馮奎 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員

日前發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

在最近的討論中，一些觀點從縣域的行政邊界和地理的實體邊界出發(fā)，將城鄉(xiāng)融合的政策內(nèi)容與舉措限定在具體的縣域邊界范圍內(nèi)。這種認(rèn)識需要進一步討論。我們要全面準(zhǔn)確理解中央文件和“十四五”規(guī)劃中關(guān)于城鄉(xiāng)融合與縣域關(guān)系判斷的本質(zhì)要求，立足于縣域，將其作為推進城鄉(xiāng)融合的基本單元，以打通城鄉(xiāng)要素流動的制度性通道為根本途徑，在開放的背景條件下高質(zhì)量地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

立足于縣域推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著現(xiàn)實而深刻的時代背景。城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是拓展發(fā)展空間的強大動力。有的人說城鄉(xiāng)融合發(fā)展，主要就是推動鄉(xiāng)村振興，這并不完全準(zhǔn)確。但推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，如果沒有政策的指向性，沒有將鄉(xiāng)村發(fā)展放在優(yōu)先位置，那也沒有找到主要矛盾和矛盾的主要方面。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要實現(xiàn)城和鄉(xiāng)更高質(zhì)量的發(fā)展，但從中國發(fā)展的現(xiàn)狀問題來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村要優(yōu)先發(fā)展，發(fā)展的重心應(yīng)進一步下移，轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要承載空間即縣域。

城鄉(xiāng)融合應(yīng)立足于推動縣域發(fā)展，一定程度是要合理地糾正以往存在的城市偏向主義。城市偏向主義是一種發(fā)展觀念，是站在城市本位的立場，認(rèn)為只要城市（這里主要指“大城市”，尤其是大城市的城區(qū)部分）發(fā)展好了，國家和區(qū)域就會發(fā)展起來。城市偏向主義反映在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)配置、要素使用等各個方面，持續(xù)、過于強烈的城市偏向主義，會對鄉(xiāng)村功能有所漠視，對鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利甚至有所侵奪。例如，學(xué)者們討論到城市偏向主義，一個典型方面就是農(nóng)村土地權(quán)益在分配使用中過度地支持了城市，而忽視了鄉(xiāng)村。

從發(fā)展現(xiàn)狀水平看，縣域比大城市獲得的資源相對要少，發(fā)展相對要弱?？h內(nèi)的精華在縣城，以縣城來作比較，2019年縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的1/2， 以往多年形成的存量差距巨大。從消費潛力看，2019年縣城居民人均消費支出僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3。全國來看， 縣域經(jīng)濟發(fā)展還存在“小散弱”問題，縣域工業(yè)基礎(chǔ)偏弱，對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)偏少?？h域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短，特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出、競爭優(yōu)勢不明顯；政府債務(wù)風(fēng)險防控能力有待提高，財政大多只能保運轉(zhuǎn)和保民生等。這些現(xiàn)象背后的原因是多方面的，有城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展階段性的原因，有規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟在發(fā)揮作用，其中也有一部分原因是城市偏向主義的觀點及其支持的政策所致。

中央的文件確實講到要“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，我的理解，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足于為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)，不能再一味地站在有利于城區(qū)的立場，將農(nóng)村的要素大量抽走。因此，這也是針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展中已經(jīng)存在的問題來說的，而不是指城鄉(xiāng)融合的全部內(nèi)涵與目標(biāo)，不能將一個縣封閉起來，以“小循環(huán)”的方式搞所謂城鄉(xiāng)融合。

將縣域作為城鄉(xiāng)融合的基本單元

中國的城鄉(xiāng)關(guān)系復(fù)雜，因此城鄉(xiāng)融合的有效空間單元也是多種類型。從實踐調(diào)查中看，適合作為城鄉(xiāng)融合空間單元的有三類：都市圈、縣域、發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。因此，需要在一個較為完整系統(tǒng)的體系中，來深化對城鄉(xiāng)融合空間單元的認(rèn)識，而在這個體系中，縣域可以作為城鄉(xiāng)融合的基本單元。這主要有三個方面的原因： 

一是縣域的普適性強。都市圈、發(fā)達(dá)鎮(zhèn)僅適用于一些特定地區(qū)。一定意義上講，我國的地級和地級以上城市都在形成各類發(fā)展水平程度不同的都市圈，其中以直轄市、省會、計劃單列市為核心的都市圈發(fā)展程度最高。這些都市圈周邊區(qū)域的城鄉(xiāng)融合，受到都市圈核心城市的影響巨大。發(fā)達(dá)鎮(zhèn)較多存在于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如我國廣東、上海、江蘇、浙江就占了千強鎮(zhèn)的將近2/3。這兩類空間都可能作為城鄉(xiāng)融合的空間單元， 但并不是所有地方都具備這樣的條件。中部、西部、東北以及東部一些地區(qū)沒有較為發(fā)達(dá)的都市圈和發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，但這些地方都有縣域經(jīng)濟作為發(fā)展支撐。所以應(yīng)將縣域作為城鄉(xiāng)融合的基本單元，但它不是唯一單元。

二是縣域有穩(wěn)定完善的行政主體，是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵性推動力量。城鄉(xiāng)融合過程中，市場將起決定性作用，政府的作用關(guān)鍵而特殊。首先是因為城鄉(xiāng)融合涉及構(gòu)建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護等相互融合和協(xié)同發(fā)展的各項工作，其中一些工作本身就是政府事權(quán)。還有一些工作，政府負(fù)有部分責(zé)任。另外，一系列改革都涉及政府職能的轉(zhuǎn)變。在這個意義上講，即便是在都市圈地區(qū)，市場力量已較為強大、各類市場主體較為多元化， 也還要充分發(fā)揮縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)等政府職能部門的作用，發(fā)揮縣域作為空間單元的功能，推動城鄉(xiāng)融合。

三是縣域范圍內(nèi)的縣城、小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村要素齊全，是城鄉(xiāng)融合的有效空間單元。世界各國城市統(tǒng)計制度不同，我國的縣城、重點小城鎮(zhèn)等，如參照一些國外的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在國外其實都是“城市”。城市的實質(zhì)是它有規(guī)模集聚效應(yīng)， 對周邊地區(qū)提供服務(wù)。如果把縣域看作是一個面，那么縣城、重點小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，就是這個面上重要的節(jié)點。各地實踐證明，充分利用好這些節(jié)點，使之能夠借縣域力量發(fā)展壯大，同時又能在全縣發(fā)揮統(tǒng)籌的作用，推動和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興，推動城鄉(xiāng)融合。

打通城鄉(xiāng)要素流動的制度性通道

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的困難在于各類要素在城鄉(xiāng)之間的流動不充分、不平衡。因此，打通城鄉(xiāng)要素流動的制度性通道，就是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵路徑。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化排在城鄉(xiāng)融合的首位。市民化的實現(xiàn)既可以是就近就地的，也可以是在縣外或是省外實現(xiàn)。“十四五”規(guī)劃提出，未來5年，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，就包含著數(shù)以千萬離鄉(xiāng)外出，并在各級各類城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工。為此，就必須鞏固現(xiàn)有戶籍制度改革的成果并繼續(xù)深化改革。

農(nóng)村土地資源要素進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場事關(guān)農(nóng)民的核心利益。這方面需要按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市。

推動各類要素由城入鄉(xiāng)是城鄉(xiāng)融合的主要方向。這將涉及城市人才入鄉(xiāng)、工商資本入鄉(xiāng)促進機制、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化等。許多工作剛剛開始，還有大量的體制機制障礙阻礙要素流動。例如，目前返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的人員將近1000萬人，這部分人主要是在外創(chuàng)業(yè)有成的企業(yè)家或打工多年的農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)?，F(xiàn)實中存在的問題主要是城市工商企業(yè)人員、各類院校畢業(yè)生下鄉(xiāng)渠道有待拓展；鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件較差，政策激勵力度還需要加大；城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)人才交流等機制需要完善；一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏人才引進機制，難以引人、用人、留人等。

推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施共享共建是城鄉(xiāng)融合的支撐基礎(chǔ)。這包括推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，加快推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護等。

在開放的環(huán)境下推進城鄉(xiāng)融合需要加大改革力度

所謂“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等提法，具有明確的問題指向，不能脫離這個問題去做理解，將城鄉(xiāng)融合搞成以縣域為空間邊界、固步自封。“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，也需要考慮各種情況，因地制宜地加以實施。在構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，推進城鄉(xiāng)融合是重要內(nèi)容，必須立足于縣域，又要超脫于縣域。

在開放的環(huán)境下借力、發(fā)力， 為此需要加大改革的力度，創(chuàng)新改革的思維。

在改革的目標(biāo)上，要有系統(tǒng)論思維。要著眼于發(fā)展新格局，建立城鄉(xiāng)一體布局結(jié)構(gòu)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、要素保障體系、治理體系。

在改革的內(nèi)容上，要有重點論思維。城鄉(xiāng)融合既有工程建設(shè)， 也有體制建設(shè)。既涉及政府職能變化，也涉及市場空間利用。當(dāng)前及未來一個時期，體制機制方面優(yōu)化完善是城鄉(xiāng)融合的重中之重，要推動城鄉(xiāng)人口、勞動力、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)充分合理的雙向流動，多向流動，打通堵點。

在改革的階段上，要有進化論思維。有的縣（市區(qū)）城鄉(xiāng)融合剛剛起步，而有的已進入高質(zhì)量發(fā)展階段。國家關(guān)于城鄉(xiāng)融合從宏觀政策上設(shè)置了2022年、2035年、本世紀(jì)中葉等時間段的相應(yīng)目標(biāo)，因此我們要保持歷史的耐心，做到久久為功。

在改革的模式上，要有特色論思維。城鄉(xiāng)融合涉及區(qū)域特征千差萬別，需要借鑒已有成功模式，更需要創(chuàng)新特色發(fā)展模式。