【摘要】群眾評議是檢驗發(fā)展質量和人民獲得感的試金石。就目前地方實踐來看，將群眾評議運用到政府和干部的政績考核中有“萬人評議”“公述民評”“政務服務好差評”“第三方評議”四類模式，產生了顯著的積極效應。但同時，也要警惕群眾評議中的“刻板印象”、形式化和官僚主義傾向，以及“僅評無下文”現象。提高群眾評議在政績考核中的占比，始終把群眾評議作為干部考核的“定盤星”，最大程度發(fā)揮群眾評議在激勵干部擔當作為中的效能，才能以考核杠桿撬起群眾滿意度、匯聚起推動高質量發(fā)展的磅礴之力。

【關鍵詞】群眾評議 擔當作為 績效評估 反饋管理【中圖分類號】D262.3【文獻標識碼】A

為政之要，首在得人。知事識人，重在考核。2020年11月初中共中央組織部印發(fā)《關于改進推動高質量發(fā)展的政績考核的通知》，明確提出要把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領導干部推動高質量發(fā)展政績的重要標準，并強調在政績考核中充分反映群眾感受、體現群眾評價。群眾參與評價，充分反映群眾感受，以群眾“有感”定位干部“得失”，將有助于領導干部把“補齊民生短板”作為推動高質量發(fā)展的工作目標，引領干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為。

當前群眾評議的實踐成效

“政聲人去后，民意閑談中。”中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想。因此，衡量干部的政績，最根本的是要看人民群眾答不答應、高不高興、滿意不滿意。追求高質量發(fā)展的政績觀不是“掛在墻上”“喊在嘴上”，而是以民生改善、社會進步、生態(tài)效益改善等為關鍵指標導向的。近年來，在建設人民滿意的服務型政府驅動下，我國一些地方政府結合當地發(fā)展實際，適時將群眾評議運用到政府和干部的政績考核中，并積累了一定的經驗。就目前地方實踐來看，可以歸納為以下四類模式：一是以南京、珠海等地為代表的“萬人評議”模式，即圍繞考核內容面向群眾發(fā)放調查問卷，根據評議結果實施相應績效獎懲；二是以杭州、青島等地為代表的“公述民評”模式，即政府部門面向群眾代表公開述職并接受群眾評議；三是以成都、廣州等地為代表的“政務服務好差評”模式，即企業(yè)和群眾辦理政務服務事項后，通過線上、線下政府服務評價渠道對相關部門提供的政務服務作出評價；四是以上海有關委辦局為代表的“第三方評議”模式，即聘請獨立的第三方組織群眾進行評議。

近年來我國地方政府探索實施的群眾參與績效評估的實踐總體上來說產生了顯著的積極效應：一是推動社會民生事業(yè)快速發(fā)展。群眾所想即為考核所向，高質量發(fā)展的目的是為了更好滿足人民日益增長的美好生活需要，將群眾評議引入考核評估有助于引導廣大干部積極踐行以人民為中心的發(fā)展理念，用心、用情和用力解決人民群眾關切的實際問題。二是政績考核的公信力得到了提升。領導干部在推動經濟社會發(fā)展、服務民生事業(yè)中是高高站上枝頭，把表態(tài)當落實的“黃鸝鳥”，還是俯下身子，甘當為民服務的“孺子牛”或擼起袖子，做擔當作為的“拓荒牛”，群眾最知根知底，也最有發(fā)言權，引入群眾評議凸顯了政績考核的科學性和針對性，使得評估結果更具有說服力和接受度。三是激勵效果明顯。群眾評議是檢驗發(fā)展質量和人民獲得感的試金石，群眾什么方面不滿意，就需要領導干部在哪方面下功夫，政績考核作為激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的“聽診器”和“助推器”，在考核體系中增加相應指標，引入群眾評議能夠幫助廣大干部在工作實踐中找準坐標定位和努力方向，以考核之力激勵干部擔當作為、比學趕超。四是群眾滿意度提高。群眾滿不滿意是政績考核的關鍵指標，圍繞當前民生熱點、難點，引入群眾評議將有助于更全面客觀地考察干部的德、能、勤、績、廉，推動考核從“平面”向“立體”轉變，以考核“指揮棒”助力群眾“幸福指數”提升。

警惕群眾評議實踐中容易被忽視的問題

提高群眾評議在政績考核中的占比，不僅是“以人為本”“服務型政府”等現代理念的具體體現，而且是政績考核科學化和有效性的保證。近年來，隨著各地逐步將群眾評議納入干部政績考核，人民群眾從被動的“信息供給者”向“信息供給和決策共享者”角色轉變，發(fā)言權和影響力不斷提升。然而，不容忽視的是，當前部分地方仍存在著“重顯績，輕潛績”的現象，認為政績考核主要是以經濟指標等“一錘定音”，而民生考核不“顯山露水”，難以具體量化和操作。一些考核實踐中群眾評議的部分，往往就是發(fā)一發(fā)測評表、聽一聽群眾評價，難以發(fā)揮群眾評議在干部考核中的實際效用。群眾評議實踐中幾個特別容易被忽視的環(huán)節(jié)或問題值得警惕：

警惕群眾評議中的“刻板印象”。一方面，中國的傳統行政文化自古代封建社會就已孕育生成，傳統“官文化”就是“官本位”思想的體現，部分群眾在參與政績評議時，出于對政府和領導干部的畏懼，不敢表達自己的利益訴求，進而給干部評議增添了信息失真的可能性；另一方面，隨著反腐倡廉和依法治國的持續(xù)推進，人民群眾監(jiān)督政府、參與干部評議的意識逐漸提高，也越來越敢于提出質疑。但有時群眾的質疑未必符合實情，現實中發(fā)生“翻轉”的新聞事件有不少，如牛年春節(jié)期間，德州一輛公務車出現在煙臺龍口市一商場附近，被質疑公車私用。當事部門德州市臨齊街道辦事處經過調查于當天向社會發(fā)布通報，詳細介紹了公務車停在商場是因為需要點對點接回解除隔離人員，及時回應了群眾的質疑。誠然，群眾的有效監(jiān)督和合理質疑有利于推動人民滿意的服務型政府建設，但不可否認的是，諸如“德州公車”等一些“翻轉”事件的產生與部分群眾“見風就是雨”、對領導干部存在“刻板印象”等緊密相關。這類事情不但增加了相關部門額外的調查和行政成本，也將直接影響干部的干事創(chuàng)業(yè)積極性，并最終影響所在部門的公共服務效能。

警惕群眾評議過程中的形式主義和官僚主義傾向。一方面，我國改革進入深水區(qū)，發(fā)展中的深層次問題不斷凸顯，人民群眾的現實訴求越來越多樣，對于政府提供公共服務的標準也日益提高，對于領導干部的工作效率、工作態(tài)度與作風要求更是愈發(fā)嚴格，干部工作做得好，群眾認為是理所當然，偶爾做得不好群眾就會有意見，一次失誤帶來的影響可能會掩蓋過去的功勞，甚至產生社會輿論危機。隨著“八項規(guī)定”和反腐倡廉的深入推進，老百姓深惡痛絕的官僚主義、形式主義以及“蒼蠅”“老虎”等反面典型的曝光，使得部分領導干部的負面形象容易被無形放大，社會公眾對部分干部的認知出現偏差，誤解增多，容易產生“強勢群眾參與”“無序群眾參與”以及“群眾過度監(jiān)督”等風險，群眾評議的作用也因此被扭曲。另一方面，隨著人民滿意的服務型政府建設不斷推進，中央政府也進一步加大了對地方的考核監(jiān)督，其初衷在于推動中央的各項方針政策在地方落實到位，鞭策地方為人民群眾提供優(yōu)質的公共服務。然而群眾評議干部的操作周期過頻容易誘導“懶政”“怠政”現象的出現，有的地方在群眾評議過程中只注重結果導向，動輒簽訂“責任狀”，將關鍵任務指標與“一票否決”掛鉤，在決定干部升降去留的同時，也引致部分干部為了“少出錯”而消極怠工以求安穩(wěn)。

警惕群眾評議“僅評無下文”現象。大量的研究表明，結果反饋無論對被考核者還是考核信息提供者都具有重要的影響。但實踐中又是經常被忽視的一個環(huán)節(jié)，而且在對績效考核結果的運用方面往往也不給力，特別是在政府等公共部門績效評估實踐中。相關部門在引入群眾評議的過程中，應注重評議結果的及時反饋和合理運用。一方面，要將群眾評議結果及時反饋給被考核干部，促使被考核干部清晰認識自身問題，在能力、行為以及職業(yè)發(fā)展上找到進步路徑。還要將評議結果公開透明地反饋給參與群眾，在形成大眾監(jiān)督的同時保障群眾參與評議的積極性；另一方面，群眾評議不僅僅局限于得出滿意、不滿意的評議結果，還在于樹立群眾滿意度“風向標”，堅持激勵與約束并重，將群眾評議結果與干部選拔任用、培養(yǎng)教育、問責追責等相結合，推動形成“創(chuàng)業(yè)者、績優(yōu)者上，守攤者、績差者下”的鮮明導向，切實激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為的積極性。

如何進一步用好群眾評議來激發(fā)干部擔當作為

習近平總書記指出：“讓群眾滿意是我們黨做好一切工作的價值取向和根本標準，群眾意見是一把最好的尺子。”始終把群眾評議作為干部考核的“定盤星”，才能以考核杠桿撬起群眾滿意度，才能匯聚起推動高質量發(fā)展的磅礴之力。雖然群眾評議在我國一些地方政府已有不少探索，并積累了不少經驗，但如果要切實提高群眾評議在干部考核中的實際效用，還可從以下幾個方面精準優(yōu)化：

轉變傳統觀念，積極策劃群眾評議工作。在政績評估過程中，領導干部起著主導性作用。只有廣大干部樹立正確的政績觀，支持和認可群眾參與政績評估，才能促進群眾評議的深度和廣度，促使群眾參與從“有限參與”到“深度參與”轉變。第一，地方政府和領導干部要摒棄以往單一的政府治理模式，向人民本位以及社會合作治理的模式轉變。第二，要全力配合群眾實施干部評議，領導干部應秉承“民本位”價值理念，提供評議過程所需要的完備信息，杜絕篡改真實信息、編造不實信息、提供虛假信息的行為。第三，積極引導群眾參與評估。政府作為群眾評議過程的主導，應積極引導社會各界群眾參與干部政績評估。通過微博、微信、政府門戶網站等媒介宣傳群眾參與評議的意義所在，引導群眾認識到參與評議的重要性。

完善制度基礎，拓寬群眾評議參與渠道。一方面，盡快建立健全群眾評議的相關制度，對條件成熟、界定明確、事態(tài)穩(wěn)定、具有共性的領域，從法律和行政法規(guī)方面進行規(guī)范；對條件不成熟、界定不明確、事態(tài)不穩(wěn)定、個性凸顯的層面，應鼓勵各地出臺地方性規(guī)章加以規(guī)范。明確群眾評議的主體地位，充分保障群眾的參與權、知情權和監(jiān)督權，推動群眾評議持續(xù)、健康發(fā)展。另一方面，積極拓寬群眾參與干部評議的渠道。首先，創(chuàng)新群眾評議方式，通過大數據技術賦能，改變以往群眾評議靠聽取匯報、民主評議、個別談話等單一方法，引入諸如匿名問卷調查、網絡征詢、第三方評議等方式逐步實現群眾評議信息技術化。其次，優(yōu)化電子政務頂層設計，依托數字化、區(qū)塊鏈等技術開發(fā)新型電子政務系統，通過電子政務系統、各類智能終端、傳感器等整合多方面的數據資源實現數據共享和自動推送，多途徑、多渠道做好信息公開工作，促進群眾與政府的交互程度，提升群眾對政府的信任。最后，拓寬群眾參與方式，為使干部評議結果更加準確，應進一步納入民意征求制度、聽證會、座談會、公民投訴制度、網絡評議等新形式，保障有意愿的群眾采用合適方式參與評議。

培育參與意識，增強群眾評議能力。一方面，要強化群眾參與評議的意識，傳播和培育能夠體現人民群眾主體意識的文化和氛圍，積極倡導人民群眾以主人翁的態(tài)度參與到干部考核評議過程中，主動發(fā)現政府治理過程中存在的問題，并監(jiān)督領導干部，以維護廣大人民的合法權益。另一方面，群眾評議作為一個綜合概念，包括政策理解、語言交流、客觀判斷、獨立分析等。群眾評議能力的強弱關系到政績評估的成敗，增強群眾的評議能力應把握好兩個關鍵環(huán)節(jié)：一是提高群眾參與評議的專業(yè)性。干部政績評議涉及部門廣、業(yè)務門類多、專業(yè)性強，而普通群眾的素質參差不齊，因此，政府應積極舉辦與群眾評議相關的專業(yè)技術培訓，持續(xù)、定期地開展各類群眾評議活動，幫助群眾在實踐中提升評議能力；二是提升群眾組織化程度。分散、單一的群眾力量難以支撐促進群眾持續(xù)參與政績評估，聚合分散的個體力量，使各界群眾在組織中找到歸宿、尋找共鳴、激發(fā)熱情，進而迸發(fā)強大的社會力量推動群眾持續(xù)有效參與評議。

科學制定指標體系，優(yōu)化考核評議方式方法。第一，要科學設置政績考核指標，提高群眾評議在干部政績考核中的占比。一是實施分類考核，根據區(qū)域差異、部門差異和任務特點等設置相應的考核指標體系，杜絕“一刀切”。比如，對不同經濟社會發(fā)展地區(qū)合理設置共性考核指標以及差異指標，對不同部門實施定量和定性不等的考核指標并進一步規(guī)范化操作。二是摒棄簡單地用幾個數字和指標來衡量干部政績的做法，把物質文明與生態(tài)文明、經濟指標與環(huán)境指標、城市變化與農村發(fā)展、經濟總量增長與群眾個體實惠等相結合起來，既設置完成群眾身邊“關鍵小事”的實質性指標，也建立作鋪墊、打基礎的階段性指標，既完善高質量推進民生實事的加分項，也補充消極應付、推脫逃避的扣分項，讓領導干部既注重顯政，又著眼潛績，切實推動民生事業(yè)高質量發(fā)展。三是堅守考核實踐中的“人民性”，在干部政績考核中注重人民關切，以群眾感受作為重要考核標準量化群眾“獲得感”，進一步促進考核指標接地氣、能落地。第二，要不斷優(yōu)化考核的方式方法，做到真考、考真，力求考準、考實：一是延伸考察觸角，要多走到群眾中、走到工作一線，采取調研、談話、走訪等方式，讓社會各界參與到干部評議工作中，全面了解和掌握干部在群眾中的口碑，多角度深化對干部的了解。二是要注重群眾評價口碑，建立評價轉換機制。群眾的滿意度、幸福感隨群眾個體文化差異、理解能力、知識層次不同而評價的角度和表達能力存在一定差別，例如在脫貧攻堅考核中，選擇用滿意和非常滿意評價干部精準扶貧情況時，大多數群眾會認為兩個詞意思差不多，引入群眾口碑評價機制需著力做好評價轉換，把群眾的主觀感受準確轉換為具體的客觀指標。三是要將考核過程系統化，建立周期性和隨機考核評價模式，推動政績考核方向標與高質量發(fā)展同頻共振，保障考核結果更加科學、有效。

注重全過程科學管理，切實發(fā)揮群眾評議效能。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”要把考核“指揮棒”交到人民群眾手里，充分用好“群眾評價”，引導領導干部始終堅持人民至上理念，努力創(chuàng)造造福人民的政績。首先，要進一步提高干部政績考核的群眾參與度，保證群眾對考核內容、考核程序、考核方法、考核結果的全鏈條監(jiān)督，實現考核公開透明、公平公正，避免考核流于形式，陷入“走過場”的怪圈。其次，規(guī)范干部政績考核，合理使用評議結果。圍繞“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”的正確導向，把群眾評議結果與干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督等相結合，有效甄別“帶病”干部，對考核中發(fā)現的群眾意見較大的領導干部，及時進行調整，讓群眾評議的結果切實成為干部政績的“度量衡”。最后，建立全面的考核結果反饋機制。不僅把解決實際問題、整改到位多少問題貫穿于評議工作的全過程，還應該加強管理部門、評議對象與群眾之間的全面溝通，建立針對政績考核的申訴機制，對考核結果有異議可以提出申訴，考核對象必須積極配合各部門進行核實考核結果。

民心是最大的政治，為民造福是最重要的政績。在進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的當下，仍然要始終堅持群眾路線，落實群眾“打分權”是政績考核的重點所在，要充分發(fā)揮群眾“閱卷人”作用，積極樹立群眾滿意度風向標，讓群眾監(jiān)督、評判優(yōu)劣，切實激勵廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為，真正做到權為民所用、利為民所謀、情為民所系，共同書寫新時代波瀾壯闊的高質量答卷。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院副院長、教授、博導；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生李林威對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①劉幫成、張宗賀：《基于第三方評估的高校職能部門績效體系優(yōu)化研究：一個三年跨度的縱向設計》，《公共管理與政策評論》，2017年第4期。

②周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，《中國行政管理》，2008年第1期。

責編/李丹妮 美編/李祥峰

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