黨的十九屆五中全會(huì)提出了推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生的目標(biāo),明確指出要建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。按照部署,“十四五”時(shí)期應(yīng)集中力量打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),這無疑需要發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢(shì),同時(shí)也必須重視和加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償,從法律保障、資金統(tǒng)籌、市場(chǎng)交易、公私合營、產(chǎn)權(quán)改革五個(gè)方面進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。
建立生態(tài)資源法律保障體系。生態(tài)資源同其他資源一樣,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ),充分依托優(yōu)勢(shì)生態(tài)資源,將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,是國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要法律保駕護(hù)航,但我國在該領(lǐng)域的立法相對(duì)滯后,法律保障力不足。因此,亟待加強(qiáng)立法,建議構(gòu)建以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律為引領(lǐng),以生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律為組成部分的法律保障體系。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律建設(shè),要把分散于環(huán)境與資源保護(hù)的單行法規(guī)中有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法律條文及保障功能集中于專項(xiàng)法,對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供需主體及相關(guān)權(quán)責(zé)利、價(jià)值評(píng)估機(jī)制和方法、市場(chǎng)交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面作出詳細(xì)的法律規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律建設(shè),要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律精神,增強(qiáng)其“保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”法律功能,并提升其與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律的融合性。
建立生態(tài)產(chǎn)品多元化的資金統(tǒng)籌體系。生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體是生態(tài)系統(tǒng),保持生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)是其持續(xù)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的前提,必須要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、生態(tài)治理投資。當(dāng)前,我國生態(tài)投入主要依賴各級(jí)財(cái)政,投入主體和投入方式較為單一,導(dǎo)致我國生態(tài)投資的力度較小、投入水平較低。因此,須建立政府投入為主體、社會(huì)資本和農(nóng)民自籌自建為輔助的多元化資金統(tǒng)籌體系,才能滿足生態(tài)建設(shè)日益增長的資金需求。政府投入方面:在原有國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上,通過生態(tài)補(bǔ)償方式不斷拓展生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍,探索耕地、草原、海洋、荒漠、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn),加大對(duì)于生態(tài)公益林、流域治理、退耕還林、水土保持、退耕還濕等生態(tài)補(bǔ)償力度。加大水資源費(fèi)、環(huán)保稅、垃圾處理費(fèi)等征收力度,從而增加政府性生態(tài)資金籌措力度,滿足生態(tài)建設(shè)日益增加的資金需求。社會(huì)資本方面:政府要對(duì)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入資格進(jìn)行改革,清除隱性壁壘,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,建立綠色股票市場(chǎng)和生態(tài)類投資產(chǎn)品,吸引社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。農(nóng)民自籌自建方面:建立農(nóng)民參與生態(tài)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制,發(fā)揮財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的撬動(dòng)作用。例如“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治”,引導(dǎo)農(nóng)民以自籌自建的方式參與生態(tài)建設(shè)。同時(shí),按“誰所有、誰養(yǎng)護(hù)、誰投資、誰受益”的原則,落實(shí)好農(nóng)民生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬,保障農(nóng)民自籌自建生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的合法權(quán)益。
建立運(yùn)行順暢的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系。生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要載體。目前,我國生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)還不健全,主要表現(xiàn)為:一是供求結(jié)構(gòu)失衡。在生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)中存在“需求熱、供給冷”現(xiàn)象,供求矛盾較為突出。此外,排污權(quán)交易市場(chǎng)(生態(tài)產(chǎn)品細(xì)分市場(chǎng))缺乏有效監(jiān)管,部分需求主體存在“搭便車”行為。二是價(jià)格形成不合理。長期以來,受傳統(tǒng)“資源低價(jià)環(huán)境無價(jià)”觀念的影響,產(chǎn)權(quán)和價(jià)格管理體系“雙缺位”,環(huán)境和資源價(jià)值評(píng)估缺乏科學(xué)性,導(dǎo)致排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制一定程度失效。二級(jí)市場(chǎng)交易體系不完善,“有市場(chǎng)無交易”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,通過二級(jí)市場(chǎng)供需影響價(jià)格的機(jī)制難以奏效,因此降低了價(jià)格機(jī)制配置生態(tài)產(chǎn)品效率。三是市場(chǎng)有效性不足。以森林碳匯交易為例,國內(nèi)集體林權(quán)制度改革后,個(gè)體農(nóng)(林)戶經(jīng)營的森林碳匯項(xiàng)目難以滿足國際CDM造林再造林碳匯的方法學(xué)要求、森林碳匯計(jì)量與監(jiān)測(cè)體系不完善、中介服務(wù)市場(chǎng)培育欠缺等制度技術(shù)困境,阻礙了國內(nèi)碳匯交易的國際市場(chǎng)進(jìn)程。此外,二氧化硫排放交易、用能權(quán)交易等市場(chǎng)也存在一些問題,不能發(fā)揮高效配置作用。破除以上困境:首先,壯大供給主體隊(duì)伍??赏ㄟ^增值稅、所得稅等稅收減免,生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金、綠色金融扶持,提高生態(tài)項(xiàng)目收益率(水資源收費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和環(huán)保稅反補(bǔ)),吸引社會(huì)資本參與投資;在有效監(jiān)管的前提下,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),尤其要放寬森林碳匯交易市場(chǎng)供給者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其次,壯大需求主體。根據(jù)碳減排和二氧化硫減排計(jì)劃和法規(guī),將排放企業(yè)納入排放交易體系,使其成為需求主體;提升監(jiān)控監(jiān)測(cè)技術(shù)水平,使得“無權(quán)排放和超權(quán)排放”等“搭便車行為”無處可藏,將隱性需求主體轉(zhuǎn)化為顯性需求主體;活躍二級(jí)市場(chǎng),允許環(huán)保組織和環(huán)保公民參與排放權(quán)交易,成為需求者,表達(dá)各方的環(huán)保意愿。此外,開拓生態(tài)產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng),如借鑒一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),發(fā)展生態(tài)休閑和旅游產(chǎn)業(yè)及生態(tài)特色農(nóng)業(yè),打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道,推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作機(jī)制。公私合作機(jī)制是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目開發(fā)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要路徑。但是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作存在一些問題:一是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作的程度低、范圍小。目前,開展的生態(tài)產(chǎn)品PPP項(xiàng)目主要集中于預(yù)期收益較高、流動(dòng)性較好、風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)營性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目。對(duì)于公益性強(qiáng)、投資收益率低、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目難以得到私人資本的垂青。二是公私合營中的契約精神薄弱。例如,有些地方政府在招標(biāo)時(shí)通過隱匿項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、虛增消費(fèi)需求量、夸大項(xiàng)目收益率等行為吸引私人資本參與生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目投資;在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中,不嚴(yán)格按照合約履行各自的職責(zé)也屢見不鮮,導(dǎo)致私人部門因降低生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目質(zhì)量而追求利益最大化也時(shí)有發(fā)生。破解以上難題:一方面,要合理界定生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目責(zé)任主體(政府和私人投資者)之間的責(zé)任邊界,構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)框架。原則上,項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營、移交、技術(shù)等責(zé)任由私人投資者承擔(dān);項(xiàng)目涉及的規(guī)劃、政策供給、法律支持由政府承擔(dān)。另一方面,增強(qiáng)公益性較強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的投資收益性。例如,流域環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)公益性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目,可以把流域部分水資源費(fèi)、環(huán)保稅、礦產(chǎn)資源稅、水權(quán)交易收入等作為項(xiàng)目開發(fā)者的經(jīng)營所得,有利于吸引社會(huì)資本參與。三是增加生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的融資能力。盡管融資是私人投資者的責(zé)任,但政府有義務(wù)為其融資提供服務(wù)。各級(jí)政府有必要建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資擔(dān)保體系,由財(cái)政以及本地資源型投資集團(tuán)按相應(yīng)比例共同出資建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目擔(dān)?;?,為符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)入項(xiàng)目庫的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目提供融資擔(dān)保。
推動(dòng)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革。生態(tài)資源本身是生態(tài)產(chǎn)品,而且能生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品,但由于產(chǎn)權(quán)制度剛性,一定程度限制了其生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品功能發(fā)揮,急需進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。可仿照耕地,對(duì)山林、灘涂、濕地、水面等生態(tài)資源進(jìn)行“三權(quán)分置”改革,所有權(quán)歸集體,承包權(quán)歸農(nóng)戶或漁民,經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn),村集體、農(nóng)戶或漁民可獲得流轉(zhuǎn)收入,允許經(jīng)營者對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā),不能改變用途,并賦予其管護(hù)責(zé)任。這樣可以盤活生態(tài)資源,做好資源管護(hù),杜絕生態(tài)產(chǎn)品使用的“搭便車行為”,有利于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。