摘 要:政務(wù)公開作為我國(guó)行政改革的基本內(nèi)容，歷經(jīng)了從基層到高層、從局部到全國(guó)、從面上到深入的一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展過程。當(dāng)前，我國(guó)政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢(shì)也得到進(jìn)一步彰顯，但依然面臨一系列挑戰(zhàn)。基于信息治理能力推進(jìn)政務(wù)公開的可能路徑包括：從政務(wù)公開內(nèi)涵方面實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變；從政府治理重心方面實(shí)現(xiàn)信息公開向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變；從體制機(jī)制創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理向整體治理聚焦。

關(guān)鍵詞:政務(wù)公開 公信力 政府治理

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政務(wù)公開作為現(xiàn)代政府治理的一個(gè)環(huán)境基礎(chǔ)要素，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)常態(tài)下的行政管理和非常態(tài)下的應(yīng)急管理的重要條件。政務(wù)公開制度是否完善、運(yùn)轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)、績(jī)效是否合乎民意，直接影響著政府治理的效能和制度效能。加快推進(jìn)政務(wù)公開制度落實(shí)，著力形成良性運(yùn)行機(jī)制，有效依托行政與技術(shù)雙重支撐，是促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能有機(jī)融合、推進(jìn)我國(guó)各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處、提升政府公信力的有力之舉。

我國(guó)政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步彰顯

政務(wù)公開作為我國(guó)行政改革的基本內(nèi)容，歷經(jīng)了從基層到高層、從局部到全國(guó)、從面上到深入的一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展過程?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》2008年開始施行，標(biāo)志著制度化的政務(wù)公開全面建立；經(jīng)過11年的實(shí)施完善，2019年4月重新修訂。這十余年來，我國(guó)幾乎每年都會(huì)出臺(tái)政府信息公開報(bào)告和年度政務(wù)公開要點(diǎn)，這充分表明政務(wù)公開制度體系逐步完善，政務(wù)公開工作卓有成效?；仡櫸覈?guó)政務(wù)公開發(fā)展的歷程，可以看到，我國(guó)政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步彰顯。

制度體系不斷完善

2011年，全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于開展依托電子政務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)縣級(jí)政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》，提出政府信息公開、行政職權(quán)、便民服務(wù)三大類共計(jì)385項(xiàng)事項(xiàng)應(yīng)依托電子政務(wù)平臺(tái)向社會(huì)公開。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，提出各地各部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果五個(gè)方面的全過程、全流程公開。2019年，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》首次將“五公開”要求寫入法規(guī)。2020年6月，在抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2020年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，從制度層面對(duì)權(quán)責(zé)清單、經(jīng)濟(jì)政策發(fā)布解讀、疫情信息發(fā)布、信息公開等政務(wù)公開工作作出規(guī)定，為增強(qiáng)政府透明度和公信力，助力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了支撐和保障。

運(yùn)行機(jī)制逐步健全

我國(guó)在多年政務(wù)公開實(shí)踐過程中，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了完備機(jī)制。為確保信息公開落到實(shí)處，先后建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、公開審查機(jī)制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等，尤其是新冠肺炎疫情防控期間優(yōu)化完善的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，極大地提升了各級(jí)政府的響應(yīng)能力和公開程度，確保政務(wù)公開制度落到實(shí)處。為監(jiān)督公共權(quán)力有效運(yùn)行，同步建立了清單更新機(jī)制、債務(wù)公開機(jī)制、審計(jì)公示機(jī)制等。為保障制度執(zhí)行取得實(shí)效，逐步完善了考核評(píng)估機(jī)制、社會(huì)評(píng)議機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制等。其中，各級(jí)政府通過全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“好差評(píng)”系統(tǒng)、政府門戶網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)、“12345”熱線等收集企業(yè)和群眾意見建議成為常態(tài)，政務(wù)服務(wù)績(jī)效由企業(yè)和群眾評(píng)判更是得到全面推廣。此外，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)的引入，以及數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的整體推進(jìn)等，也為更快形成網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代新的政務(wù)公開運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)造了良好條件。

效能轉(zhuǎn)化積極推進(jìn)

效能是指制度執(zhí)行的效果或效率，是體現(xiàn)和驗(yàn)證制度優(yōu)勢(shì)的重要標(biāo)志?？傮w來看，政務(wù)公開已經(jīng)成為政府治理的有力工具，在促進(jìn)行政管理體制改革、建立廉潔高效的行政管理新體系，增強(qiáng)政府回應(yīng)性、改善政府治理環(huán)境，強(qiáng)化對(duì)公職人員的監(jiān)督、建設(shè)陽光透明政府，提高政府信息利用率、降低市場(chǎng)交易成本，規(guī)范緊急狀態(tài)下的信息公布、提高政府應(yīng)急管理能力等多方面均取得了實(shí)實(shí)在在的效果。比如，北京市全面推進(jìn)政務(wù)公開工作，積極打造政務(wù)公開日、“市民對(duì)話一把手”、一體化網(wǎng)上政府建設(shè)等系列品牌工程，在運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段促進(jìn)法治政府、創(chuàng)新政府和服務(wù)型政府建設(shè)方面走在了前列。值得肯定的是，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的進(jìn)一步開放利用，政務(wù)信息系統(tǒng)將成為政策解讀、市場(chǎng)監(jiān)管、政民互動(dòng)等領(lǐng)域的“必需品”。

我國(guó)政務(wù)公開面臨的主要挑戰(zhàn)

將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要良好的運(yùn)行機(jī)制、健全的保障體系以及科學(xué)的評(píng)估手段。就政務(wù)公開制度而言，其涉及信息公開、權(quán)力監(jiān)督、依法行政等多個(gè)方面，面臨政府誠(chéng)信、決策風(fēng)險(xiǎn)及數(shù)據(jù)安全等諸多挑戰(zhàn)。

政府回應(yīng)性不足與群眾知情權(quán)增長(zhǎng)存在矛盾

我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)家治理具有過渡性、探索性和融合性等新特點(diǎn)。治理主體的多元參與與密切協(xié)同，并不能有效應(yīng)對(duì)治理客體的錯(cuò)綜復(fù)雜與敏捷多變，這一隱性矛盾在政務(wù)公開等方面尤為突出。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，群眾接收信息的自主權(quán)、發(fā)布信息的自主性空前提高，常常會(huì)超越政府的應(yīng)對(duì)速度，導(dǎo)致政府有時(shí)以“遲到”“缺席”“沉默”等姿態(tài)出現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、離散性等特點(diǎn)決定了其信息傳遞和流轉(zhuǎn)的完全自由性，在相當(dāng)程度上增加了政府公開數(shù)據(jù)、管理信息的難度，哪些信息需要公開、在什么范圍內(nèi)公開、依據(jù)什么程序公開等問題成為“牽絆”。在打造治理共同體的過程中，政府與企業(yè)、政府與社會(huì)相互協(xié)作仍有較大提升空間，存在黨政部門孤軍作戰(zhàn)、有志群眾孤立無援、社會(huì)精英冷靜觀望等狀況。究其原因，主要在于各級(jí)政府對(duì)政府信息和政務(wù)數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)不全、理解不深、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不高，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和信息輔助決策能力不強(qiáng)，在主動(dòng)公開、被動(dòng)回應(yīng)、交流互動(dòng)等方面缺乏訓(xùn)練。

政務(wù)公開目標(biāo)與信息治理能力未能匹配

互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的兼容性與高速率，加快了人類學(xué)習(xí)與交流進(jìn)程，加速了政務(wù)公開和信息共享，網(wǎng)絡(luò)和新媒體躍升為群眾獲取政府信息的主渠道，對(duì)政府應(yīng)對(duì)及其決策產(chǎn)生重要影響。具體而言，各級(jí)政府在加快網(wǎng)絡(luò)公開、網(wǎng)上問政建設(shè)的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的“雙刃劍”效應(yīng)亦不可避免，如何駕馭信息、提升信息治理能力成為各級(jí)政府的最新考量。經(jīng)此疫情防控一戰(zhàn)，社交媒體的“爆發(fā)性”壯大也為政府治理提出新難題，網(wǎng)絡(luò)空間政務(wù)公開成為后疫情時(shí)代的新模式新樣態(tài)，網(wǎng)上群眾路線雖然得到新發(fā)展，但如何由線下轉(zhuǎn)到線上卻遇到新困難。隨著越來越多不同年齡、不同背景的人民成為網(wǎng)民并躋身于信息傳播者和輿論生成者行列，信息發(fā)布的“門檻”將會(huì)降低，信息博弈和數(shù)據(jù)溯源的難度將會(huì)加大，政務(wù)公開的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性和未知性也會(huì)增加，政府信息治理能力亟需有效提升。

公開效能提升與體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)未能同步

從目前情況看，政務(wù)公開的主要矛盾已從公開數(shù)量逐步轉(zhuǎn)向公開質(zhì)量，政務(wù)公開效能優(yōu)劣依賴于體制機(jī)制是否順暢有效。信息技術(shù)的不斷迭代，正在使政務(wù)公開向全領(lǐng)域延伸，呈現(xiàn)全時(shí)空、多維度的擴(kuò)展之勢(shì)，數(shù)據(jù)多寡與信息能力成為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政務(wù)公開質(zhì)量的決定因素。但由于長(zhǎng)期缺乏有效的多方合作機(jī)制，信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘制約了政府信息公開效能的發(fā)揮，構(gòu)建全民團(tuán)結(jié)、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、平戰(zhàn)結(jié)合的信息管理體系應(yīng)當(dāng)盡早提上議事日程。作為網(wǎng)絡(luò)大國(guó)，我國(guó)政務(wù)公開渠道早已呈現(xiàn)平民化和下沉趨勢(shì)，信息主體多元化和內(nèi)容多樣化等特征較為明顯。然而，有的政府部門對(duì)政務(wù)信息的甄別、管理和使用等情況，有時(shí)還達(dá)不到人民群眾所期望的那樣融會(huì)貫通。制度的執(zhí)行過程需要綜合運(yùn)用一系列詳細(xì)規(guī)范，如果缺乏對(duì)相關(guān)規(guī)范和詳細(xì)規(guī)定的了解，加之沒有強(qiáng)有力的法律保障和技術(shù)支撐，輕則會(huì)出現(xiàn)信息不同步和不對(duì)稱等現(xiàn)象，重則將導(dǎo)致政務(wù)公開制度碎片化和調(diào)適性等問題，影響政務(wù)公開整體效能的發(fā)揮。

基于信息治理能力推進(jìn)政務(wù)公開的可能路徑

黨的十九屆五中全會(huì)提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)，其中提到的“國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”，為加快政務(wù)公開和政府職能轉(zhuǎn)變指明了努力方向。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)在疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)中的成功實(shí)踐，則為構(gòu)建以數(shù)據(jù)為中心的政務(wù)公開制度體系、以信息治理能力為支撐的運(yùn)行機(jī)制提供了有力參考。

政務(wù)公開內(nèi)涵：政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變

一是公開主體上，要突出政府的主導(dǎo)作用。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開、積極作為，健全政府信息主動(dòng)發(fā)布聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在主動(dòng)公開、主動(dòng)回應(yīng)信息方面做足文章。按照《2020年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，加強(qiáng)政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體內(nèi)容保障，更多發(fā)布權(quán)威準(zhǔn)確、通俗易懂、形式多樣、易于傳播的政策解讀產(chǎn)品，不斷提高政策知曉度。與此同時(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)有機(jī)融合，形成政府主導(dǎo)、鏈條參與、技術(shù)匯集的強(qiáng)大支撐合力，健全與之有關(guān)的法律法規(guī)，完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定信息管理辦法等。

二是公開形式上，應(yīng)凸顯黨媒和官媒的主陣地作用。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)政務(wù)公開的主體責(zé)任、主管責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，加快傳統(tǒng)媒體與新媒體的有機(jī)融合，形成全媒體統(tǒng)一行動(dòng)的聚合效力。依據(jù)政務(wù)信息的重要性和影響程度，由不同類型媒體“分頭行動(dòng)”，有效提高信息傳播利用效率。在管理權(quán)限的分配上，信息入口即收集渠道和范圍可以更寬更廣和不受限制，但信息出口即公開內(nèi)容和時(shí)機(jī)應(yīng)有科學(xué)根據(jù)和法律依據(jù)。

三是公開策略上，要善用精英的示范效應(yīng)。在以“流量”為簡(jiǎn)單效能標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)世界，社會(huì)精英的言論往往決定著網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向和信息流向。在多方參與治理的情境下，政府不僅要發(fā)揮資源“分配者”職能，還應(yīng)扮演“調(diào)節(jié)者”與“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，必須因材施用、各司其職。只有統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下、國(guó)內(nèi)國(guó)際、大事小事，優(yōu)化組合力量，區(qū)分對(duì)象進(jìn)行治理，才能盡快達(dá)成“更好強(qiáng)信心、暖人心、聚民心”的治理目標(biāo)，更好發(fā)揮政務(wù)公開工作的獨(dú)特功能。

四是公開結(jié)果上，應(yīng)形成聚合的信息優(yōu)勢(shì)。信息優(yōu)勢(shì)的形成需要各類治理主體全面參與，政務(wù)公開并非政府的“一家之事”，而是多方參與之治，要在發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府主導(dǎo)職能的基礎(chǔ)上，正確運(yùn)用新技術(shù)手段，拓寬信息渠道和來源，吸引多方力量參與信息治理和政務(wù)公開，更好發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)。

政府治理重心：信息公開向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變

一是信息管理的法治化整合。我國(guó)各級(jí)政府建立了較為完備的信息治理制度，相關(guān)法律包括《保守國(guó)家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《突發(fā)事件應(yīng)急法》等，今后應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家治理體系的全局高度，把握政務(wù)公開工作的特殊作用，對(duì)已有制度整體梳理，依據(jù)治理效能重新排序，按照合而為一、以大統(tǒng)小、因地制規(guī)等原則統(tǒng)一優(yōu)化。

二是信息分類的規(guī)范化再造。無論是主動(dòng)公開，還是依申請(qǐng)公開，信息類型、格式、表述等方面均可能存在不統(tǒng)一現(xiàn)象。僅從文本表述的淺層面分析，如果執(zhí)行者缺乏一定的知識(shí)水平和理解能力，實(shí)際操作過程中極有可能出現(xiàn)信息傳達(dá)不同步、情況處置不及時(shí)等問題。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定和出臺(tái)國(guó)家層面的信息分類指南，建立國(guó)家級(jí)信息管理機(jī)制并發(fā)揮實(shí)效。具體到信息分類與規(guī)范化問題，可以根據(jù)實(shí)際效果分為有效信息、無效信息和時(shí)效信息等；也可將突發(fā)事件中政府信息與事件緊急程度結(jié)合起來，按照輕重緩急劃分等級(jí)、區(qū)分類型等。

三是數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)化筑基。數(shù)據(jù)是信息的基本構(gòu)成和主要形式，是信息交互的具體實(shí)現(xiàn)。2020年3月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素并可被市場(chǎng)化配置。數(shù)據(jù)要素將在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更大作用，政府信息獲取中數(shù)據(jù)“各自為政”等問題也將得到有效解決。

體制機(jī)制創(chuàng)新：技術(shù)治理向整體治理聚焦

一是筑牢指揮聚合的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。設(shè)立央地多級(jí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)常設(shè)機(jī)構(gòu)和信息發(fā)布機(jī)制，指定信息發(fā)布責(zé)任主體。擬定中央到地方各級(jí)政府信息公開與信息發(fā)布權(quán)力清單、內(nèi)容清單、問責(zé)清單等，賦予地方政府在清單范圍內(nèi)充足的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境資源調(diào)配權(quán)限，依據(jù)突發(fā)事件變化情況因地制宜構(gòu)筑應(yīng)對(duì)方案。以法定形式明確政務(wù)公開制度的責(zé)任主體，落實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任、壓實(shí)屬地責(zé)任，搭建聯(lián)防聯(lián)控大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)和信息發(fā)布系統(tǒng)等，形成以安全部門為主導(dǎo)、以信息部門為支撐、以行政部門為依托的信息治理指揮體制。

二是健全權(quán)責(zé)融合的責(zé)任清單機(jī)制。借鑒此次疫情防控的成功經(jīng)驗(yàn)，由網(wǎng)信辦或應(yīng)急管理部牽頭組建突發(fā)事件信息發(fā)布專門機(jī)構(gòu)，明確數(shù)據(jù)歸屬，統(tǒng)一信息管理。對(duì)于各部門各級(jí)人員的具體職責(zé)劃定，可借鑒作戰(zhàn)領(lǐng)域任務(wù)分發(fā)系統(tǒng)，細(xì)化不同類型事件下的具體流程應(yīng)對(duì)清單，加強(qiáng)信息分級(jí)管理和權(quán)限分配。在引入清單制區(qū)分任務(wù)的同時(shí)，須將數(shù)據(jù)安全擺在重要位置，核心敏感信息由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合保護(hù)，輔以集成化、可視化、清晰化的技術(shù)創(chuàng)新，形成明晰穩(wěn)定的多級(jí)信息審批機(jī)制、穩(wěn)固精準(zhǔn)的內(nèi)部信息控制機(jī)制、嚴(yán)格廣泛的外部數(shù)據(jù)賦權(quán)機(jī)制等。

三是構(gòu)建價(jià)值統(tǒng)合的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。整合社會(huì)精英和民間組織優(yōu)勢(shì)力量，鼓勵(lì)包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非行政事業(yè)單位等積極參與數(shù)據(jù)收集、甄別與回應(yīng)，最大限度避免地方政府各自為政，杜絕地方官員懶政怠政等行為。公共企事業(yè)單位因其獨(dú)有的公共資源優(yōu)勢(shì)和信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，必須充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)匯聚的多元溝通平臺(tái)，打破行政體制壁壘，盡快實(shí)現(xiàn)多方利益主體信息共享與跨區(qū)協(xié)同。

【本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部研究員；本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“信用機(jī)制與志愿服務(wù)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20GLX244）與中國(guó)行政改革研究基金課題“政府公信力與誠(chéng)信政府建設(shè)研究”（課題編號(hào)：2019CSOARJJKT009）階段性成果；中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）信息技術(shù)部調(diào)研員劉海軍對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：李一丹 / 羅 婷

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