對于首都發(fā)展的內涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統(tǒng)、歷史和演化等五種路徑出發(fā)，這樣可以實現(xiàn)對首都發(fā)展的立體式、系統(tǒng)性和全面性的理解。從這五個路徑出發(fā)，可形成認識首都發(fā)展內涵與外延的十個維度。

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）?！督ㄗh》指出“十四五”時期是中國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年目標進軍的第一個五年，需要貫徹新發(fā)展理念，建構新發(fā)展格局，邁向新發(fā)展階段，《建議》還提出了一系列具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的發(fā)展目標和重點任務。

北京作為首都，具有義不容辭的使命和責任按照新發(fā)展理念、新發(fā)展格局和新發(fā)展階段的要求來推動首都發(fā)展，加快實現(xiàn)建設國際一流的和諧宜居之都的戰(zhàn)略目標。為此，我們需要重新對首都發(fā)展的內涵與外延進行研究，厘清首都發(fā)展的內在邏輯，謀劃布局“十四五”時期首都發(fā)展的重點任務和關鍵要素，推動首都高質量發(fā)展。

對于首都發(fā)展的內涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統(tǒng)、歷史和演化等五種路徑出發(fā)，這樣可以實現(xiàn)對首都發(fā)展的立體式、系統(tǒng)性和全面性的理解。政治和功能的路徑是認識首都發(fā)展的第一個路徑，其核心是回答首都發(fā)展為了誰。空間和城市的路徑是認識首都發(fā)展的第二個路徑，其核心是回答首都發(fā)展在什么樣的地域展開，以什么樣的形式呈現(xiàn)。制度和秩序的路徑是認識首都發(fā)展的第三個路徑，其核心是回答人類集體行動通過什么方式來展開，最終呈現(xiàn)什么樣的狀態(tài)。要素和系統(tǒng)的路徑是認識首都發(fā)展的第四個路徑，其核心是回答發(fā)展意味著什么，發(fā)展由哪些因素驅動。歷史和演化的路徑是認識首都發(fā)展的第五個路徑，其核心是回答首都發(fā)展的過去和歷史前提是什么，未來會朝著什么方向發(fā)展。從這五個路徑出發(fā)，可形成認識首都發(fā)展內涵與外延的十個維度。

人民維度

習近平總書記指出，人民城市人民建設，人民城市為人民。首都發(fā)展需要提升人民的獲得感、安全感和幸福感。在做好“七有”和“五性”工作的同時，要讓人民成為首都發(fā)展的主體，通過激發(fā)人民的主體性、參與性和創(chuàng)造性，為首都發(fā)展提供持久動力。“四個服務”中就包含為市民服務，要讓市民是否滿意成為首都發(fā)展的根本性標準。這要求首都要進一步把“接訴即辦”中的“響應率”、“滿意率”和“問題解決率”等作為重點。

從人民維度理解首都發(fā)展，需要統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，安全既是發(fā)展的底線，也是人民最關注的問題。首都發(fā)展的安全觀要將總體國家安全觀與城市風險治理相結合，邁向具有安全、韌性和彈性的首都發(fā)展新階段。其中，除了傳統(tǒng)的城市安全之外，尤其是要重視城市中的公共衛(wèi)生風險，要以疫情防控為基礎，推動首都公共衛(wèi)生體系建構。

功能維度

首都是一個政治概念，因此對于首都發(fā)展首先需要從功能性考慮，尤其是政治功能上考慮。首都的政治性，使得首都發(fā)展與其他地方發(fā)展既有共性，又有其獨特性，而處理好“都與城”之間的關系是首都發(fā)展首先需要面對的問題。首都發(fā)展是一個涵蓋北京發(fā)展，但又不僅僅是北京發(fā)展的概念體系，做好首都發(fā)展需要將國家戰(zhàn)略和要素與北京實際有機結合。

因此，從功能維度上看，首都發(fā)展重點是推進“四個中心”建設，疏解非首都功能，做好“四個服務”。無論是“四個中心”，還是“四個服務”，其內在邏輯是一致的，首都發(fā)展的評判標準要看其功能實現(xiàn)程度，是否通過首都發(fā)展實現(xiàn)“四個中心”的定位和建設目標。“十四五”時期的首都發(fā)展要緊緊圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位來謀劃發(fā)展，使發(fā)展與功能定位有機契合，在實現(xiàn)功能定位中促進發(fā)展，通過發(fā)展來謀劃和推動功能定位落地。

空間維度

首都發(fā)展需要在一定的空間中展開，這使得首都發(fā)展最終需要通過國土空間布局來實現(xiàn)。從空間維度來理解首都發(fā)展，至少存在三個尺度，即全球、區(qū)域、市域。

從全球尺度理解，首都發(fā)展無論是在國際交往中心建設，還是全球科創(chuàng)中心的推進，以及雙循環(huán)新發(fā)展格局中，都具有重要意義。首都發(fā)展只有放在全球空間尺度之下，才能夠實現(xiàn)首都功能定位，才能夠展示大國首都形象，才能夠率先實現(xiàn)高水平發(fā)展。

從區(qū)域尺度理解，首都發(fā)展要在國家整體區(qū)域發(fā)展格局中謀求自身發(fā)展，重點是要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要為京津冀協(xié)同發(fā)展和現(xiàn)代化都市圈作出貢獻。首都發(fā)展要在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中考慮自身發(fā)展，實現(xiàn)自身發(fā)展，無論是非首都功能疏解，還是世界級城市群建立，都需要處理好自身發(fā)展與協(xié)同發(fā)展的關系。

從市域尺度理解，首都發(fā)展需要在自身內部空間實現(xiàn)平衡協(xié)同發(fā)展。首都發(fā)展的多樣性要求在內部空間中得到有效布局，這也是首都發(fā)展面臨的又一個空間尺度問題。當前，對于首都發(fā)展而言，需要重點處理好一核與兩翼之間的關系、中心城區(qū)與郊區(qū)之間的關系。

城市維度

首都發(fā)展是城市發(fā)展，更是超大城市發(fā)展，這意味著需要遵循城市發(fā)展自身的規(guī)律。因此，需要從城市維度理解首都發(fā)展，從推進城市高質量發(fā)展的角度來推進首都發(fā)展。對于城市而言，可以有很多視角去理解，對于中國特色的城市發(fā)展而言，至少需要做好城市的規(guī)劃、建設和管理工作。因此，“十四五”時期，首都發(fā)展需要按照習近平總書記對北京重要講話精神，做好首都的規(guī)劃、建設和管理工作，從而為首都發(fā)展奠定良好的基礎。

首都規(guī)劃是中央事權，需要保障規(guī)劃的嚴肅性和權威性，按照北京城市總體規(guī)劃做好“十四五”時期的首都發(fā)展工作。事實上，北京城市總體規(guī)劃時間到2035年，與黨中央關于未來發(fā)展的部署內在一致。為此，北京需要以貫徹規(guī)劃為基礎做好首都發(fā)展工作。與此同時，首都建設也是首都發(fā)展的重要內容，它需要按照高品質和高標準的要求推進首都各項建設。而首都管理更是首都發(fā)展的應有之義，管理好首都才能夠為首都發(fā)展提供較好的環(huán)境。

制度維度

制度為發(fā)展提供了激勵和約束，高質量發(fā)展需要高質量制度體系。制度更是一個國家和地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展的社會基礎設施，良好的發(fā)展需要高水平制度支撐。

首都發(fā)展在“十四五”時期需要圍繞首都高質量發(fā)展的制度基礎，推進首都制度體系建設。在首都發(fā)展的制度體系建構中，可以圍繞基礎性制度、根本性制度和重要性制度展開，使首都發(fā)展與首都制度共生演化。為此，需要針對首都發(fā)展面臨的制度短板和障礙，有針對性地開展制度創(chuàng)新，彌補首都發(fā)展的制度缺陷，為首都可持

續(xù)發(fā)展奠定基礎。

秩序維度

從秩序維度理解首都發(fā)展，就是從動態(tài)和互動的角度理解首都發(fā)展，要求首都發(fā)展建立在良好的秩序基礎之上，要維護好市場秩序、創(chuàng)新秩序、社會秩序、生態(tài)秩序、文化秩序、治理秩序等。首都發(fā)展有了良好秩序，才能夠實現(xiàn)自我循環(huán)，以及為首都發(fā)展建立強大的內生力量。

秩序與一定的歷史和文化聯(lián)系在一起，不同秩序之間具有互嵌性，發(fā)展也是在秩序中才能夠可持續(xù)。“十四五”時期，首都發(fā)展需要著眼于基礎性秩序建構，形成有利于首都高質量發(fā)展的秩序體系。針對首都發(fā)展的基礎性秩序問題，需要進行體制性、結構性和制度性變革，避免短期化思維給發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和阻礙。

要素維度

首都發(fā)展是一系列要素相互作用的產物，主要包括人力、技術、資本、土地、信息、數(shù)據(jù)等不同要素。高質量的首都發(fā)展需要有高標準、高水平的生產要素，沒有要素，發(fā)展就成為無源之水。傳統(tǒng)上，經濟增長和發(fā)展主要是資本驅動，隨著新一代信息技術發(fā)展，技術和人力資本在發(fā)展中的作用越來越突出，如何讓各種要素有序發(fā)展和自然涌現(xiàn)，成為首都發(fā)展的重點。

人才應該成為首都發(fā)展的第一要素，如何吸引人才、培育人才、關愛人才、留住人才和激發(fā)人才潛力是首都發(fā)展的主要內容。技術應該成為首都發(fā)展的第二要素，如何實現(xiàn)關鍵技術突破，如何將技術應用到首都發(fā)展的各個方面，是首都發(fā)展需要考慮的內容。土地應該成為首都發(fā)展的第三要素，其核心和關鍵是如何實現(xiàn)土地減量發(fā)展和集約發(fā)展，將更多土地用于高質量發(fā)展。資本、信息、數(shù)據(jù)、管理等其他要素，在“十四五”時期的首都發(fā)展中也需要考慮，如何真正將這些要素最優(yōu)使用，是未來面臨的難題。

系統(tǒng)維度

首都發(fā)展是一個系統(tǒng)，是包含政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各個子系統(tǒng)的一個大系統(tǒng)。首都發(fā)展既是整個系統(tǒng)的全面發(fā)展，又是各個子系統(tǒng)獨立發(fā)展和相互協(xié)調發(fā)展的過程，在“十四五”時期要圍繞這些子系統(tǒng)的發(fā)展做文章，同時要推動子系統(tǒng)之間協(xié)同，實現(xiàn)首都發(fā)展的系統(tǒng)性變革。

比如，在經濟子系統(tǒng)中，首都發(fā)展要在創(chuàng)新驅動發(fā)展中下功夫，圍繞“三城一區(qū)”做文章，讓創(chuàng)新在經濟發(fā)展中發(fā)揮更大作用。在實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展的同時，首都也需要在高精尖產業(yè)上下功夫，實現(xiàn)基礎創(chuàng)新、原創(chuàng)性成果與產業(yè)發(fā)展有機協(xié)同。

再如，在社會子系統(tǒng)中，首都發(fā)展應在公共服務均等化、社會治理方面邁出新步伐。其中公共服務要圍繞著“七有”和“五性”來做文章，社會治理方面要圍繞著“吹哨報到”和“接訴即辦”等做文章，實現(xiàn)法治、德治、自治有機結合，推動首都城市社會治理現(xiàn)代化。民生和社會應該是首都發(fā)展的重點，只有創(chuàng)造宜居的環(huán)境，才能夠激發(fā)人才的創(chuàng)造力。

歷史維度

北京的建都史有800多年，作為新中國首都有70多年，更是歷史文化名城，有著豐富的歷史文化傳統(tǒng)。如何讓首都發(fā)展與北京歷史、文化傳統(tǒng)等有機結合，讓首都發(fā)展有歷史和文化味道，是首都發(fā)展的重大問題。任何偉大城市無不是歷史與現(xiàn)代、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的完美融合，在歷史傳承中創(chuàng)造新的文明和輝煌。因此，“十四五”時期，首都發(fā)展需要在大歷史和大視野中推進，要有大格局和大氣魄。

我們要系統(tǒng)評估首都發(fā)展的遺產和優(yōu)勢，分析首都發(fā)展的短板和弱項，在過去首都發(fā)展的脈絡中尋找未來突破的方向。因此，“十四五”時期首都發(fā)展首先需要對過去五年，尤其是習近平總書記對北京重要講話精神之后的首都發(fā)展變革進行梳理，從中尋找優(yōu)勢和不足，在堅持中發(fā)展，處理好守正和創(chuàng)新的關系。

演化維度

首都發(fā)展不僅處在中國歷史的演進中，而且處在世界歷史的演進中，它會受到世界政治經濟格局、技術創(chuàng)新、新一代信息革命等因素影響，更會受到人類認知、觀念、組織和制度革命等因素影響。在當前世界新一代信息技術革命浪潮中，首都如何能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是從演化維度理解首都發(fā)展的關鍵。

要讓首都發(fā)展在世界潮流中保持領先地位，就需要在開放的首都發(fā)展系統(tǒng)中下功夫，形成一個開放、創(chuàng)新、自主的發(fā)展生態(tài)。在這樣的發(fā)展生態(tài)中，新的發(fā)展觀念能夠自然涌現(xiàn)，新的技術創(chuàng)新，尤其是突破性技術創(chuàng)新能夠不斷實現(xiàn)。要實現(xiàn)面向未來的首都發(fā)展，“十四五”時期是關鍵，北京仍然需要在多方面進行努力。

(作者為中國人民大學黨委書記、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院院長）