【摘要】基層治理中的管控困境，是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，由于“管理”變成了“管控”、“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”、“管好”變成了“管死”，因而衍生出“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事?lián)?dāng)者）”。只有推進系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)膬?nèi)在活力，才是推動基層治理走向現(xiàn)代化的制度之策。

【關(guān)鍵詞】基層治理  激勵機制  管控困境    

【中圖分類號】D25    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的前沿和基礎(chǔ)，當(dāng)前在基層治理中滋生一種趨勢：基層工作的繁忙日甚一日，而對工作的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求也日甚一日，這特別體現(xiàn)在對基層工作頻繁重疊的督查考核中。由此導(dǎo)致了一種也許未曾預(yù)料的嚴(yán)重后果：基層治理中的“管理”變成了“管控”、“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”、“管好”變成了“管死”，因而衍生出基層干部中普遍存在的工作心態(tài)：“多干多錯、少干少錯、不干不錯”，并最終導(dǎo)致基層干部中大量存在并日益蔓延的“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事?lián)?dāng)者）”等一系列管控困境。

管控困境的現(xiàn)實表征與行為邏輯

進入新時代以來，黨中央以上率下，通過層層傳導(dǎo)壓力，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，基層治理也得以極大加強，基層干部的工作作風(fēng)也由此得到極大改善。但同時，另一種現(xiàn)象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標(biāo)準(zhǔn)、事事嚴(yán)要求的“極化管理”由此產(chǎn)生并得以普遍推行，如項目管理中各項任務(wù)的“百分百達(dá)標(biāo)”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”，等等。這對于基層工作的快速高效推進自然有極大的“正效應(yīng)”，但隨著這種“極化管理”的工作方式在基層的推廣和蔓延，隨著干部激勵機制的“扭曲變異”，在基層干部中逐漸滋生出一種日益嚴(yán)重的管控困境：這便是基層干部的自主自治空間被極大壓縮，基層干部的創(chuàng)新活力喪失全無。在一些地區(qū)為什么出于良好動機的“管好管嚴(yán)”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？我們以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為例，從組織行為中行為鏈條的延伸邏輯，加以逐層分析：

第一層面——層層下壓的任務(wù)分解?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)工作絕大多數(shù)都是被動地從“上面”接受的，并沒有多少工作自主決定的主動權(quán)和拒絕權(quán)?？h級黨政部門接到從中央、省市部門的項目和任務(wù)，結(jié)合本地的實際，會盡快通過召開會議、簽訂項目責(zé)任書等方式，下傳到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。有時一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對應(yīng)著縣級一百多個黨政部門，而每一個縣級黨政部門都有權(quán)力和機制把其負(fù)責(zé)的工作下壓到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在每年幾十項、甚至幾百項的工作重壓下，不分晝夜地匆忙應(yīng)對，根本沒有多少時間來考慮自主“創(chuàng)新?lián)?dāng)”。

第二層面——層層下查的責(zé)任追究?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府接受的每一項工作和任務(wù)，都是通過簽訂項目責(zé)任書的形式接受的，項目責(zé)任書在具體規(guī)定各項任務(wù)的完成指標(biāo)和進度的同時，也規(guī)定了未能按期按質(zhì)完成的責(zé)任懲罰?；鶎狱h建責(zé)任書、綜治維穩(wěn)責(zé)任書、精準(zhǔn)扶貧責(zé)任書、征地拆遷責(zé)任書、鄉(xiāng)村振興責(zé)任書……，幾十項要求“百分百達(dá)標(biāo)”的責(zé)任書，連同重大責(zé)任的各項“一票否決”。導(dǎo)致一些地方的基層干部，其絕大多數(shù)時間和精力都是在戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地對照各種責(zé)任書，竭盡全力地完成各項工程和任務(wù)，不敢也不想獨自開展結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H的“創(chuàng)新?lián)?dāng)”。

第三層面——人人自保的管控困境。由于層層下壓的各項任務(wù)，一些地方的基層干部并沒有多少時間“自主創(chuàng)新”；同時，由于層層下查的責(zé)任追究，基層干部也并“不敢”有多少“自主創(chuàng)新”，由此形成人人只求完成“本職工作”，不求有功但求無過的“不被追責(zé)”。同時，由于各種形式主義的任務(wù)和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都關(guān)心工作的實績和實效，人人自保其職位和利益，人人難以創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)墓芸乩Ь场?/p>

這里概括的基層治理中的管控困境，與人們常說的各種基層干部的“不作為”，還是有本質(zhì)區(qū)別的：一是區(qū)別于“能力不足、方法不當(dāng)?shù)牟蛔鳛?rdquo;，這是干部個人的知識不足、能力不夠的問題，即使干部自己想干事?lián)?dāng)，但由于能力不足，無法也無能于工作責(zé)任。二是區(qū)別于“有能力、但不想干事的不作為”，一些基層干部，有能力、也有精力勝任一些工作，但由于個人晉升無望、個人利益受損等原因，不想也不愿干事的不作為，表現(xiàn)出各種各樣的“懶政怠政”現(xiàn)象。三是基層的管控困境，在不同的干部身上，可能體現(xiàn)的程度并不一樣，有晉升前景、被上級領(lǐng)導(dǎo)重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，以及一些年輕干部，可能有更多的勇氣“創(chuàng)新?lián)?dāng)”，但在重重壓力和責(zé)任下，其活力和創(chuàng)造力也會受到很大的“抑制”，大多處于“想干事但難以干事”“想干事但不敢干事”的“難作為”狀態(tài)。至于大多數(shù)晉升無望、工作福利一般的普通干部，大多處于一種“保住工作飯碗”的“自保狀態(tài)”，其工作的狀態(tài)僅限于使“責(zé)任和風(fēng)險最小化”，其行為表現(xiàn)的管控困境更加明顯。

所以，這里所說的管控困境，是指基層干部自身有能力、有想法，但由于各種各樣的任務(wù)壓力和追責(zé)約束，“能干事而不敢干事”的“難作為”現(xiàn)象。它是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，甚至是一種人人能感覺到而人人不能“說破”的現(xiàn)象。也就是說，管控困境并不是哪一個上級領(lǐng)導(dǎo)或部門要有意為之，或直接“人為建構(gòu)”的，而是在各種良好動機下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種“行為取向”，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產(chǎn)品”。那么，這種在基層普遍發(fā)生、并且有蔓延趨勢的制度性“負(fù)效應(yīng)”，是如何發(fā)生的呢？

管控困境的生成機制

基層治理中的這種“有能力想干事而不敢干事”的管控困境，區(qū)別于“工作投入日益增加而工作邊際收益日益遞減”的所謂“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。它著眼于干部個體的行為取向和行為激勵結(jié)構(gòu)，并不完全取決于干部個體的思想狀況和個人素質(zhì)，而是更多地與其工作的制度環(huán)境和約束機制有關(guān)。

一是極度有限被動的基層自主自治空間?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國五級政府體制的最底層，從中央、省級、市級、縣級，各級政府及其職能部門都有權(quán)力和資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派任務(wù)和項目，并隨時隨地地加以督查監(jiān)督。基層政府并沒有多少法定的執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，國家法律和法規(guī)所賦予的各種執(zhí)法權(quán)，一般都只授予到縣級政府及其部門。同時，基層政府對于來自各級上級部門的任務(wù)和項目，幾乎沒有任何討價還價的權(quán)力，更別說加以拒絕的權(quán)力，只能無條件地加以接受和執(zhí)行，即使知道自身并沒有多少權(quán)力和能力加以完成。由于各種各樣的任務(wù)繁多以及頻繁的檢查考核，本來就沒有多少自主空間的基層政府，更是處于匆忙應(yīng)付的工作狀態(tài)中，其自主擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新干事的自治空間更加狹小和受壓，幾乎完全處于“被動應(yīng)對”狀態(tài)。

二是權(quán)責(zé)失衡的上下級政府關(guān)系。一級政府只有其權(quán)責(zé)平衡，才能自主決定其運行和工作。但在現(xiàn)行的權(quán)力上收、責(zé)任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權(quán)責(zé)關(guān)系并不平衡，這在縣、鄉(xiāng)兩級政府之間體現(xiàn)得更加明顯。縣級政府作為治理一方的縣域權(quán)力中心，有其自主的項目決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，加上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部任命權(quán)和“鄉(xiāng)財縣管”財政權(quán)，完全處于支配和左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的絕對地位?？h級黨政部門，可以在加強領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格管理的口號下，通過各種項目責(zé)任書把任務(wù)和責(zé)任下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面可以顯示本部門“嚴(yán)格管理”的政治立場和政治站位，另一方面可以給本部門完成任務(wù)留有余地，并使本部門的“責(zé)任最小化”。而作為下級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其晉升前途和工作福利完全取決于縣級黨政部門，對來自任何上級部門的任務(wù)和項目，只能無條件“照單全收”。上級部門的“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”，與基層政府的“權(quán)力最小化、責(zé)任最大化”形成強烈反差。在巨大壓力和責(zé)任下的基層干部，即使有創(chuàng)新干事的自主活力，也幾乎會逐漸熄滅在無限繁忙的任務(wù)和壓力之下。這也是鼓勵基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)娜蒎e糾錯機制難以落地實施的重要原因，因為創(chuàng)新?lián)?dāng)者要承擔(dān)“責(zé)任”，容錯糾錯者也要承擔(dān)“責(zé)任”。無限的責(zé)任壓力下，會通過不斷的追責(zé)鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

三是外在激勵難以轉(zhuǎn)化為內(nèi)在激勵。針對基層干部的激勵機制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數(shù)基層干部來說，都是某種意義上的“外在激勵”，也就是說難以轉(zhuǎn)化為干部行為的“內(nèi)在激勵”。對基層干部的激勵機制，不外是晉升提拔、物質(zhì)獎勵和精神鼓勵，而這一切的標(biāo)準(zhǔn)制定和獎勵等級，都是由上級部門制定和執(zhí)行的，基層干部對此的參與和意見建議并不多。對于基層干部來說，工作任務(wù)是由上而下布置的，責(zé)任追究是由上而下追查的，考評獎勵也是由上而下確定的，基層干部幾乎完全處于被動接受的狀態(tài)。對于大多數(shù)沒有多少晉升前途的基層干部來說，外在的激勵很難轉(zhuǎn)化為干事?lián)?dāng)?shù)膬?nèi)在激勵。何況，干得越多，風(fēng)險越多，越有可能被追責(zé)，由此，“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的基層工作風(fēng)氣漸成，由上級的“管好”和“管嚴(yán)”，逐漸演變?yōu)橄录壍墓芸乩Ь场?/p>

四是組織激勵難以轉(zhuǎn)化為個體激勵。由于基層工作絕大多數(shù)都是組織布置的“組織工作”，是由基層組織的“團隊”完成的，即使是由一個領(lǐng)導(dǎo)或干部獨立完成，也是作為“組織人”完成的“組織工作”。所以，上級部門對基層工作的考核評比，都是對下級組織的考核評比，其最終的獎金和獎勵，都是打包授予基層組織的，如年終考核中的“先進集體獎”，以及由此獲得的“集體獎金”，雖然在其后的獎金分配中，其基層領(lǐng)導(dǎo)和具體工作承擔(dān)者，可能會得到更多的獎金，但大部分獎金還是要在基層組織中“大家平分”的。其一，由于基層工作大多是由幾個干部集體合作完成的，很難分清楚個人的貢獻(xiàn)大小。其二，基層工作很多都是具體細(xì)微的，如針對貧困戶的家訪工作，也很難具體細(xì)化和量化，個人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現(xiàn)。所以，各種榮譽獎勵和物質(zhì)獎勵，只能以集體的名義獎勵給“組織集體”。但如果工作中出現(xiàn)任何“差錯”和“失誤”，上級部門的責(zé)任追查，板子一定要打到具體責(zé)任人（個體干部）的頭上。因此，組織激勵很難轉(zhuǎn)化為個體激勵，加之組織上的晉升和獎勵的權(quán)力，完全掌握在上級部門和領(lǐng)導(dǎo)手中，造成基層干部“唯上唯權(quán)”的風(fēng)氣蔓延，更是造成了大多數(shù)干部的“個體激勵”不足，幾乎“鎖定”在“管死效應(yīng)”的路徑習(xí)慣上。

由以上分析，可以看出基層管控困境的生成路徑和轉(zhuǎn)換機制：首先，由最初的“管嚴(yán)”和“管實”，加上層層下壓的任務(wù)和責(zé)任，造成基層干部的忙于應(yīng)付，基層自主創(chuàng)新干事的活力隨之受損；其次，由于不斷下查的責(zé)任追究，而鼓勵創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)娜蒎e糾錯機制難以落實，即使有能力、有想法的干部也會減少自己的創(chuàng)新行為，由此不自覺地導(dǎo)入管控困境的路徑；最后，除了個別有望晉升的基層領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)基層干部由于“模仿學(xué)習(xí)”，也會不自覺地導(dǎo)入習(xí)慣性的管控狀態(tài)。基層的管控困境，在潛移默化的激勵扭曲中，產(chǎn)生和蔓延開來。這也是這么多年來，基層形式主義和所謂的“不作為”（其實大多都是想為而不敢為的管控困境）難以治理的根本性制度根源。

破除管控困境激勵干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)穆窂?/strong>

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創(chuàng)新?lián)?dāng)，不僅僅是個體干部的思想素質(zhì)培訓(xùn)所能解決的，而要依靠頂層設(shè)計性質(zhì)的制度和體制改革。

一是賦予基層政府與其責(zé)任相匹配的權(quán)力和資源。一級組織的創(chuàng)新?lián)?dāng)是與其自主自治空間相關(guān)聯(lián)的，是由其權(quán)力和資源的自主權(quán)所決定的。在新時期，加快推進鄉(xiāng)村振興進程，基層政府將會承擔(dān)更多更繁重任務(wù)，改革制度體制、放權(quán)賦能將會顯得更加緊迫和必要?？s減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權(quán)賦能基層政府更多的自主空間，減少權(quán)力上收、責(zé)任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權(quán)責(zé)體系，劃定縣、鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力責(zé)任清單。同時，在科研單位等事業(yè)單位組織中，管控困境也普遍存在和蔓延，同樣需要改革管理體制，放權(quán)賦能基層組織更多的自主權(quán)力和活力。

二是大幅減少各自為戰(zhàn)的紛繁多樣的重復(fù)督查考核?，F(xiàn)行的眾多督查考核機制，一方面是出于加強基層黨建、加強基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責(zé)任和壓力的組織動機。由此造成了各個職能部門都在提升各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，加強各自的管理規(guī)范，同時開展各自的督查考核。由此造成一個基層單位對應(yīng)其上的幾十個、甚至上百個部門和組織。每一個上級組織的材料報送、數(shù)據(jù)填寫、臺賬制作，以及其中的多頭報送和重復(fù)填寫，都在時刻逼迫基層組織單位忙于各種“形式主義應(yīng)對”。這種體制內(nèi)“自轉(zhuǎn)空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數(shù)據(jù)管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責(zé)任的“電子官僚主義”之實。

三是加強基層民主監(jiān)督和民主評議，提升內(nèi)在激勵和個體激勵的力度。各種自上而下、體制內(nèi)空轉(zhuǎn)的“督查考核”，如果考核過程不公開、考核結(jié)果不公布，基層組織的大多數(shù)干部和群眾，是無法參與考核監(jiān)督過程的。而基層組織、單位的干部和群眾，是直接參與基層治理的現(xiàn)實過程和全部進程的，對基層干部的作為和治理績效是最有切身感受和發(fā)言權(quán)的?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从常?ldquo;千百次的督查考核，不如老百姓的幾句大實話。”所以，在大幅縮減體制內(nèi)督查考核的同時，大力加強自下而上的民主監(jiān)督和民主評議，特別是在事關(guān)重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定是十分重要的。因此，加大基層民主自治力度，用更有針對性的民主評議，推動外在激勵轉(zhuǎn)化為內(nèi)在激勵、組織激勵轉(zhuǎn)為個體激勵，是破解基層管控困境的關(guān)鍵制度路徑和激勵機制。

四是構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。在全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展時期，基層治理中的工作任務(wù)和責(zé)任壓力會更多更大，也會給基層治理帶來更多的挑戰(zhàn)和矛盾。在放權(quán)賦能基層政府、提升基層黨政統(tǒng)合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉(zhuǎn)不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉(xiāng)村基層社會的民主自治能力，推動鄉(xiāng)村社會自治組織的制度化建設(shè)。在加強基層民主自治組織化能力建設(shè)的同時，用強大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)幕盍蛣恿?，建?gòu)真正持續(xù)有效的基層治理激勵機制。同時，推動城鄉(xiāng)要素的自由雙向流動，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構(gòu)建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。

基層治理中的管控困境，雖然并非上級組織和領(lǐng)導(dǎo)的有意為之，但卻是基層治理中制度體制和激勵機制長期運行的積累效應(yīng)，是非直接的和不自覺的制度副產(chǎn)品。絕非僅僅依靠個別干部的思想素質(zhì)所能解釋和解決，只有推進系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)膬?nèi)在活力，才是推動基層治理走向現(xiàn)代化的制度之策。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

【注：本文系中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項目“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”（項目編號：2019ZDGH014）的階段性成果】

責(zé)編/賈娜    美編/王夢雅

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