作者：中國人民大學馬克思主義學院副院長、教授，中共黨史黨建研究院研究員 宋學勤
城市是現(xiàn)代文明的標志，在現(xiàn)代化建設全局中占據(jù)重要地位，城市治理也因此成為國家治理體系中的重要內容。中國共產黨成立百年來，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實踐經(jīng)驗，為建設適應國情、符合時代的城市治理道路奠定了基礎、指明了方向。學界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，西方語境中的城市治理難以適應中國國情，中國城市治理的目標、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國共產黨構想、探索并實踐城市治理的起點，即新民主主義革命時期，以及社會主義革命和建設時期。
新民主主義革命時期，中國共產黨形成了以工業(yè)化為核心、整合城市社會的城市治理構想。20世紀20—30年代，中國共產黨人在探索革命道路的過程中引入了馬克思主義關于城市發(fā)展規(guī)律的論述，并根據(jù)這些論述，對中國城市進行了分析，發(fā)現(xiàn)不合理的城鄉(xiāng)關系對于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展皆無益處，而這種城鄉(xiāng)關系從根本上源于帝國主義借由城市實現(xiàn)的侵略。打破這種現(xiàn)象的關鍵在于推動城市工業(yè)化和農村集體化。解放戰(zhàn)爭后期，中國共產黨治理石家莊等城市的實踐為接管城市提供了經(jīng)驗教訓。中共七屆二中全會提出，黨的工作重心由農村轉移到城市，并將恢復和發(fā)展城市中的生產作為中心任務。城市治理成為中國共產黨治國理政的重要內容。縱觀新民主主義革命時期中國共產黨城市治理的構想與實踐，發(fā)展工業(yè)始終居于中心位置，這是因為在當時，只有發(fā)展工業(yè)才能實現(xiàn)救亡圖存的目標、實現(xiàn)民族獨立和國家富強。然而，當時中國實現(xiàn)現(xiàn)代化與工業(yè)化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達基層的政權體系，增強國家對社會的控制與動員能力。中國共產黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會創(chuàng)造了藍本。時代要求中國共產黨承擔起締造民族國家的任務，這賦予了國家在城市治理中的突出地位，也使中國的城市治理道路從萌芽時期就具備了與西方不同的特點。
社會主義革命和建設時期，中國共產黨的城市治理以“生產城市”為目標，在國家主導下發(fā)揮人民群眾的能動性，建設平等的城市空間。結合馬克思主義基本原理和中國國情，中國共產黨將“生產城市”設定為城市治理的總目標，要求城市建設為社會主義工業(yè)化和人民群眾服務。城市治理的第一步是整合城市社會。中國共產黨結合中國革命取得勝利的經(jīng)驗在城市解散或收編了原有的社會組織，建立起由國家主導的嚴密組織體系。居民被編入各個單位，由“個體人”變?yōu)?ldquo;單位人”。城市社會的整合意味著國家有能力大規(guī)模調用社會資源以服務于工業(yè)化目標。發(fā)動群眾成為開展大規(guī)模社會運動、進行基礎設施建設的“法寶”，有效地彌補了后發(fā)現(xiàn)代化國家工業(yè)化進程中資源的缺乏。此外，中國共產黨的社會理想也反映在此時的城市治理中。城市治理堅持為人民服務的理念，構建能有效改善人民生活境遇、促進平等的城市空間。從新中國成立起，中國共產黨就開始治理城市中的落后地區(qū)，通過自來水、煤氣、公共交通等服務的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發(fā)展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經(jīng)顯現(xiàn)。在這一時期，中國共產黨以發(fā)展工業(yè)為旨歸治理城市，相應地整合城市社會，動用社會力量完成現(xiàn)代化目標，成功建立起了相對完整的工業(yè)體系。治理中的民生、平等理想也是應對城市治理現(xiàn)代化中兩極分化趨勢的寶貴財富。
改革開放新時期，中國共產黨從城市的多種功能與重要意義出發(fā)，推動建立激發(fā)城市活力、適應改革開放的城市治理制度。以1978年第三次全國城市工作會議為起點，城市在政治、經(jīng)濟、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發(fā)揮，以工業(yè)為核心功能、人為壓制城市發(fā)展以消滅城鄉(xiāng)差別的做法被放棄。同時，大力興修住房、改善城市環(huán)境以滿足民生需要。中國共產黨以經(jīng)濟特區(qū)和部分沿海城市為試點，在土地、金融、非公有制經(jīng)濟等方面嘗試激發(fā)城市活力。1984年，中國共產黨開展城市經(jīng)濟體制改革，適時指出了城市在社會主義現(xiàn)代化建設中的主導作用，要求充分發(fā)揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，調整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開的城市經(jīng)濟體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經(jīng)濟管理體制中解放出來，也意味著個人進一步從“單位人”的狀態(tài)中解放出來，隨之而來的是城市第三產業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟結構的轉變。為形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，中國共產黨開始以上海等地為試點開展城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從區(qū)域高度規(guī)劃、治理各個城市。以城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟競爭為改革開放以來出現(xiàn)經(jīng)濟奇跡創(chuàng)造了條件。1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標確定，經(jīng)營城市、提高城市競爭力也成為城市治理的重要目標，其中，城市間的競爭涉及城市財政與市政管理、產業(yè)基礎等領域，這對城市治理的水平提出了更高要求。改革開放也激發(fā)了城市社會群體的力量，城市居民委員會的組織建設得到全面恢復和完善。非政府組織等一系列社會組織的出現(xiàn)促使城市治理協(xié)調好各主體間關系。中國共產黨依據(jù)以人為本的執(zhí)政理念，構建和諧社會，把“三位一體”的布局擴展為包括社會建設在內的“四位一體”，同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開放新時期是城市治理思路的轉折、發(fā)展期，中國共產黨在繼承、反思前三十年經(jīng)驗教訓的基礎上，在改革開放的新背景下探索城市治理的目標、手段，為城市活力和社會力量“松綁”，為城市參與市場經(jīng)濟、國際競爭創(chuàng)造了多方面的有利條件。這一時期的城市也為治理提出了新的問題，城市競爭要求政府轉變職能、處理好各種社會組織間的關系、解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的社會矛盾，這些問題的出現(xiàn)推動了中國共產黨城市治理探索的進一步發(fā)展。
進入中國特色社會主義新時代，中國共產黨以“新型城鎮(zhèn)化”為指導，建立共建共治共享的城市治理模式，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。“新型城鎮(zhèn)化”的提出標志著中國共產黨城市建設思想進入新階段，對城市治理現(xiàn)代化提出了新的要求。“新型城鎮(zhèn)化”新在將以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實現(xiàn)以人為本，新型城鎮(zhèn)化要求有序推進農業(yè)轉移人口市民化、破除城市內部二元結構、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、推進基本公共服務均等化、推動城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。城市發(fā)展的現(xiàn)實呼喚著治理模式的進步。中國共產黨通過城鎮(zhèn)化工作會議、城市工作會議等有關會議和文件對新時代的城市治理作了周密部署。
首先，新時代的城市治理要以人為本，堅持人民城市為人民。習近平總書記強調：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境為己任，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時代的城市治理要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務的重點，加強城市精細化管理，以深化改革破除體制機制障礙。面對矛盾和問題，城市治理應堅持堵疏結合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點保障基本公共服務，彌補市場缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉變?yōu)?ldquo;掌舵人”。新時代的城市治理更加重視市民和社會的作用。市民是城市建設與發(fā)展的主體，要尊重其對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權。市民和社會的參與貫穿在新時代城市治理的方方面面：以社會主義核心價值觀提高企業(yè)、社會組織、市民參與城市治理的意識和能力；倡導文明、節(jié)約、綠色的消費方式和生活習慣，使全社會共同參與改善環(huán)境；鼓勵社會資本參與城市建設、經(jīng)營與管理；完善社會參與機制，發(fā)揮專家和民眾在規(guī)劃實施監(jiān)督等方面的作用；在進一步強化街道、社區(qū)黨組織領導核心作用的基礎上，城市治理機制的完善將帶動基層群眾自治組織、社區(qū)社會組織建設，進而實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。總之，新時代的城市治理堅持協(xié)調協(xié)同，“盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，構建共建共治共享的社會治理模式。
