【摘要】“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，往往被視為一種踢皮球式的“太極回復(fù)”。其產(chǎn)生原因既與制度層面的規(guī)則沖突有關(guān)，也與操作層面的上下級博弈有關(guān)。因此，在制度層面應(yīng)提高立法及政策制定水平，盡量減少規(guī)則沖突，同時建立健全制度化的規(guī)則沖突解決機制。

【關(guān)鍵詞】上級回復(fù) 按規(guī)定辦 政策打架 黨政科層制

【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

作為直接面對實際問題的一線干部，不少人在遇到工作難題向上級請示時，都曾收到過“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)。對此，很多一線干部感到困惑：如果知道如何辦，按哪些規(guī)定辦，誰還會去請示你上級啊？但換位思考，對于那些作出此類回復(fù)的上級，恐怕也不能用“官僚主義”“沒水平”“沒擔當”等負面標簽一棍子打死。

黨政科層制下的“照章辦事”難題

科層制（即官僚制）下，公務(wù)人員奉行非人格化的價值無涉準則，照章辦事（即規(guī)則至上）是其基本的行動準則。不同于中國封建社會以王權(quán)為權(quán)力核心的帝國科層制，也不同于當今西方國家發(fā)達國家以憲法法律為唯一規(guī)則體系的法治科層制或經(jīng)典科層制，當下我國的科層制是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的黨政科層制。這種黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)（也就是“照章辦事”的“章”）非常復(fù)雜，使“照章辦事”說易行難，從而產(chǎn)生了黨政科層制下的“照章辦事”難題——復(fù)雜的規(guī)則及無可避免的規(guī)則間沖突。一線干部對“按規(guī)定辦”這類回復(fù)的困惑和吐槽，實際上也是這種“照章辦事”難題的反映。

當前我國黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)的復(fù)雜性表現(xiàn)為三套規(guī)則體系并存及其相互關(guān)系的不確定性：首先，國家法規(guī)體系。以憲法為龍頭，包括法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件在內(nèi)的法規(guī)體系，是現(xiàn)代科層制最基本的規(guī)則體系，我國也不例外。這種法規(guī)體系中的規(guī)則都是由國家機關(guān)（在我國包括各級人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察委員會等）依據(jù)特定程序制定發(fā)布的成文規(guī)則。其次，黨規(guī)政策體系。以中國共產(chǎn)黨黨章為龍頭，包括黨法黨規(guī)和黨的政策文件在內(nèi)的黨規(guī)政策體系，是當前我國黨政科層制最有中國特色和時代特色的規(guī)則體系，其中所包含的規(guī)則都是由中國共產(chǎn)黨的各級組織按照黨內(nèi)程序制定發(fā)布的成文規(guī)則。最后，不成文的規(guī)矩體系。部分源于我國悠久深厚的官場文化，有些在實踐中經(jīng)過較長時期的反復(fù)實踐所形成的慣例或習慣性做法，就成了官場中多數(shù)人心知肚明且自覺遵守的“規(guī)矩”。

對于一線干部的“照章辦事”來說，同時存在上述三套規(guī)則體系所產(chǎn)生的困擾，主要不在于這三套規(guī)則體系所包含的規(guī)則數(shù)量之多、種類之雜，而在于這三套規(guī)則體系頻繁出現(xiàn)的規(guī)則沖突（俗稱規(guī)則打架），即不同的規(guī)則淵源（即規(guī)則載體或規(guī)則表現(xiàn)形式）為同一個治理問題規(guī)定了難以兼容的不同解決方案。其中，既有每一套規(guī)則體系內(nèi)部的規(guī)則沖突，如國家法規(guī)體系中的不同法律法規(guī)間的沖突，也有這三套規(guī)則體系之間的規(guī)則沖突，如屬于國家法規(guī)體系的政府規(guī)章與屬于黨規(guī)政策體系中的黨的政策文件之間的沖突等。

改革開放四十多年來，我國的立法和政策出臺速度舉世罕見，累積起近乎海量的規(guī)則數(shù)量，再加上我國歷史悠久的官場文化及復(fù)雜的政治生態(tài)所衍生出的眾多潛規(guī)則，導(dǎo)致這些規(guī)則之間難免出現(xiàn)矛盾沖突。其中，前述三套規(guī)則體系之間尤其是國家法規(guī)體系與黨規(guī)政策體系之間的規(guī)則沖突讓一線干部倍感棘手，因為目前還沒有形成這類規(guī)則沖突的解決原則和解決機制，其解決之道基本上因人因事而異，而且無論怎么解決實際上都有被問責的風險，畢竟一邊要求“講法治”而另一邊要求“講政治”或“講規(guī)矩”——這三頂帽子中的任何一頂對于一線干部來說都是“不可承受之重”。為此，一線干部向上請示也屬人之常情。而收到請示的上級實際上也有同樣被問責的顧慮，于是時常祭出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”也可以理解。

解決規(guī)則沖突的憲法依據(jù)及實踐困境

談到規(guī)則沖突，就要談規(guī)則沖突的解決原則。為此，我國的根本大法憲法第五條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”不過，我們在牢記憲法第五條的同時，更要牢記憲法第一條的規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”如果說憲法第五條是為“講法治”提供了憲法依據(jù)的話，憲法第一條無疑為“講政治”提供了憲法依據(jù)。而“講政治”及我國深厚的官場文化又為“講規(guī)矩”提供了政治依據(jù)和傳統(tǒng)文化依據(jù)。實際上，前述三套規(guī)則體系之間的沖突在一定意義上也就是講法治、講政治和講規(guī)矩之間的沖突，是這“三講”間的沖突。

須指出的是，在當今社會主義的中國，講法治、講政治、講規(guī)矩在本質(zhì)上絕對是統(tǒng)一的，本質(zhì)上并無矛盾或沖突，三者兼容并講毫無問題。但在社會治理的一線前沿，有時在某一具體問題的處理上，三者之間的矛盾沖突卻可能實實在在的存在。比如，對于拆遷征地等民事糾紛，法院是應(yīng)當“依法獨立行使審判權(quán)”，還是先向當?shù)攸h委或政法委匯報聽候指示？“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)之所以較為普遍又飽受吐槽，其實反映出“章”間打架，該照何“章”的問題。其實，對于社會治理而言，規(guī)則間存在矛盾并不可怕，只要對這種規(guī)則沖突建立起制度化的解決機制，無論同一規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則沖突還是不同規(guī)則系統(tǒng)之間的規(guī)則沖突都有解決之道。

因此，一方面是存在大量的規(guī)則打架現(xiàn)象，另一方面是對于規(guī)則沖突缺乏制度化的有效解決機制，只能靠上下級之間的常規(guī)工作機制（請示——回復(fù)）來予以個案式的應(yīng)對，這可以說是“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”時常出現(xiàn)的制度背景。

“按規(guī)定辦”背后的上下級博弈

盡管規(guī)則打架與“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)關(guān)系密切，但也不能斷言所有的這類回復(fù)都源于規(guī)則打架。實際上，導(dǎo)致這類回復(fù)的請示有幾種不同情形，而這類回復(fù)的畫外音也有所不同。但無論怎樣，這類請示與回復(fù)都反映出上下級之間的某種博弈。

向上請示是下級希望得到上級的工作指導(dǎo)。“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)必定是由下級的一個工作請示所引發(fā)的，而引發(fā)這類回復(fù)的下級請示卻存在著不同情形，其所包含的下級的真實動機即心機也有所不同。同樣，針對不同情形的下級請示，上級的一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)也有不同的弦外之音。

偷懶型請示。這種情形通常是下級自身的業(yè)務(wù)不精、法治政策水平較低，又不夠敬業(yè)，在遇到較為復(fù)雜的實際問題時不愿意認真查閱鉆研相關(guān)政策法規(guī)的精神和要求，因而直接通過請示將難題推給上級，希望上級給出現(xiàn)成的解決方案。對于這種偷懶型的請示，上級一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)，本身就帶有責備批評及警示之意。收到這樣的回復(fù)，下級既應(yīng)有自知之明，又該有感念之心——上級沒有在回復(fù)中直接申斥，已經(jīng)給下級留足了面子。

避責型請示。這種情形通常是下級在某一實際問題的處理上感知到了明顯的規(guī)則沖突，同時對這種規(guī)則沖突也有了傾向性的選擇，但為了避免獨自承擔這種傾向性選擇所帶來的風險（例如在規(guī)章沖突中選擇適用一個規(guī)章就有違反另一個規(guī)章而被問責的風險），下級于是向上級請示，以期在一定程度上規(guī)避自己作出傾向性選擇的風險。對于這種避責型請示，上級所做的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，在一定意義上就是揣著明白裝糊涂，說白了就是不愿意為下級的傾向性選擇分擔任何責任。這種情形下的“按規(guī)定辦”，是讓一線干部最為不滿的回復(fù)，也是最傷下級士氣的回復(fù)。這種回復(fù)往往也會讓下級畏首畏尾、以拖字訣來拖延問題的解決。說這類“按規(guī)定辦”的回復(fù)是官僚主義、沒擔當、不作為的表現(xiàn)，一點都不冤枉。

解惑型請示。這種情形通常是下級在具體問題的處理上遇到了規(guī)則沖突，而且拿不出一個帶有傾向性的解決方案，于是希望通過請示上級而解決困惑。這種請示由于下級并沒有一個傾向性的解決方案，因而不同于上述避責型請示。上級對于下級的這種解惑型請示所作出的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，一方面可能婉指下級在此問題上的法規(guī)政策的掌握不夠全面、理解不夠到位，其畫外音是要求下級繼續(xù)研究相關(guān)法規(guī)政策；另一方面的潛臺詞是要求下級至少要提出一個傾向性的解決方案。但無論怎樣，對于解惑型請示作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，本身也反映出作出這類回復(fù)的上級在此問題上的政策水平和業(yè)務(wù)能力有限，無法為下級精準解惑，反而用耍官腔、打太極的官僚做派來掩飾和敷衍。下級對此有所抱怨，也在情理之中。

試探型請示。這種情形通常是下級對于要解決的問題實際上已經(jīng)有了解決方案，即知道該如何照章辦事，但擔心照章辦事會拂逆領(lǐng)導(dǎo)心意或觸犯領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)切的某方利益，因而通過請示來窺探領(lǐng)導(dǎo)心意。對于這類試探型請示的真實動機，作出回復(fù)的上級通常洞若觀火，對此而作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)通常意味著讓一線干部根據(jù)政策法規(guī)照章辦事。不過現(xiàn)實中也存在另一種情形：上級一方面回復(fù)下級“按規(guī)定辦”，另一方面通過其他方式或途徑把自己的真實意圖傳達給提出請示的下級，從而構(gòu)成上下級的“合謀”。

如何減少及避免“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”

由上可知，對于“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，雖不能一概都貼上官僚主義、無擔當?shù)蓉撁鏄撕?，但稱之為踢皮球式的“太極回復(fù)”也不為過，因為這類回復(fù)實際上對于下級要解決的問題也沒有任何幫助。從節(jié)約成本提高效率的角度出發(fā)，這種“太極回復(fù)”還是少一些為好。由于這種“太極回復(fù)”有其操作層面和制度層面的前因后果，不能把責任全推給作出此類回復(fù)的上級。因此，要減少或避免這種“太極回復(fù)”，操作層面和制度層面都該有所作為。

在操作層面，就作出此類回復(fù)的上級而言，由于其對于如何回復(fù)擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，要減少或避免這種“太極回復(fù)”，作出回復(fù)的上級自然應(yīng)當承擔更多的責任。為此，上級一方面應(yīng)該提高自身的業(yè)務(wù)能力和法治政策水平，對于下級的解惑型請示及偷懶型請示能夠給以精準的指示；另一方面則應(yīng)該改進工作作風——減少官僚習氣、增強擔當意識和踏實作風：對于下級不同類型的請示，該批評的批評（對偷懶型請示），該擔當?shù)膿敚▽Ρ茇熜驼埵荆?，該解惑的解惑（對解惑型請示），該指正的指正（對試探型請示）；對于下級請示所涉及的自己也拿不準的問題，積極借用外腦，通過請示溝通更上級及組織專家或其他下級組織進行專題研討，以期盡早拿出更可靠的解決方案。此外，上級還應(yīng)在端正行政倫理觀方面為下級樹立表率，以消除及減少下級的試探型請示。

同樣在操作層面，就提出請示的下級而言，也應(yīng)該在提高業(yè)務(wù)能力和法治政策水平、改進工作作風、端正行政倫理觀三方面有所改進，以避免偷懶型請示和試探型請示，同時把解惑型請示的規(guī)則依據(jù)及困惑點寫得更為清晰具體，從而盡量不為上級作出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”創(chuàng)造機會。

就制度層面而言，由于很多“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)都與前述規(guī)則沖突及缺乏制度化的解決規(guī)則沖突的機制有關(guān)，因此，中央和地方一方面應(yīng)盡量提高立法和政策質(zhì)量，以減少規(guī)則沖突；另一方面應(yīng)建立健全規(guī)則沖突的解決機制，尤其是應(yīng)明確講法治、講政治、講規(guī)矩三者之間的優(yōu)先次序，從而使一線干部在遇到規(guī)則沖突時也能夠直接依據(jù)制度照章辦事，而不必請示上級并按照上級的回復(fù)來解決。

綜上，“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”，不僅考驗上下兩級的法治政策水平和執(zhí)行能力，更考驗公務(wù)人員的公務(wù)倫理和價值取向。這類踢皮球式的“太極回復(fù)”的盛行或式微，也反映出我國治理體系及治理能力的現(xiàn)代化水平。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中國人民大學科學研究基金(中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助)（項目編號：18XNL010）項目成果】

責編/張忠華 美編/陳琳

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