2020年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，構(gòu)建新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點放在擴大內(nèi)需上，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。農(nóng)村宅基地和住房是農(nóng)民的基本生活資料和重要財產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。深化農(nóng)村宅基地制度改革是一種有益的探索。盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，對于激活農(nóng)村土地資源要素、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。
盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房刻不容緩。改革開放以來，農(nóng)村大量人口進城工作、生活，大量農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置。資料顯示，全國農(nóng)民工總量達2.9億人，全國農(nóng)村至少有7000萬套閑置房屋，閑置宅基地面積達3000萬畝左右。與此同時，還有很多有鄉(xiāng)愁情結(jié)的城里人盼望著回鄉(xiāng)養(yǎng)老或度假。諸多現(xiàn)實需求呼喚放活宅基地，這種失配現(xiàn)象已經(jīng)擺在我們面前，在新的歷史條件下，推進城鄉(xiāng)合作建房，是適度放活改革農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的一種新的實踐形式。
明晰的產(chǎn)權(quán)是要素流動的基礎(chǔ)。宅基地“三權(quán)分置”改革為促進城市“資本下鄉(xiāng)”提供了產(chǎn)權(quán)保障和激勵。就權(quán)利設(shè)置而言，按照民法典及物權(quán)法規(guī)定，宅基地所有權(quán)、使用權(quán)毫無疑問是物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系。宅基地資格權(quán)的主體是合法取得宅基地的農(nóng)戶，非集體經(jīng)濟組織成員使用權(quán)是農(nóng)戶經(jīng)宅基地資格權(quán)賦予閑置宅基地處置權(quán)能后，擁有一定期限的占有、使用、抵押權(quán)能。按照完善宅基地用益物權(quán)的思路，對等設(shè)置農(nóng)戶資格權(quán)和非集體經(jīng)濟組織成員使用權(quán)，可重塑宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，形成真正意義上的市場化配置體制機制。
城鄉(xiāng)要素流動不暢，是城鄉(xiāng)二元壁壘的主要癥結(jié)所在。適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，充分釋放農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的潛在價值，可在鄉(xiāng)村形成各類要素匯聚的良性循環(huán)，具有重大改革紅利。首先，它有利于建立起閑置宅基地和農(nóng)房的循環(huán)利用模式，大大提高土地利用效率，盤活價值十萬億級的“沉睡”資源，拉動鄉(xiāng)村建設(shè)投資。其次，它有利于吸引城市資本下鄉(xiāng)，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。同時，它有利于拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，滿足農(nóng)民對“共享”宅基地使用權(quán)、實現(xiàn)財產(chǎn)性價值變現(xiàn)的強烈愿望。另外，此舉還可吸引一大批“鄉(xiāng)賢”回歸故里，帶回城市文化資源和文明生活方式，使相對落后的農(nóng)村得到精神與經(jīng)濟的雙重滋養(yǎng)。
實踐中，一些地方圍繞宅基地“三權(quán)分置”改革進行多樣化探索，如個體自發(fā)實施的“宅基地租賃權(quán)+房屋租賃權(quán)”模式、“宅基地利用權(quán)+房屋使用權(quán)”模式，以及集體主導(dǎo)實施的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”模式，揭示了宅基地改革的可行路徑，但也暴露出違法買賣宅基地、“架空”宅基地集體所有權(quán)、違背農(nóng)戶意愿強迫其退出宅基地等風(fēng)險。推進農(nóng)村宅基地改革，既涉及資源開發(fā)利用，也涉及農(nóng)村民生和社會穩(wěn)定，需要堅守底線，以系統(tǒng)思維全面防范與破解農(nóng)村宅基地改革的潛在風(fēng)險，確保“三條底線”不突破，堅決避免侵占耕地以及侵害農(nóng)民利益等情況的發(fā)生，加強同農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、“地票”制度等改革相銜接，推動同戶籍、財稅、金融等政策相配套，形成一套完善的制度體系。
“一子落而滿盤活。”從許多地方的試點實踐來看，農(nóng)村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵棋。深化農(nóng)村宅基地改革，因地制宜探索歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的利用形式，就能不斷激發(fā)鄉(xiāng)村振興的活力與內(nèi)生動力，為推動農(nóng)村全面進步、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定堅實基礎(chǔ)。
（作者：徐永德，系西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究員）
