn)代化，這是提高基層治理效能的關(guān)鍵所在。

“三放兩化”工作機制的內(nèi)涵和生動實踐

在基層社會治理過程中，社區(qū)是直接對接群眾生活需求、解決群眾問題的治理單元，社區(qū)治理機制的創(chuàng)新事關(guān)群眾幸福感和基層治理成效的提升。社區(qū)治理資源是解決群眾“急難愁盼”問題的現(xiàn)實基礎(chǔ)和重要保障，實現(xiàn)區(qū)域資源向社區(qū)的有效匯集是破解基層治理工作“有心無力”的關(guān)鍵所在。

2018年6月12日，習(xí)近平總書記在青島市李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)考察時強調(diào):“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準化、精細化服務(wù)。”近年來，青島市圍繞習(xí)近平總書記的重要講話精神提煉出了“三放兩化”工作機制，即把資源、服務(wù)、管理下放到社區(qū)，為社區(qū)居民提供精細化、精準化服務(wù)。“三放兩化”新模式建立起了社區(qū)治理資源統(tǒng)籌創(chuàng)新的長效機制，通過整合社區(qū)治理資源、推動社區(qū)資源的高效配置，為切實解決群眾“急難愁盼”問題提供了助益，同時也為創(chuàng)新基層治理體制機制積累了豐富的經(jīng)驗。

“三放”：對社區(qū)資源統(tǒng)籌機制的創(chuàng)新實踐

對社區(qū)資源的統(tǒng)籌是社區(qū)治理的前提和基礎(chǔ)，社區(qū)治理資源統(tǒng)籌機制的創(chuàng)新能夠有效緩解社區(qū)資源短缺和權(quán)責(zé)失衡的困境。

其一，以資源下放推動各類實實在在的治理資源向社區(qū)集聚。將基層所需的治理資源下放是為基層增權(quán)賦能的第一步，資源下放即要堅持人往社區(qū)走、錢往社區(qū)投，促進各類物質(zhì)資源向一線傾斜，緩解基層有責(zé)無權(quán)的問題，激發(fā)基層干部干勁，從而提升服務(wù)效能。首先，在人力資源方面，青島市通過增加編制等舉措，吸引各類人才向社區(qū)聚集；在街道層級只保留必要的辦公人員，其余人員全部下沉至社區(qū)，直接從事社區(qū)公共管理，從而增加社區(qū)人力資源儲備。其次，在財力資源方面，通過制定社區(qū)工作經(jīng)費使用管理辦法，建立社區(qū)事權(quán)與財權(quán)相匹配的保障機制，擴充基層建設(shè)和服務(wù)群眾經(jīng)費。青島市李滄區(qū)部分社區(qū)黨組織還積極探索集體經(jīng)濟制度，大力發(fā)展社區(qū)集體資源，改善了社區(qū)資源匱乏的現(xiàn)狀。

其二，以服務(wù)下放推進各類便民服務(wù)事項向基層延伸。將服務(wù)下沉到社區(qū)，即要將與群眾生活密切相關(guān)的各類公共服務(wù)延伸至社區(qū)，并通過優(yōu)化服務(wù)流程、創(chuàng)新服務(wù)供給方式等，使基層在回應(yīng)民需、解決群眾“急難愁盼”問題方面大有可為。在服務(wù)下放方面，一方面，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給流程，通過搭建社區(qū)服務(wù)平臺，促進公共服務(wù)向社區(qū)延伸；另一方面，創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)的供給方式，通過引入技術(shù)化手段和項目合作，培育基層社會組織，構(gòu)筑基層公共服務(wù)新體系。

青島市李滄區(qū)各社區(qū)對政府延伸到社區(qū)服務(wù)中心的公共服務(wù)事項實行“一窗受理，全科服務(wù)”，在社區(qū)內(nèi)部建立一站式服務(wù)大廳，投放政務(wù)服務(wù)自助終端，簡化群眾辦事流程，并全面推行社區(qū)服務(wù)“一次辦好”改革；利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，搭建社區(qū)服務(wù)供給平臺，真正將智慧服務(wù)深入社區(qū)，切切實實讓社區(qū)居民全面了解并享受當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)；各社區(qū)充分利用所在區(qū)域的優(yōu)勢技術(shù)與平臺，將社區(qū)服務(wù)嵌入到區(qū)域市場網(wǎng)絡(luò)中，不斷創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)的供給方式，增強社區(qū)資源與服務(wù)供給的能力。

其三，以管理下放賦予基層社區(qū)治理自主權(quán)。管理下放基層的前提是厘清基層的權(quán)責(zé)清單，通過管理下放賦予基層更多的管理權(quán)限，從而促進治理重心向基層下移，將管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。青島市李滄區(qū)在將管理事項下放的同時予以基層相匹配的權(quán)力，具體表現(xiàn)為，制定職能部門職責(zé)下沉準入制度，新增事項確須街道承擔(dān)的，由區(qū)委區(qū)政府嚴審把關(guān)，并做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)。同時，賦予街道對區(qū)直部門派出機構(gòu)負責(zé)人的任免征詢權(quán)、人事考核權(quán)、重大決策和重大項目的建議權(quán)，有力激發(fā)了基層干部的工作積極性，提升了為民服務(wù)的水平。

“兩化”：社區(qū)資源配置和服務(wù)供給機制創(chuàng)新

習(xí)近平總書記提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”的重要指示，指明了深化基層治理的工作方向。資源、服務(wù)和管理的下放是社區(qū)服務(wù)精準化、精細化的前提條件，社區(qū)服務(wù)的精準化和精細化是對社區(qū)公共服務(wù)供給模式和社區(qū)資源配置機制的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，即由過去粗放型、指令式的社區(qū)服務(wù)模式轉(zhuǎn)向集約型、精細化的社區(qū)服務(wù)模式。

精準化服務(wù)指向的是對群眾“急難愁盼”問題的直接回應(yīng)，實現(xiàn)問題解決和服務(wù)供給的直接匹配。群眾的問題反映了群眾最現(xiàn)實、最直接的需求，群眾“急難愁盼”問題實質(zhì)上是社區(qū)居民個體在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)的需求，解決問題就是要根據(jù)群眾的個性化和差異化需求，量身定制、尊重特色，為群眾提供直接的、貼心的高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

精細化服務(wù)指向的是群眾“急難愁盼”問題的復(fù)雜性。由于基層問題具有多樣性、復(fù)雜性、現(xiàn)場性等特征，同時又受制于基層資源稟賦、發(fā)展程度和管理水平的巨大差異，需要在有限的選擇中選擇恰當(dāng)?shù)姆?wù)策略。這就必須要以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，因地制宜、分類施策，推進差異化的管理和服務(wù)策略，在具有普遍價值的公共服務(wù)供給中尋求“個性化”的精細服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的精準化和精細化要求基層治理以社區(qū)居民的服務(wù)需求為導(dǎo)向，通過對居民的社區(qū)服務(wù)需求進行精確識別來設(shè)計社區(qū)服務(wù)供給方案，結(jié)合各類技術(shù)手段實現(xiàn)社區(qū)居民需求和服務(wù)供給以及資源配置的無縫對接，這是解決民眾“急難愁盼”問題的應(yīng)有之義。青島市李滄區(qū)探索建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的群眾問題發(fā)現(xiàn)機制，并對解決了社區(qū)問題的工作經(jīng)驗進行提煉和優(yōu)化，形成了一系列社區(qū)工作法。例如，上流佳苑社區(qū)以黨員為骨干，組建起志愿服務(wù)隊伍，建立對口幫扶模式，每月為有需求的獨居老人提供所需服務(wù)，定期維護社區(qū)設(shè)施；延川路社區(qū)黨委通過樓院黨小組的網(wǎng)格劃分，將支部建在網(wǎng)格上，通過開展黨員聯(lián)戶、隱患排查、服務(wù)代辦等，為居民提供精準化、精細化服務(wù)。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字化管理手段，通過政府機構(gòu)、社會組織、管理網(wǎng)格等服務(wù)連接，建立居民需求和社區(qū)服務(wù)精準對接機制，促使社區(qū)居民的差異化需求在社區(qū)層面得到最大程度滿足，提升了社區(qū)服務(wù)供給的精準化、精細化水平。

“三放兩化”工作機制是在增權(quán)和賦能的基礎(chǔ)上為基層建立的機制保障和機制創(chuàng)新，其核心是構(gòu)建社區(qū)治理資源統(tǒng)籌和高效配置的長效機制，包括縱向上將區(qū)域內(nèi)的資源、服務(wù)、管理下放到基層社區(qū)，實現(xiàn)社會治理資源進一步下沉到基層社區(qū)和社會治理重心向基層下移，從而促進社區(qū)的良性治理；橫向上將社區(qū)匯聚的資源通過高效的資源配置，精準識別群眾訴求，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的供給方式，使得社區(qū)中的各類治理資源能夠更精準地解決社區(qū)的實際問題，滿足居民的多樣化需求，最終打造共建共治共享的基層治理格局。青島市李滄區(qū)對“三放兩化”工作機制的生動詮釋，是對“將矛盾化解在基層”和“人民城市為人民”治理理念的進一步深化。

進一步以基層治理機制創(chuàng)新解決群眾“急難愁盼”問題的思考

隨著城市發(fā)展進入精細化治理階段，基層治理需要回歸“滿足人民群眾對美好生活向往”的需求。因此如何更好地提升基層尤其是社區(qū)治理水平，成為當(dāng)下中國城市治理的熱點話題。近年來，基層治理難逃路徑依賴的窠臼，內(nèi)卷化問題愈發(fā)突出，以解決實際問題為導(dǎo)向創(chuàng)新基層社會治理體制機制成為推進基層社會治理現(xiàn)代化精準施力的方向?；鶎又卫眢w制機制的創(chuàng)新需要從資源匯聚機制、問題解決機制、服務(wù)供給機制三方面展開：

創(chuàng)新社區(qū)內(nèi)部資源的挖掘機制，激活社區(qū)治理的內(nèi)生動力

社區(qū)資源的匯聚機制不僅包括社區(qū)治理資源縱向上的下沉，還應(yīng)注重社區(qū)治理資源的內(nèi)部挖掘。“三放兩化”工作機制是對社區(qū)外部治理資源統(tǒng)籌所進行的機制創(chuàng)新。當(dāng)前我國的社區(qū)治理資源輸入過分強調(diào)自上而下的路徑依賴，缺乏對社區(qū)內(nèi)部潛在治理資源的挖掘和激活。在社區(qū)層面，各類企業(yè)、社會組織和居民擁有豐富的社會資源，打通各治理主體之間的溝通壁壘對于挖掘社區(qū)內(nèi)部資源具有重要意義?；鶎狱h建是突破條塊區(qū)域限制、打破各單位溝通壁壘的核心動力。在挖掘社區(qū)內(nèi)部資源的過程中可以具體通過區(qū)域化黨建的方式實現(xiàn)黨建單位各類治理資源的互聯(lián)互通以及人力、財力和物力資源在社區(qū)的集聚。在新形勢下，突破傳統(tǒng)的黨建模式，通過“智慧黨建”帶動基層治理資源的流動與集聚，以精準識別群眾訴求、精細化凝聚各類資源，是基層黨建機制創(chuàng)新的新方向。

創(chuàng)新社區(qū)問題的解決機制，提高公共服務(wù)供給的精準化和精細化水平

一方面，創(chuàng)新多元協(xié)同機制，豐富解決群眾“急難愁盼”問題的手段。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，各方治理主體的參與意識不斷增強，社會治理方式由主要靠政府管理向多元主體合作共治轉(zhuǎn)變，主動廣泛吸納社會多元化主體參與治理成為社會治理的常態(tài)。在社區(qū)層面，以多元協(xié)同機制帶動政府、企業(yè)、社會組織、居民多方合作不僅能夠整合多方資源，更能通過各個主體的不同優(yōu)勢為滿足居民需求提供多樣化手段，從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給能力的現(xiàn)代化。在新的社會發(fā)展時期，創(chuàng)新多元協(xié)同機制要求在理清各基層治理主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，通過各類項目合作的方式匯聚社會多元主體力量，充分培育民間組織以引導(dǎo)和帶動公民參與，實現(xiàn)多元主體之間互動的常態(tài)化，通過自治化手段更好地解決群眾的“急難愁盼”問題。

另一方面，創(chuàng)新民主協(xié)商機制，豐富民眾治理意愿的表達渠道。民主協(xié)商機制為各類治理主體提供了直接對話的平臺，能夠有效化解居民的利益糾紛，是解決群眾“急難愁盼”問題的有效機制。因此，立足新的發(fā)展形勢，基層治理應(yīng)由傳統(tǒng)的行政控制式的利益協(xié)調(diào)模式轉(zhuǎn)向采取更加公開透明解決矛盾沖突的民主協(xié)商機制，在黨組織的引領(lǐng)下全面整合轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、駐地單位、社區(qū)工作者、社會組織、志愿者隊伍以及業(yè)委會骨干等協(xié)商議事主體，推動其參與民情協(xié)商，探索建立協(xié)商議事規(guī)則與居民公約，打造社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，在保證社區(qū)信息共享的基礎(chǔ)上能夠更加精準地識別群眾訴求和治理偏好，打通各主體的協(xié)商壁壘。

引入技術(shù)手段，創(chuàng)新群眾訴求的識別和服務(wù)供給模式

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)向社會各個領(lǐng)域的不斷延伸，科技成為當(dāng)前公共管理不可或缺的工具和手段。大數(shù)據(jù)技術(shù)在精準識別居民需求方面發(fā)揮著重要作用，其通過海量數(shù)據(jù)的收集和計算能夠?qū)θ罕?ldquo;急難愁盼”問題進行精準定位，從而保證政府進行精準決策并有效推進政府公共服務(wù)供給模式的革新。因此，應(yīng)充分發(fā)揮技術(shù)手段在基層體制機制創(chuàng)新過程中的作用，將數(shù)字管理手段引入各個機制創(chuàng)新的過程中，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“智慧黨建”、基于數(shù)據(jù)的合作網(wǎng)絡(luò)治理等機制，從而提高公共服務(wù)供給的精細化和精準化水平。

當(dāng)前中國處于經(jīng)濟社會高速發(fā)展的時期，在此進程中政府與社會的關(guān)系不斷進行調(diào)適。立足新的發(fā)展階段，以人民為中心的發(fā)展思想要求必須以解決群眾“急難愁盼”問題作為基層治理的導(dǎo)向，以滿足人民群眾的美好生活向往作為基層治理的目標(biāo)。在這樣的治理愿景下，我國基層治理應(yīng)不斷創(chuàng)新基層資源的挖掘機制、群眾問題的解決機制和服務(wù)的精準化供給機制，通過為基層增權(quán)賦能以提高基層服務(wù)的精細化和精準化水平，最終實現(xiàn)既安定有序又充滿活力的“中國之治”。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生孫妍、青島市李滄區(qū)民政局李軍對本文亦有貢獻】

責(zé)編：賀勝蘭 / 臧雪文

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