近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱“新《辦法》”），自2021年3月1日起施行。怎樣防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”？如何保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益？工商資本流轉(zhuǎn)耕地怎樣規(guī)范？記者采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人。

進一步放活經(jīng)營權(quán)

更有效合理利用土地資源

2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2015年，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、原國土資源部、原國家工商行政管理總局印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》；2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《農(nóng)村土地承包法》。這些政策法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予土地經(jīng)營權(quán)融資擔保等權(quán)能，并要求建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)準入監(jiān)管制度。

“從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新情況看，2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》許多條款已不適應新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人介紹，2019年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)方面對其進行修訂，并廣泛征求了社會各界意見，根據(jù)各方反饋意見作了進一步完善。新《辦法》立足新形勢新實踐新要求，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神。

新《辦法》“新”在哪兒？

一方面，落實“三權(quán)分置”制度，采用了新名稱。

按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。

另一方面，貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。

落實《農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

分級審查審核

嚴防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”

當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。

一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內(nèi)容，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。

另一方面，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當依照有關(guān)法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

《農(nóng)村土地承包法》明確要求，建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度。

“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人表示，近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。

新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查審核的一般程序，引導工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》提出，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實施細則。

建立風險防范制度

保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益

受市場波動、自然災害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在一定風險，特別是近年來糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導致一些經(jīng)營主體因虧損而毀約。為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強流轉(zhuǎn)風險保障的相關(guān)內(nèi)容。

一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風險防范制度。

二是鼓勵各地建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范和保障機制。如鼓勵流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務；鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務等。

三是明確有條件的可以設(shè)立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經(jīng)營主體負擔，新《辦法》不要求統(tǒng)一設(shè)立風險保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風險較高的項目可以設(shè)立風險保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人指出，新《辦法》出臺是為了進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，為保護廣大承包農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監(jiān)管制度的同時，新《辦法》鼓勵各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。