摘 要:治國(guó)安邦重在基層。邁入新發(fā)展階段，面對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境的深刻變化,以及社會(huì)主要矛盾發(fā)展變化帶來(lái)的新要求，基層治理應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和以人民為中心的發(fā)展思想、有序推動(dòng)治理資源下沉、創(chuàng)新基層治理方式方法、深入推進(jìn)智能化民主化，進(jìn)而不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞:基層治理 新發(fā)展格局 黨建引領(lǐng) 智能化
【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，既是黨中央根據(jù)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略抉擇，又是推動(dòng)“十四五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵舉措。作為國(guó)家治理的基石，基層治理直接影響新發(fā)展格局的構(gòu)建，因此，基層治理創(chuàng)新必須因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、補(bǔ)齊短板，以“基層之治”夯實(shí)“中國(guó)之治”，為構(gòu)建新發(fā)展格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
推動(dòng)治理重心下移
改革開(kāi)放以來(lái)，為了調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性，放權(quán)讓利的改革持續(xù)推進(jìn)，管理重心呈現(xiàn)不斷下移之勢(shì)。然而，在財(cái)政資源逐級(jí)往上集中而管理事權(quán)不斷往下釋放的結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，一些地方逐級(jí)往下甩包袱式的放權(quán)以及治理資源與管理事權(quán)的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配等導(dǎo)致基層政府不堪重負(fù)、疲于奔命。于是，在推動(dòng)行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)向村（居）社區(qū)延伸的過(guò)程中，基層政府為了緩解自身壓力如法炮制，甚至將一些本來(lái)應(yīng)該由自己承擔(dān)的行政管理事項(xiàng)借“簡(jiǎn)政放權(quán)”之名轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)。另外，為了使這些下放到基層社區(qū)的行政性事務(wù)落實(shí)好，個(gè)別基層政府擅自設(shè)立諸如“考核評(píng)比檢查排名”的行政性激勵(lì)約束機(jī)制。有材料顯示：有的社區(qū)承擔(dān)的工作職責(zé)一度達(dá)到270多項(xiàng)，涉及40多個(gè)政府職能部門(mén)；很多社區(qū)一年要承擔(dān)幾十項(xiàng)評(píng)比考核、建立上百項(xiàng)臺(tái)賬。[1]
管理重心的下移，一方面有助于提高政府基本公共服務(wù)的可及性，使廣大基層民眾生活更為便捷；但在另一方面，“上面千條線，下面一根針”的管理格局導(dǎo)致村（居）社區(qū)組織高度行政化、不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付。當(dāng)城鄉(xiāng)社區(qū)組織不得不應(yīng)付各項(xiàng)行政性事務(wù)和考核事項(xiàng)時(shí)，其自治與服務(wù)等主要職責(zé)反而被相對(duì)弱化了，基層治理逐漸“內(nèi)卷化”。為此，各地持續(xù)展開(kāi)了基層社區(qū)去行政化改革，諸如“大社區(qū)制”“居站分離”“網(wǎng)格化管理”等，但幾乎都未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效應(yīng)[2]。特別是逐級(jí)甩下來(lái)的干不完的任務(wù)和諸多死灰復(fù)燃的奇葩證明，讓基層社區(qū)囿于“干最重的活、拿最少的錢(qián)、遇最奇葩的事”的困境中，村（居）社區(qū)運(yùn)行日益“懸浮”于村（居）民之外。
顯然，既有的基層治理改革依然停留于管理重心下移而沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)治理重心下移。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨的相關(guān)政策文件不斷強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。為此，后續(xù)的基層治理創(chuàng)新必須要在檢討管理重心下移帶來(lái)的各種問(wèn)題的基礎(chǔ)上，真正有序推進(jìn)資源和服務(wù)下沉到基層，建立健全簡(jiǎn)約高效的基層治理體系。
以黨建引領(lǐng)打造共建共治共享的基層治理共同體
當(dāng)代中國(guó)基層治理的結(jié)構(gòu)與背景發(fā)生了巨大變化。首先，基層治理的難度前所未有。改革開(kāi)放以來(lái)，在快速的市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的人口快速流動(dòng)，使得主體多元化、利益復(fù)雜化、社會(huì)陌生化和需求多樣化成為基層治理所要直面的社會(huì)情境，社會(huì)矛盾和沖突急劇增加，基層治理的難度前所未有。在如此復(fù)雜的社會(huì)情境下，黨和政府的“單中心”管理模式逐漸陷入“不可承受之重”的治理困局中。其次，基層治理主體日益多元化。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展，在基層治理實(shí)踐中，企業(yè)、社會(huì)組織、村（居）自治組織等多元主體的地位越來(lái)越重要。為順應(yīng)這一變化，基層治理理念必須超越“單中心”的管理思維，轉(zhuǎn)向“多中心”的合作治理思維。最后，基層治理的成果應(yīng)該由廣大人民群眾共同分享。改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”使“一部分地區(qū)一部分人先富起來(lái)了”，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、家庭之間、群體之間依然存在著無(wú)法忽視的巨大差異。因此，基層治理必須健全為民謀利、為民辦事、為民解憂的治理機(jī)制，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。[3]
既有實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。在打造共建共治共享基層治理格局的過(guò)程中，黨建引領(lǐng)既是落實(shí)“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本政治原則的內(nèi)在要求，又是創(chuàng)新基層治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這是因?yàn)?，黨建引領(lǐng)不僅有助于破解當(dāng)前基層治理實(shí)踐中存在的政府內(nèi)部的碎片化問(wèn)題，而且可以發(fā)揮黨組織的樞紐性優(yōu)勢(shì)形成多元共治的合力[4]，從而在打造“一核多元”基層治理體系中型塑“多元共治”。只有找到了黨建引領(lǐng)基層治理的有效途徑，才能更好發(fā)揮政府治理能力、社會(huì)協(xié)同能力和群眾參與能力，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的良性互動(dòng)。為此，黨建引領(lǐng)要調(diào)動(dòng)基層治理的共建力量，補(bǔ)足基層治理的共治短板，夯實(shí)基層治理成果的共享機(jī)制。
簡(jiǎn)言之，邁入新發(fā)展階段，基層治理要繼續(xù)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和以人民為中心的發(fā)展思想，從組織嵌入轉(zhuǎn)向功能嵌入，凝聚起政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的治理合力，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，型塑“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基層治理共同體。
促進(jìn)基層治理智能化
促進(jìn)基層治理智能化，也是新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。首先，近年來(lái)，“放管服”改革與社區(qū)智慧化治理在多元主體治理、服務(wù)利民、監(jiān)督創(chuàng)新等方面實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。“一門(mén)式、一窗式” 服務(wù)、“最多跑一次”改革、“不見(jiàn)面審批”服務(wù)等基層治理中的改革創(chuàng)新舉措，已經(jīng)讓廣大民眾切實(shí)體會(huì)到智慧治理的便利。其次，在抗擊新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，數(shù)字化、信息化、智能化等現(xiàn)代智慧治理技術(shù)的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)充分顯現(xiàn)。一些城鄉(xiāng)基層社區(qū)通過(guò)采用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)摸排確定重點(diǎn)人群、重點(diǎn)場(chǎng)所和重點(diǎn)區(qū)域，在極短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了病毒溯源并快速切斷傳染源。最后，基層網(wǎng)格化管理不斷凸顯出智慧治理的功效。近年來(lái)，各地依托信息網(wǎng)格技術(shù)建成的綜合管理服務(wù)系統(tǒng)，在精準(zhǔn)把控和防范各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、提升群眾幸福感和獲得感等方面，發(fā)揮了突出的積極效用。
顯然，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基層治理賦能，不僅有助于夯實(shí)基層治理的根基，而且有助于實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)、保安全、護(hù)穩(wěn)定、促發(fā)展、惠民生等治理目標(biāo)。但不可忽視的是，在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間，基層治理智能化仍存在諸多短板。首先，基層治理智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。根據(jù)第46次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2020年6月，我國(guó)非網(wǎng)民規(guī)模為 4.63 億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比為 43.8%，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為 56.2%。這意味著，基層尤其是農(nóng)村地區(qū)存在著網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化、智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全的短板。其次，基層治理智能化專(zhuān)業(yè)人才供給不足。一方面，基層社區(qū)普遍面臨著工作人員年齡偏大、文化水平不高、學(xué)習(xí)新技術(shù)的意愿和能力不足等問(wèn)題，難以適應(yīng)基層治理智能化的現(xiàn)實(shí)需要；另一方面，在發(fā)展前景、工作待遇等條件限制下，許多基層社區(qū)既“引不進(jìn)”也“留不住”掌握網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化等新興技術(shù)的高素質(zhì)人才，從而使得基層智慧化治理設(shè)施“形同虛設(shè)”。最后，基層治理智能化制度保障不足。在推進(jìn)基層治理智能化進(jìn)程中，由于缺乏完善的制度保障，出現(xiàn)了基層治理網(wǎng)格趨向行政化、智能化治理技術(shù)“流于形式”等現(xiàn)象，既消解了網(wǎng)格的治理效用，又造成了不同部門(mén)、社區(qū)之間的“數(shù)據(jù)隔離”。因此，推進(jìn)基層治理智能化，須立足技術(shù)驅(qū)動(dòng)、人才支撐以及制度供給三大環(huán)節(jié)[5]。
促進(jìn)基層治理民主化
在基層治理實(shí)踐中，讓廣大人民群眾依法行使民主權(quán)利，引導(dǎo)人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，鼓勵(lì)人民群眾積極參與基層公共事務(wù)、監(jiān)督和約束基層政府，毫無(wú)疑問(wèn)是堅(jiān)持和保障人民當(dāng)家作主的有效途徑。黨的十八大以來(lái)，黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。一些地方在基層協(xié)商民主建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索，如浙江溫嶺的“民主懇談”，天津?qū)氎嫱晟拼寮?jí)治理機(jī)制，等等，有效化解了基層社會(huì)矛盾、促進(jìn)了基層治理效能的提升。
但也有個(gè)別地方在基層治理實(shí)踐中，或堅(jiān)持“單中心”的管理模式，忽視人民群眾的主體作用，或延續(xù)“唯GDP馬首是瞻”的傳統(tǒng)基層治理思路，甚至把追求GDP增長(zhǎng)與保護(hù)群眾利益對(duì)立起來(lái)。在部分地區(qū)，一些基層政府重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏，明顯缺乏引導(dǎo)多元主體參與基層社會(huì)治理的能力。而由于公眾缺乏參與基層治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及公民文化發(fā)育相對(duì)滯后，基層治理民主化實(shí)踐中不同程度地出現(xiàn)了基層政府主導(dǎo)下的“選擇性參與”“形式化參與”，以及在遭遇外部壓力后的“被動(dòng)式民主化”等現(xiàn)象。人民主體的缺位，既使得基層治理中黨和政府疲于奔命而廣大人民成為“看熱鬧的吃瓜群眾”，又可能導(dǎo)致基層治理不能精準(zhǔn)識(shí)別民意而無(wú)法有效提升人民群眾的獲得感和滿意度。
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。”同時(shí)，黨建引領(lǐng)基層治理，可以有效激活群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，以基層治理民主化不斷調(diào)適基層國(guó)家政權(quán)運(yùn)行與基層社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，這既有助于最大程度地化解矛盾和沖突，又能激發(fā)基層社會(huì)活力和創(chuàng)造力，從而不斷提升基層治理效能。因此，邁入新發(fā)展階段，基層治理創(chuàng)新應(yīng)該深入開(kāi)展以村（居）民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽(tīng)證等為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等為主要目的的民主治理實(shí)踐，以村（居）事務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議等為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，并以黨建引領(lǐng)基層民眾依法行使民主權(quán)利，促進(jìn)基層治理民主化。
【本文作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；本文為廣東省特色重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“公共管理”的階段性成果】
注釋
[1]朱恒順：《社區(qū)居委會(huì)需要去行政化》，《中國(guó)青年報(bào)》，2016年12月8日，第2版。
[2]王義：《從整體性治理透視社區(qū)去“行政化”改革》，《行政管理改革》，2019年第7期，第54-60頁(yè)。
[3]姜曉萍：《社會(huì)治理須堅(jiān)持共建共治共享》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年9月16日，第9版。
[4]葉敏：《新時(shí)代黨建引領(lǐng)社會(huì)治理格局的實(shí)現(xiàn)路徑》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第18-24頁(yè)。
[5]楊嶸均：《完善城鄉(xiāng)基層智慧治理體系》，《光明日?qǐng)?bào)》，2020年4月20日，第16版。
責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。