作者：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心主任、世界政黨研究中心主任 郭定平
新中國成立以來，特別是改革開放40多年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡，尤其是在極不平凡的2020年，取得統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大戰(zhàn)略成果，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，凸顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與社會主義制度的顯著優(yōu)勢。
黨的十九屆四中全會對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了全面規(guī)劃和部署，明確了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，并對堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系作出了具體部署。黨的十九屆五中全會在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程的同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理體系的有機(jī)統(tǒng)一成為一項具有重大理論與實(shí)際意義的新課題。
準(zhǔn)確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵
黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在我國各個歷史時期都發(fā)揮了關(guān)鍵作用
無論是從馬克思主義的政黨學(xué)說還是從中國共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗來看，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)都是中國共產(chǎn)黨治國理政的必然要求。早在抗日戰(zhàn)爭時期，1942年9月1日中共中央政治局通過的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》就明確規(guī)定：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團(tuán)體。”隨著中國革命走向最終勝利和奪取全國政權(quán)，中共中央提出“將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權(quán)力統(tǒng)一于中央”。1949年中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則和制度逐步確立。黨的先鋒隊性質(zhì)和黨肩負(fù)的歷史使命要求我們在中國革命、建設(shè)和改革的各個歷史時期都必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。
黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是黨政不分、以黨代政。改革開放以后，我們對過去在特殊歷史條件下形成的黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)體制進(jìn)行了深刻反思和大膽改革。1980年8月18日中央政治局?jǐn)U大會議提出了政治體制改革的基本目標(biāo)和任務(wù)。通過不斷的政治體制改革，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)生了許多根本性變化。特別是黨的十五大以來，經(jīng)過多年的改革探索，黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，以及黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用在制度和法律層面上有了重要保障，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一逐步成為社會主義政治發(fā)展的必然要求，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系逐步形成。
黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有三方面科學(xué)內(nèi)涵
中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，堅持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為一項重要的政治原則。新時代我們黨提出堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是堅持和完善社會主義制度的重要探索，意味著進(jìn)入推動和促進(jìn)社會主義制度更加成熟和定型的新階段。我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的完整體系和精神實(shí)質(zhì)，全面準(zhǔn)確地理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵，既完整把握其繼承性、連續(xù)性，又深刻認(rèn)識其創(chuàng)新性和時代性。由于中國共產(chǎn)黨在中國政治和國家治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就不僅僅局限于黨內(nèi)，不僅僅涉及黨的組織，而是包含黨治國理政的整體布局。其核心內(nèi)容應(yīng)該而且必須涵蓋如下三大方面。
一是全面從嚴(yán)治黨，提高黨的全面執(zhí)政能力。全面從嚴(yán)治黨是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)和保證。只有全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)才能形成社會共識；只有在全面從嚴(yán)治黨的過程中，不斷提高黨的全面執(zhí)政能力，才能為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供強(qiáng)大的支持和有力的保障。
二是全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八屆四中全會提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然途徑。黨的十九大后成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，就是加強(qiáng)黨對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要實(shí)踐，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。
三是堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展高度的社會主義民主。人民代表大會制度是根本政治制度，必須長期堅持、不斷完善，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。
正確認(rèn)識黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理的辯證關(guān)系
中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建了執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的新型關(guān)系
自從近代政黨產(chǎn)生并活躍于政治舞臺以來，政黨與國家的關(guān)系就引起了人們的廣泛關(guān)注，成為政治學(xué)研究的重大課題。世界政黨千差萬別，政黨與國家的關(guān)系也是五花八門。如果從政黨、國家二元對立的結(jié)構(gòu)化視角出發(fā)，以西方傳統(tǒng)的僅僅代表社會部分利益的政黨觀念和西方社會科學(xué)中普遍流行的國家-社會關(guān)系研究范式來審視當(dāng)代中國獨(dú)特的政黨與國家關(guān)系，就容易陷入“政黨”與“國家”相互排斥和截然分離的傳統(tǒng)思維框架中。中國共產(chǎn)黨不是西方傳統(tǒng)意義上的政黨，而是與中國文化傳統(tǒng)相契合，適應(yīng)中國革命、建設(shè)和發(fā)展需要的治理型政黨，履行著廣泛的國家治理功能。
黨的十八大以來，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”等觀點(diǎn)的提出就表明，中國共產(chǎn)黨對政黨-國家關(guān)系的認(rèn)識有了新的突破。黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”確立為新時代中國特色社會主義的第一條基本方略。黨的十九屆四中全會明確提出“完善堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度”“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”等制度單元，便是以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織表達(dá)；“建立不忘初心、牢記使命的制度”“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度”等制度單元，便是以思想建設(shè)為基礎(chǔ)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的價值表達(dá)。“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”不是回到黨政合一的老路，搞黨政不分、以黨代政，而是跳出了黨政合一、黨政分開二元對立邏輯，找尋到了構(gòu)建執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間新型關(guān)系的具體路徑。
正確處理黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理辯證關(guān)系的基本原則
政黨-國家關(guān)系在當(dāng)代中國國家治理體系中占據(jù)核心地位，在黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則之下，新時代正確處理黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理的辯證關(guān)系主要應(yīng)遵循以下兩個基本原則。
一方面，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，正確認(rèn)識中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的國家治理功能，推動黨的建設(shè)的治理轉(zhuǎn)向。無產(chǎn)階級政黨在它發(fā)動革命、奪取政權(quán)之后均應(yīng)該馬上開啟國家治理的嶄新事業(yè)。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中扼要闡述了無產(chǎn)階級政黨進(jìn)行國家治理的基本任務(wù)，他們說：“無產(chǎn)階級將利用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產(chǎn)階級的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國家即組織成為統(tǒng)治階級的無產(chǎn)階級手里，并且盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量。”
中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就秉持為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，在各個歷史時期均強(qiáng)調(diào)謀求民族獨(dú)立與國家富強(qiáng)、發(fā)揮國家治理的作用。在此歷史發(fā)展中形成的中國共產(chǎn)黨就不是西方傳統(tǒng)意義上的政黨，而是掌握國家權(quán)力、進(jìn)行治國理政的政治主體。因此，要正確認(rèn)識中國共產(chǎn)黨的國家治理性質(zhì)，就必須擺脫西方傳統(tǒng)政黨觀念的束縛，探索適應(yīng)中國文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情的政黨理論與政黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理模式。
另一方面，充分認(rèn)識中國的國家治理特色，始終堅持國家治理中的政黨中心地位，加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。當(dāng)代中國的國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的反動統(tǒng)治，成立新中國之后根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說和政黨理論逐步建立起來的，其最大特色就是中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。新中國成立之后的國家治理始終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，黨的中心地位和核心作用一直得到堅持和加強(qiáng)。特別是中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，我們在堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)維護(hù)黨中央的權(quán)威，加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“如果黨中央沒有權(quán)威，黨的理論和路線方針政策可以隨意不執(zhí)行，大家各自為政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，黨就會變成一盤散沙，就會成為自行其是的‘私人俱樂部’，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會成為一句空話”。與此同時，我們黨始終堅持以人民為中心，走群眾路線，保持與人民群眾的血肉聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)力量，既能夠?qū)⑷罕姾蜕鐣M織整合進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之中，又能夠?qū)⒚癖姷睦嫘枰斎雵抑卫眢w系之中，從而促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系與現(xiàn)代國家治理體系之間的有機(jī)統(tǒng)一與協(xié)調(diào)互動。
著力推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理制度體系建設(shè)
在堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的過程中，正確處理黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理之間的辯證關(guān)系，就必須走制度化、法治化之路，著力推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理制度體系建設(shè)。
改革開放伊始，我們黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)制度建設(shè)的重要任務(wù)。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會在決定把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，明確提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”。1980年8月18日中央政治局?jǐn)U大會議深刻分析了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的一些問題和弊端，闡述了政治體制改革的基本目標(biāo)和方向。此后，我們在政治體制改革和國家制度建設(shè)方面進(jìn)行了持續(xù)不斷的努力探索，并取得了顯著的成就，中國社會政治生活的制度化水平得到極大提升。黨的十八大以來，我們黨把制度建設(shè)擺在更加突出位置，開始提出并著力推動黨和國家制度體系建設(shè)。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時就強(qiáng)調(diào)指出：“我們要堅持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，從實(shí)際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。
堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理體系的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)制度體系建設(shè)，關(guān)鍵是要在如下兩個大的方面下功夫。
加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，推動黨內(nèi)法規(guī)與國家憲法法律的有效銜接
改革開放以后，隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家憲法和其它各種法律規(guī)章中均得到進(jìn)一步體現(xiàn)。2018年3月11日第十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”之后增加一句“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，在憲法的正式條文中強(qiáng)調(diào)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，進(jìn)一步凸顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本制度特征。在新時代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制過程中，我們開始制定和修改有關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會組織等的章程。例如，2019年3月，中國法學(xué)會第八次全國會員代表大會在修改《中國法學(xué)會章程》時專門增加一條，規(guī)定“中國法學(xué)會堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅定執(zhí)行黨的政治路線，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”。
中國共產(chǎn)黨、黨的各級組織、黨的干部和所有黨員都必須遵守憲法和法律、在憲法和法律的范圍內(nèi)行事。正如習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上所強(qiáng)調(diào)的那樣，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”。對此，國家憲法法律和黨內(nèi)規(guī)章都有明確具體規(guī)定。憲法第五條規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國”，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，“嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”。2016年10月27日黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，“黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，增強(qiáng)法治意識、弘揚(yáng)法治精神，自覺按法定權(quán)限、規(guī)則、程序辦事，決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，決不能違規(guī)干預(yù)司法”。
加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，通過黨和國家制度改革促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家治理協(xié)同運(yùn)作，形成強(qiáng)大合力
在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，中國共產(chǎn)黨從中央到地方均建立了黨的各級委員會，發(fā)揮著黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成了完整的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)制度體系。中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也具體通過領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會）、黨組等制度形式實(shí)現(xiàn)，由此形成了中國特色的黨政分工合作體制。
2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，旨在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，以及聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強(qiáng)合力，全面提高國家治理能力和治理水平。2018年3月全國人大審議并通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，其中第七條明確規(guī)定“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會”。各級監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委和監(jiān)委在職能和人員上的互補(bǔ)，從而形成了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，也在堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力，實(shí)現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。
