【摘要】未來城市發(fā)展面臨諸多健康風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。城市的高密度集聚特征雖然有利于提高城市經(jīng)濟(jì)效率、減少溫室氣體排放、降低慢性非傳染性疾病風(fēng)險(xiǎn)，但也為傳染性疾病的快速傳播提供了催化劑。通過引導(dǎo)城市空間布局和優(yōu)化資源分配，國土空間規(guī)劃在應(yīng)對和解決城市未來面臨的重大公共健康挑戰(zhàn)上擁有巨大潛力。在物質(zhì)空間安排方面，城市規(guī)劃可從城市空間結(jié)構(gòu)、城市綠地及開敞空間系統(tǒng)、慢行交通優(yōu)先的完整街道系統(tǒng)以及完整社區(qū)這四個(gè)維度更好地提升公共健康；在城市管理方面，城市政府應(yīng)重視氣候變化、科技進(jìn)步對城市可持續(xù)發(fā)展和城市居民健康的潛在威脅，以及城市弱勢人群的健康公平問題。

【關(guān)鍵詞】健康城市  規(guī)劃理念  公共健康  城市管理    

【中圖分類號】TU984.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

未來城市發(fā)展所面臨的健康風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

氣候變化可能是21世紀(jì)全球城市所共同面臨的重大挑戰(zhàn)。氣候變化與人類活動密切相關(guān)。過去100年，隨著人類工業(yè)化進(jìn)程加速，地球表面平均溫度上升了1.2—1.4攝氏度。氣候變化導(dǎo)致極端天氣頻發(fā)，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加大，直接威脅城市居民生命安全。近年來我國多個(gè)城市雨水洪澇災(zāi)害和極端高溫天氣頻發(fā)，也都與全球氣候變化密切相關(guān)。因此，未來城市發(fā)展必須考慮制定氣候變化適應(yīng)策略，以減緩其對城市的重大威脅。

慢性非傳染性疾病是城市所面臨的另一緩慢進(jìn)行中的災(zāi)難。慢性非傳染性疾?。∟CDs），主要包括心血管疾病、慢性呼吸疾病、癌癥、糖尿病，每年導(dǎo)致全球約4100萬人死亡，占全球總死亡人數(shù)的71%，是城市居民的重要致死因素。我國因?yàn)镹CDs而死亡的人數(shù)比例已從2010年的83%上升到2018年的89%。2019年，我國衛(wèi)生總費(fèi)用約為59121.9億元，占當(dāng)年GDP總產(chǎn)值的6.6%，其中NCDs的防治費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的70%左右。身體鍛煉不足和肥胖是NCDs的主要致病因素，而我國的城市居民中，僅約22%的成人能夠滿足世界衛(wèi)生組織規(guī)定的最低身體鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，我國青少年中超過80%不能夠滿足該標(biāo)準(zhǔn)，我國的城市兒童（尤其是男孩）中超重和肥胖比例呈逐年上升趨勢。如何通過合理布局城市自然環(huán)境和建成環(huán)境，提高城市居民的身體鍛煉量和降低NCDs發(fā)病率，是構(gòu)建健康城市的另一重要考量。

傳染性疾病歷來是城市發(fā)展所面臨的重大威脅。城市的高密度集聚既提高了城市經(jīng)濟(jì)效率，也為傳染性疾病的快速傳播提供了空間載體。隨著全球城市化水平進(jìn)一步提高，將有更多的大城市、超大城市產(chǎn)生。如果我們的城市基礎(chǔ)設(shè)施（如給排水、衛(wèi)生設(shè)施、污水處理設(shè)施）和建成環(huán)境（如道路規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、用地布局）不能夠提供良好的通風(fēng)、安全的城市供水、以及干凈衛(wèi)生的城市環(huán)境，必將為傳染性疾病的產(chǎn)生提供溫床并加劇傳染性疾病的傳播。此外，城市的高密度布局促進(jìn)了居民的密切接觸，使其成為重癥急性呼吸綜合征（如SARS、新冠肺炎）感染的熱點(diǎn)地區(qū)。研究發(fā)現(xiàn)，全球傳染性疾病的發(fā)病率自1940年以來隨時(shí)間呈現(xiàn)了明顯上升趨勢①，因此，傳染性疾病的防控和應(yīng)對也將是未來城市發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

健康不公平是未來城市的另一重要挑戰(zhàn)。健康不公平主要體現(xiàn)在城市中不同人群對于生活和醫(yī)療資源的可獲得性和面對環(huán)境災(zāi)難時(shí)的韌性有較大的差別。在我國現(xiàn)有的一些城市社區(qū)環(huán)境中，依然存在可達(dá)性差、步行條件不完善、服務(wù)設(shè)施分布不均、社區(qū)開放度低和無障礙設(shè)施匱乏等諸多問題，嚴(yán)重困擾高齡和低齡人群的基本日常生活，更滿足不了不同年齡層次對社區(qū)空間的使用需求②。特別是，在一些低收入和邊緣社區(qū)中，社區(qū)居民糖尿病和心臟病等慢性病的發(fā)病率高，接受的醫(yī)療救治質(zhì)量低劣，整體健康教育資源相對匱乏③。結(jié)合此次新冠肺炎國內(nèi)外的發(fā)病案例可以看出，老年人、孩童和殘疾人等弱勢群眾，低收入群體，少數(shù)族群，以及已經(jīng)具有基礎(chǔ)疾病史的人群更容易被感染而且有更高的重癥率和死亡率④⑤⑥。

未來科技發(fā)展可能對城市居民健康產(chǎn)生負(fù)面影響。未來的科技發(fā)展，包括人工智能、機(jī)器人技術(shù)、3D生物打印、納米醫(yī)學(xué)、云計(jì)算等，都將極大推動醫(yī)療技術(shù)革命、提升人類健康水平。然而科技進(jìn)步的成果未必可以惠及所有人，部分人群可能由于不具備使用某些科技的能力或者無法承擔(dān)使用該科技的成本而被社會隔離。未來城市將更加數(shù)字化、智能化，城市發(fā)展需要警惕科技發(fā)展可能帶來的新型社會不公平。此外，無人駕駛汽車作為城市交通出行技術(shù)的一項(xiàng)重要革命，即將成為未來城市交通出行的重要組成部分。無人駕駛技術(shù)在為城市居民提供更加有效、舒適、安全的出行的同時(shí)，也可能對市民健康產(chǎn)生負(fù)面的影響，如增加汽車依賴。未來城市發(fā)展需采取積極的規(guī)劃干預(yù)政策，以避免科技發(fā)展引發(fā)的城市健康風(fēng)險(xiǎn)。

國土空間規(guī)劃在建設(shè)健康城市中應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

健康城市的構(gòu)成要素之一：集聚+分散組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)。城市帶來了人口、交通、資本、技術(shù)等要素的集聚，也促使了人、空間和文化的融合。高密度的城市在應(yīng)對傳染性疾病、空氣污染及支撐公共交通系統(tǒng)等方面，有著不可替代的優(yōu)勢。在全世界各國范圍內(nèi)，城市也因?yàn)槠淙丝诿芏雀?、交通便利發(fā)達(dá)等因素成為了新冠肺炎集中暴發(fā)的重要載體。相比于人口相對稀疏的農(nóng)村，城市中人們接觸和交流的機(jī)會更多、更密切，因此感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)也更高；但是，城市往往具有更優(yōu)越的醫(yī)療、教育和宣傳資源，這些資源可以在疫情暴發(fā)時(shí)更好的控制疫情的蔓延，充沛的醫(yī)療資源也可以保障人們在得病后，獲得康復(fù)的概率更大，而死亡率更低。此外，高人口密度的城市往往具備更加嚴(yán)格的疫情防衛(wèi)和管制措施，可以有效實(shí)施隔離、距離管控等措施以降低實(shí)際感染率。

約翰霍普金斯大學(xué)一項(xiàng)針對全美915個(gè)大都市區(qū)和1165個(gè)郡的研究發(fā)現(xiàn)⑦，雖然大都市區(qū)總?cè)丝谂c新冠肺炎感染人數(shù)關(guān)系顯著，但是在控制都市區(qū)總?cè)丝诤?，人口密度與新冠肺炎感染率之間的關(guān)系不再顯著，并且人口密度更高的地區(qū)死亡率反而更低，這很有可能是因?yàn)槊芏雀叩拇蟪鞘袚碛懈玫尼t(yī)療設(shè)施。因此，在面對公共衛(wèi)生安全事件時(shí)，人口密度高的大城市所造成的感染率或死亡率未必比中小城鎮(zhèn)高。

而在空氣污染方面，隨著小汽車出行比例的提升，小汽車尾氣排放已成為城市空氣污染物的主要來源之一。在應(yīng)對空氣污染方面，已有研究表明，人口密度越高的地區(qū)人均碳排放量會更低，因?yàn)槿丝诿芏雀叩某鞘心軌蛑喂步煌ňW(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營以及為其他慢行交通出行提供可能，為居民提供除小汽車之外更多的替代出行方案。因此，高密度集聚的大城市相對于低密度的中小城市和農(nóng)村地區(qū)在應(yīng)對健康風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)上可能更具優(yōu)勢。對于特大城市、超大城市，單中心的過度集聚可能帶來外部性，而分散組團(tuán)式空間布局既可以將城市活動分散在大都市區(qū)的不同空間，又可以在局部形成高度集聚，有利于提高居民健康水平。因此對于特大城市、超大城市，多中心、分散式組團(tuán)可能是更有利的健康城市空間模式。

健康城市的構(gòu)成要素之二：城市綠地及開敞空間系統(tǒng)。城市綠地及開敞空間為城市居民提供了休閑、鍛煉、社交的場所。已有研究表明，城市綠地空間對于城市居民的生理健康水平有顯著提升作用。方便可達(dá)的綠地空間能夠增加人們步行外出的頻度，促進(jìn)公共交通的使用，減少人們久坐的時(shí)間，并能夠顯著降低心臟病和中風(fēng)的發(fā)病率，降低肥胖和二型糖尿病的發(fā)病概率。此外，城市綠地空間對于居民的精神健康有明顯的促進(jìn)作用。綠地開敞空間對于建立鄰里紐帶、維護(hù)居民的社交網(wǎng)絡(luò)起著重要作用，從而減少人們的孤獨(dú)感、觸發(fā)交互式的友好人際關(guān)系。而高社會凝聚力的社區(qū)，可以顯著緩解抑郁情緒，提升居民對于社區(qū)的滿意度和幸福感。

在用地相對緊張的城市組團(tuán)內(nèi)部，可鼓勵(lì)小型公共綠地融入社區(qū)。即在步行15—20分鐘的范圍內(nèi)，設(shè)置多個(gè)小型綠地，使得綠地成為社區(qū)生活日?？梢姷牟糠郑蛟炷軌蚴箤υ捄徒涣髯匀话l(fā)生的社交場所。在綠地空間的設(shè)計(jì)中，應(yīng)設(shè)置有吸引力的設(shè)施以滿足不同人群的需求，比如運(yùn)動設(shè)施、戶外野餐設(shè)施、兒童游樂設(shè)施、長椅休息設(shè)施等。綠地空間所提供的社交功能，也會促進(jìn)城市的社會凝聚力，促進(jìn)居民間的情感支持，從而進(jìn)一步提高居民的幸福感。此外，城市綠地也是構(gòu)建城市防災(zāi)體系中的重要一環(huán)。在城市的各類防災(zāi)系統(tǒng)中，綠地防災(zāi)是一種既能為城市提供自然空間又有助于防災(zāi)救援的有效手段。在地震、洪水等重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，城市綠地能夠發(fā)揮積極作用。

健康城市的構(gòu)成要素之三：慢行交通優(yōu)先的“完整街道”系統(tǒng)。完整街道是指為不同年齡、不同行動能力以及選擇不同交通模式的城市居民提供安全、便捷、舒適出行體驗(yàn)的城市交通系統(tǒng)。完整街道是城市居民、城市空間與城市文化融合的產(chǎn)物，是人文尺度的城市空間的重要組成部分。完整街道的特點(diǎn)之一是鼓勵(lì)慢行交通。在處理交通體系沖突時(shí)，需強(qiáng)調(diào)步行和自行車使用者的優(yōu)先性。同時(shí)，完整街道也強(qiáng)調(diào)步行及自行車使用者的體驗(yàn)需求。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)保證步行、自行車專用道的連續(xù)性，可通過拓寬步道、加種綠植、設(shè)置自行車高速公路等方式，將更多的道路面積分配給步行及自行車交通，優(yōu)化使用者體驗(yàn)。同時(shí)，在道路交叉口設(shè)計(jì)中，應(yīng)最大程度地保證步行和自行車使用者的安全。

步行和自行車出行是最便捷也最經(jīng)濟(jì)的身體鍛煉方式。而鍛煉身體有利于大腦功能和認(rèn)知能力的發(fā)展，提高腦部處理復(fù)雜思考和決策的能力，并可以降低老年人阿爾茲海默癥發(fā)病率。身體鍛煉也可以有效降低慢性非傳染性疾病的風(fēng)險(xiǎn)。已有研究發(fā)現(xiàn)，如果每天步行的時(shí)間從10分鐘增加到30分鐘，會有效降低心血管類疾病、糖尿病、乳腺癌及老年癡呆癥的患病風(fēng)險(xiǎn)。在精神影響方面，步行和自行車出行是最讓人感到放松的出行方式，而小汽車和公交車則會帶給人們乏味和壓力。因此，慢行交通的設(shè)置應(yīng)成為健康城市的重要元素，鼓勵(lì)慢行交通在城市中的使用，不僅會提升居民身心健康水平，也會在一定程度上降低我國的衛(wèi)生費(fèi)用支出，促進(jìn)社會生產(chǎn)效率的提高，間接帶來顯著的社會效益。

此外，完整街道中，還應(yīng)包括鼓勵(lì)使用公共交通。規(guī)劃中應(yīng)引導(dǎo)提升公共交通設(shè)施服務(wù)水平，為居民提供更好的體驗(yàn)感受。更多的公共交通設(shè)施建設(shè)可以更好滿足弱勢群體的出行需求，促進(jìn)社會公平。同時(shí)，公共交通使用率的提高也可以有效減少對環(huán)境的污染和能源的消耗，促進(jìn)代際公平。

健康城市的構(gòu)成要素之四：完整社區(qū)。完整社區(qū)是指將除工作之外，生活所需的各類物品和服務(wù)設(shè)施都布置在距家步行15—20分鐘可達(dá)范圍內(nèi)。包括多種住房選擇、學(xué)校資源、公共開敞空間和綠地、文娛設(shè)施、可選擇的交通設(shè)施以及市政設(shè)施。完整社區(qū)強(qiáng)調(diào)為所有人提供公平生活的環(huán)境和條件，提供可負(fù)擔(dān)的、多樣性的健康食物供應(yīng)場所，包括超市、社區(qū)商店、農(nóng)貿(mào)市場，以及在社區(qū)和學(xué)校中留出空間用于種植食物。

完整社區(qū)也是強(qiáng)調(diào)以人為本的社區(qū)，提倡步行及自行車優(yōu)先，保證各類生活設(shè)施的可達(dá)性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)滿足不同年齡和不同出行能力的居民的日常需求。完整社區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)將城市的特色與城市環(huán)境相結(jié)合，使居住、辦公、商業(yè)活動集中融入社區(qū)和鄰里的生活中。完整社區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)高品質(zhì)城市空間的塑造，綠地開敞空間、賦予設(shè)計(jì)感的建筑、店鋪或者藝術(shù)雕塑，都會進(jìn)一步提升居民的幸福感。在完整社區(qū)的打造中，政府投資需優(yōu)先解決城市內(nèi)區(qū)域功能不均衡問題，改善弱勢群體的生活環(huán)境?？稍诂F(xiàn)有城市空間布局的基礎(chǔ)上，增加功能性節(jié)點(diǎn)和功能性通道，彌補(bǔ)區(qū)域的功能缺失。當(dāng)發(fā)生重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件和其他災(zāi)害時(shí)，完整社區(qū)的另一個(gè)作用是可根據(jù)社區(qū)功能進(jìn)行自然分割。每個(gè)社區(qū)內(nèi)部都能夠滿足社區(qū)居民基本的生活所需，方便隔離管理。社區(qū)依賴其內(nèi)部完備的基礎(chǔ)設(shè)施，可以有效分散人群，實(shí)施距離管控等措施以降低社區(qū)間的傳染病感染率。

推動我國健康城市發(fā)展及其國土空間規(guī)劃的幾點(diǎn)建議

我國的健康城市發(fā)展應(yīng)從“環(huán)境—行為”的互動關(guān)系角度關(guān)注城市自然環(huán)境和建成環(huán)境對于居民個(gè)體健康行為的影響。通過構(gòu)建和重塑城市空間結(jié)構(gòu)、綠地和開敞空間系統(tǒng)、綠色交通系統(tǒng)、完整社區(qū)等城市物質(zhì)空間環(huán)境，引導(dǎo)市民采取更加積極、更加健康的生活方式，從而提升公共健康水平。健康城市是做好一切準(zhǔn)備的城市。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害往往具有不可預(yù)測性，只有在災(zāi)難發(fā)生前，城市做好各種應(yīng)急準(zhǔn)備、市民擁有良好的身心健康，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)城市才能具有更好的韌性。

我國的健康城市發(fā)展應(yīng)重視氣候變化、科技進(jìn)步對城市可持續(xù)發(fā)展和城市居民健康的潛在威脅。在應(yīng)對氣候變化方面，城市政府應(yīng)積極主導(dǎo)制定氣候變化適應(yīng)性城市發(fā)展戰(zhàn)略，尤其對于我國沿海、沿江、沿河城市，該戰(zhàn)略尤為重要。在規(guī)劃層面，構(gòu)建沿海、沿江、沿河綠地緩沖帶、城市建成區(qū)建設(shè)可滲透型綠色街道將有效緩解氣候變化對城市的沖擊。此外，城市政府應(yīng)謹(jǐn)慎評估新興科技對公共健康的影響，制定政策引導(dǎo)科技發(fā)展走向而非被動接受，確保新興科技符合公共健康、符合可持續(xù)的城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。

我國的健康城市發(fā)展應(yīng)重視城市弱勢人群的健康公平問題。由于居住環(huán)境和個(gè)體社會經(jīng)濟(jì)屬性等原因會在不同個(gè)體之間導(dǎo)致資源分配不公而造成衛(wèi)生差異，這些不公平現(xiàn)象會導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)之間承受因不平等產(chǎn)生的社會負(fù)擔(dān)。因此，在城市社會與衛(wèi)生資源分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)識別和解決明顯及隱性的歧視，確保資源向弱勢群體傾斜，特別關(guān)注那些健康狀況較差且衛(wèi)生資源匱乏的人群，并使之成為整個(gè)健康社會的深層價(jià)值觀。同時(shí)，通過政府的政策推行和城市管理方面消除健康障礙，積極回應(yīng)社會大眾的健康需求，并確保所有人共享社會服務(wù)和保障的機(jī)會。

我國的健康城市應(yīng)將提高人民健康和幸福水平作為發(fā)展和考核目標(biāo)，切實(shí)落實(shí)習(xí)近平總書記“人民共創(chuàng)共享共治”的思想，使人民更好地參與到城市未來的發(fā)展規(guī)劃和治理中，將人民的福祉作為城市發(fā)展的核心目標(biāo)。此外，各城市應(yīng)建立專門數(shù)據(jù)庫，動態(tài)監(jiān)測社會發(fā)展過程中城市居民的健康數(shù)據(jù)指標(biāo)，把人民的健康和幸福作為衡量城市社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)。

（作者分別為北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系研究員、博導(dǎo)；北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任、教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任，國土規(guī)劃與開發(fā)國土資源部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任）

【注釋】

①Jones KE, Patel NG, Levy MA, Storeygard A, Balk D, Gittleman JL, Daszak P. Global trends in emerging infectious diseases. Nature 2008, 451(7181): 990-993.

②李小云：《包容性設(shè)計(jì)——面向全齡社區(qū)目標(biāo)的公共空間更新策略》，《城市發(fā)展研究》，2019年第11期，第27-31頁。

③馬亮、林堅(jiān)：《健康社區(qū)：我國未來城市建設(shè)發(fā)展的重要選擇》，《北京規(guī)劃建設(shè)》，2020年第2期，第32-35頁。

④Calderón-Larrañaga A, Dekhtyar S, Vetrano DL, Bellander T, Fratiglioni L. COVID-19: risk accumulation among biologically and socially vulnerable older populations. Ageing Research Reviews 2020, 63: 101149.

⑤Mollalo A, Vahedi B, Rivera KM. GIS-based spatial modeling of COVID-19 incidence rate in the continental United States. Science of The Total Environment 2020, 728: 138884.

⑥Iacobucci G. Covid-19: Deprived areas have the highest death rates in England and Wales. BMJ (Clinical research ed) 2020, 369: m1810.

⑦Hamidi S, Sabouri S, Ewing R. Does Density Aggravate the COVID-19 Pandemic? Early Findings and Lessons for Planners. J Am Plann Assoc 2020: 1-15.

責(zé)編/周小梨    美編/李祥峰

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