摘 要:推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題，從而促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。為此，需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，推動鄉(xiāng)風文明建設(shè)，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化奠定穩(wěn)定的社區(qū)基礎(chǔ)，并在“城鄉(xiāng)中國”時代，推動村莊再組織化。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合發(fā)展 鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)風文明 治理有效

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，來自于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論與實踐。關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，西方思想中最早見于空想社會主義理論，如圣西門的城鄉(xiāng)社會平等觀、傅立葉的“法郎吉”與“和諧社會”、歐文的“理性的社會制度”與“共產(chǎn)主義新村”等等。在中國，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想萌發(fā)于20世紀50年代。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中，提出了注重農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城市相互協(xié)調(diào)的觀點。但之后實踐中卻是長時期貫徹工業(yè)化和城市化優(yōu)先的政策。直到2002年黨的十六大報告中，才第一次正式提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”這一概念。2008年黨的十七屆三中全會，明確提出要建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。黨的十八大后，習近平總書記提出“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，開始步入新時代。2021年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，提出加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要求以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置，以11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。通過推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一銜接的經(jīng)濟社會制度，就可以逐步消除制度的二元狀態(tài)，減少農(nóng)村資源的過度流失，為鄉(xiāng)村帶來更多的發(fā)展機會。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景

伴隨改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展的長足進步，中國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為新任務(wù)。在這一特定的歷史時期，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)村發(fā)展不充分問題，就要破除城鄉(xiāng)二元體制，提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中釋放經(jīng)濟增長潛力，推動農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)走向均衡發(fā)展。中國獨特的二元分割結(jié)構(gòu)，是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)換而來的。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，必然要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。新時期討論城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要兼顧兩個基本背景：一是全面建成小康社會這一百年目標的如期實現(xiàn)，二是國家整體經(jīng)濟實力明顯增強，有能力有條件將公共財政更多地惠及大眾。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展追求城鄉(xiāng)共生共榮，要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一方面需要通過政府和市場這兩種資源配置方式，使得城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和城鄉(xiāng)商品服務(wù)在城鄉(xiāng)空間上均衡配置，在時間上具有可持續(xù)性；另一方面，需要鄉(xiāng)村的“硬件”建設(shè)與“軟件”建設(shè)并舉，這需要政府、市場與社會大三角關(guān)系協(xié)調(diào)、齊抓并重，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等化，開展健康、科學的科教娛樂活動，推動鄉(xiāng)風文明的形成，促進農(nóng)民自立、文明意識的養(yǎng)成，變傳統(tǒng)的被動管理為新型的主動自我治理，為全面推進鄉(xiāng)村振興打下良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)。

筆者此前曾論證，城鄉(xiāng)一體化不是消滅農(nóng)村，不是把農(nóng)民連根拔起，而是要正視中國未來百年內(nèi)都要面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的基本事實，討論如何由抽取型、隔離性的二元結(jié)構(gòu)，變?yōu)榱夹缘幕ブ?、開放性的二元結(jié)構(gòu)，將二元對立變?yōu)楹椭C共存。小規(guī)模農(nóng)業(yè)和大量人口生活在農(nóng)村，是中國近百年內(nèi)都不會改變的基本事實。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是長時期的戰(zhàn)略性任務(wù)，在城鄉(xiāng)一體化進程中，城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化潮流已同時出現(xiàn)，需要以就地村鎮(zhèn)化來推動多元城市生態(tài)的形成。全面協(xié)調(diào)推動城鄉(xiāng)建設(shè)，才能真正統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)關(guān)系，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題。在此基礎(chǔ)上，本文將在城鄉(xiāng)中國的基本背景下，論證推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠促進鄉(xiāng)風文明和治理有效。

中國已經(jīng)進入“城鄉(xiāng)中國”時代

20世紀40年代，費孝通先生提出了“鄉(xiāng)土中國”命題，他指出“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的……鄉(xiāng)村里的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動……鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”。他從熟人社會、差序格局、禮制秩序、無訟政治等角度對這一社會形態(tài)進行解釋。費孝通的“鄉(xiāng)土中國”命題，內(nèi)涵至少有三個方面：一是鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)；二是農(nóng)民生產(chǎn)的土地粘著；三是社會生活的終老是鄉(xiāng)。當時，中國的城市化率不足10%，到了八十年代《鄉(xiāng)土中國》一書重版之時，中國的城鎮(zhèn)化率也不過20%，當時的制度之下，城鄉(xiāng)之間的各個大門都關(guān)得嚴嚴實實，城鄉(xiāng)分割體制難以打破。

但是，在21世紀的前二十年，費孝通先生提出的“鄉(xiāng)土中國”三個內(nèi)涵已經(jīng)大幅轉(zhuǎn)變：一是鄉(xiāng)村人口不再占絕大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)各半；二是農(nóng)民生產(chǎn)不再以土地產(chǎn)出為主，而是收入多元化；三是社會生活已經(jīng)高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。中國社會已經(jīng)從城鄉(xiāng)隔離條件下的“鄉(xiāng)土中國”，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)互動基礎(chǔ)上的“城鄉(xiāng)中國”。

“城鄉(xiāng)中國”時代已經(jīng)到來，這使得生產(chǎn)要素從由鄉(xiāng)到城的單向流動，轉(zhuǎn)變?yōu)橛沙堑洁l(xiāng)的反向流動，再轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)要素雙向互動。近些年，國家政策鼓勵引導人才、資金等回流鄉(xiāng)村。自2007年，中央一號文件提出鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起，2009、2010年中央一號文件再提鼓勵回流，2015、2016年國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》。2020年初，國家發(fā)展改革委等19個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。2021年中央一號文件，進一步提出“鼓勵地方建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實訓基地”。

中央如此密集聯(lián)合出臺推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，為促進城鄉(xiāng)要素雙向流動提供了足夠的政策支持。在資金上，2013年中央一號文件首次提出“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”，并且在此后連續(xù)八年的中央一號文件中再提，鼓勵投資的范圍也不斷擴大。當大量農(nóng)村人口“離土又離鄉(xiāng)”時，工商資本也以其特有的敏銳性，看到了農(nóng)村以土地為主的資源型資產(chǎn)的巨大價值，以及資源要素再定價的巨大升值空間，同時也看到了農(nóng)村正金字塔型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對日益增長的城市人口以及人們美好生活需要的重要價值，率先進行了由城市到鄉(xiāng)村的要素流動。伴隨著工商資本下鄉(xiāng)，人才、技術(shù)、先進的管理理念等也不斷注入鄉(xiāng)村，市民下鄉(xiāng)也成為一種新潮流。城鄉(xiāng)中國時代的城鄉(xiāng)良性互動，為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)風文明和治理有效，提供了新的時代背景。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進鄉(xiāng)風文明

鄉(xiāng)風文明的具體表現(xiàn)。鄉(xiāng)風文明本質(zhì)上是農(nóng)村精神文明建設(shè)，其內(nèi)容包括文化、風俗、法治、社會治安等諸多方面。鄉(xiāng)風文明建設(shè)具體表現(xiàn)為農(nóng)民在思想觀念、道德規(guī)范、知識水平、素質(zhì)修養(yǎng)、行為方式以及人與人、人與社會、人與自然的關(guān)系等方面繼承和發(fā)揚民族文化的優(yōu)良傳統(tǒng)，并不斷有所創(chuàng)新，形成的積極、健康、向上的文化內(nèi)涵、社會風氣和精神面貌。

鄉(xiāng)風文明的總體要求。鄉(xiāng)風文明就是通過發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生和體育等各項社會事業(yè)，提高農(nóng)民的思想、文化、道德水平，形成崇尚文明、崇尚科學、健康向上的社會風氣，推動和引導廣大農(nóng)民樹立適應建設(shè)社會主義新農(nóng)村的思想觀念和文明意識，養(yǎng)成科學文明的生活方式，提高整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，在推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，能夠有效增加農(nóng)民的就業(yè)機會，促進經(jīng)濟效益和社會效益的提高。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促鄉(xiāng)風文明的實現(xiàn)路徑。近年來，中國不斷加大對農(nóng)村各項事業(yè)的扶持力度，在全面攻堅脫貧、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得良好成效，但鄉(xiāng)風文明建設(shè)也需同步推進。加大城鄉(xiāng)融合發(fā)展力度，形成與當下鄉(xiāng)村建設(shè)相適應的文明鄉(xiāng)風，需要從以下三個方面著力：

首先，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村提供發(fā)展契機，夯實建設(shè)文明鄉(xiāng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗來看，日本圍繞“六次產(chǎn)業(yè)”[1]發(fā)展戰(zhàn)略，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，能夠增加農(nóng)民收入，以此縮小城鄉(xiāng)收入差距、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展；在印度的克拉拉邦，當?shù)赝ㄟ^加大財政投入，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動知識分子與農(nóng)民群體建立緊密聯(lián)系，發(fā)揮知識分子在傳播知識、提升農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)、生活水平等方面的作用。這表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展一方面可以有效挖掘農(nóng)村資源的多重價值，提升鄉(xiāng)村資源的附加值，另一方面可以推動城市優(yōu)勢資源反哺農(nóng)村，在完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時，為村莊發(fā)展提供智力支撐。

其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化事業(yè)的發(fā)展以培育文明鄉(xiāng)風。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育事業(yè)的發(fā)展推動城鄉(xiāng)教育均等化，提高農(nóng)民知識文化水平，積極培育鄉(xiāng)村建設(shè)所需人才；通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化活動，帶動農(nóng)民積極學習傳統(tǒng)文化，并將其運用到現(xiàn)實生活中；通過建設(shè)社區(qū)活動中心、豐富社區(qū)文化活動來促進社區(qū)內(nèi)部文化交流，提高社區(qū)凝聚力和文化認同感。

最后，強化鄉(xiāng)村制度建設(shè)，基于地方文化和基層民俗挖掘總結(jié)符合鄉(xiāng)村實際的治理經(jīng)驗，構(gòu)建鄉(xiāng)風文明建設(shè)的長效機制，尋求文明鄉(xiāng)風與有序治理的相互促進。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進治理有效

治理有效的具體表現(xiàn)。當前，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會改革的進一步深化，農(nóng)村基層治理的生態(tài)發(fā)生了深刻改變，如民主管理出現(xiàn)真空，管理體系難以整合，信息化程度提高、干群能力不足凸顯，社區(qū)化服務(wù)推進、行政化管理加重、體制機制錯位失調(diào)，法治化建設(shè)滯后等，這為農(nóng)村的有效治理帶來了新的挑戰(zhàn)和問題。在此背景下，鄉(xiāng)村治理有效要求治理的民主性、科學性，在擴大有序民主、健全農(nóng)村民主管理聯(lián)動制度的同時，推進民主管理的科學發(fā)展和基層治理能力的提升，完善多元參與的農(nóng)村基層治理體制。

治理有效的總體要求。鄉(xiāng)村治理有效的總體要求表現(xiàn)在：推進城鄉(xiāng)一體化、構(gòu)建融合統(tǒng)一的基層群眾自治體系，加大財政支持、加快多元投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機制，激發(fā)社會活力、建構(gòu)同心多圓的農(nóng)村民主管理生態(tài)。此外，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效還應該加強頂層設(shè)計，形成科學有效的基層社會治理戰(zhàn)略，有效帶動產(chǎn)業(yè)振興、提高農(nóng)民就業(yè)、促進農(nóng)民增收、推動治理有效的良性循環(huán)。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促治理有效的實現(xiàn)路徑。以治理有效促城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要從以下三個方面著力：第一，立足于鄉(xiāng)村治理的社會底盤完善鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)村治理底盤包括農(nóng)民的互助合作能力、村莊的道德意識、倫理的維護機制等諸多方面。鄉(xiāng)村治理需要基于鄉(xiāng)村已有規(guī)范，挖掘與之相適應的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，這不僅有著低成本、高實效的優(yōu)勢，而且是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。第二，致力于鄉(xiāng)村自主治理能力的提升。自上而下的外推型社會治理動力機制，容易導致農(nóng)民主體性缺失，自下而上的村民自治，也面臨著內(nèi)生力不足的問題，因此應該通過多樣化的社區(qū)活動，增加社區(qū)成員參與度，加強農(nóng)民參政和經(jīng)濟自決的能力，提升社區(qū)自主治理水平。第三，開展地域中心管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理在組織體系、方式、資源等方面趨同化和一體化。一方面，政府可以加強農(nóng)民合作組織的建立、技術(shù)人員對鄉(xiāng)村的支持等，提升當?shù)厣a(chǎn)生活水平的技術(shù)；另一方面，政府可以發(fā)揮村委會、新鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村建設(shè)的核心領(lǐng)導者的作用，積極決定、組織、實施各村的建設(shè)行動，培育自立、自助和文明的新型村莊。

“村子強不強，要看領(lǐng)頭羊。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的體制機制在不斷完善，“黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興。”在黨政同責的政治要求下，鄉(xiāng)村基層干部處在鄉(xiāng)村振興第一線，是最基礎(chǔ)、最堅實的力量。提綱挈領(lǐng)，抓牢村莊領(lǐng)頭羊的工作，就能在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，促進村莊再組織化，促進鄉(xiāng)村治理體系逐步完善。

新發(fā)展階段下，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村再組織化既有必要，也有可能。需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，通過將低組織化的農(nóng)村，進行再組織化，才能更好推進鄉(xiāng)風文明和治理有效，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)村現(xiàn)代化。

【本文作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授；本文受國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”（20&ZD116）資助；中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士研究生馬薈對本文亦有貢獻】

注釋

[1]日本學者今村奈良臣在研究產(chǎn)業(yè)融合時提出了“六次產(chǎn)業(yè)”的概念，所謂“六次產(chǎn)業(yè)”即指既要發(fā)揮傳統(tǒng)一、二、三產(chǎn)業(yè)“1+2+3”的加法效應，又要發(fā)揮其“1×2×3”的乘法效應。其對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義在于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈。通過增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，挖掘農(nóng)業(yè)多功能性，實現(xiàn)價值增值。

參考文獻

[1]周立：《新型城鄉(xiāng)關(guān)系與中國的城鎮(zhèn)化道路——對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)本質(zhì)問題的再思考》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2016年第8期。

[2]周立：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國》，《福建日報》，2018年6月27日。

[3]劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國——中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》，2018年第10期。

責編：蔡圣楠

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