【摘要】“閉眼工程”旨在通過(guò)具有監(jiān)護(hù)資格的其他個(gè)體和組織為無(wú)法定家庭監(jiān)護(hù)人的特殊人群提供替代性監(jiān)護(hù)，是近年來(lái)我國(guó)家庭政策革新的重大標(biāo)志性事件。但是，“閉眼工程”的有效開(kāi)展仍然有賴于破解剛性服務(wù)需要人數(shù)眾多和現(xiàn)階段補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度的固有矛盾。引導(dǎo)家庭發(fā)揮監(jiān)護(hù)照料的基礎(chǔ)性作用、提高社會(huì)福利的制度定位、培育社會(huì)力量的服務(wù)能力、開(kāi)展服務(wù)對(duì)象的分類管理及增強(qiáng)專業(yè)人才培育將是“閉眼工程”建設(shè)的基本方略。

【關(guān)鍵詞】閉眼工程 監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度 特殊監(jiān)護(hù) 社會(huì)福利服務(wù) 【中圖分類號(hào)】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“閉眼工程”是《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度改革的重要領(lǐng)域，其目標(biāo)是為特定弱勢(shì)人口建立非家庭成員的特殊監(jiān)護(hù)，為生活在無(wú)監(jiān)護(hù)能力家庭或被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)家庭中的被監(jiān)護(hù)人提供國(guó)家的兜底保障。“閉眼工程”旨在通過(guò)具有監(jiān)護(hù)資格的其他個(gè)體和組織為無(wú)法定家庭監(jiān)護(hù)人的特殊人群提供替代性監(jiān)護(hù)，突破了以往家庭在監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)上的固有桎梏，成為近年來(lái)我國(guó)家庭政策革新的重大標(biāo)志性事件。

我國(guó)為什么要建設(shè)“閉眼工程”

2020年5月28日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)的《民法典》對(duì)我國(guó)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度進(jìn)行了三項(xiàng)立法修正。其一是該法案明確將被監(jiān)護(hù)人的范疇擴(kuò)展到了所有無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，使得失能老人、心智障礙人士等困難人群被納入特殊監(jiān)護(hù)范疇內(nèi)。其二是該法案賦予了有監(jiān)護(hù)資格的其他個(gè)人和組織合法參與特殊監(jiān)護(hù)的權(quán)利，并明確將“個(gè)人及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等”確定為其他監(jiān)護(hù)者。其三是對(duì)特殊監(jiān)護(hù)權(quán)的權(quán)責(zé)認(rèn)定、爭(zhēng)議處置、變更撤銷等法律責(zé)任予以了明文規(guī)定，并對(duì)撤銷監(jiān)護(hù)的資格、程序及后果進(jìn)行了更清晰的闡釋?？傮w來(lái)看，該法案系統(tǒng)回答了“被監(jiān)護(hù)人是誰(shuí)”“監(jiān)護(hù)人是誰(shuí)”及“如何更好開(kāi)展監(jiān)護(hù)”等三個(gè)核心問(wèn)題，有力補(bǔ)齊了我國(guó)民事領(lǐng)域監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的固有漏洞。

此次《民法典》的三項(xiàng)立法修正為我國(guó)社會(huì)福利體系的建設(shè)指明了方向，并從根本上解決了無(wú)監(jiān)護(hù)人的兜底保障和有監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任這兩大遺留問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于家庭成員在監(jiān)護(hù)權(quán)上的作用非常推崇，這既與東亞國(guó)家普遍存續(xù)的家庭照顧傳統(tǒng)及儒家文化高度契合，也與中國(guó)社會(huì)能夠通過(guò)家庭監(jiān)護(hù)來(lái)降低國(guó)家福利成本有關(guān)。從前者來(lái)看，家庭成員的服務(wù)被理所當(dāng)然地認(rèn)為是最佳的，因此在涉及家庭以外人員及組織的特殊監(jiān)護(hù)問(wèn)題上，我國(guó)原有的政策顯得非常謹(jǐn)慎。例如，《中華人民共和國(guó)民法通則》雖然也有專項(xiàng)的監(jiān)護(hù)權(quán)條款，但是其涵蓋的被監(jiān)護(hù)人范圍主要包括未成年人及精神病人兩類群體，且其對(duì)特殊監(jiān)護(hù)的權(quán)責(zé)與程序均無(wú)細(xì)致規(guī)定，因此家外個(gè)體與組織在參與監(jiān)護(hù)監(jiān)督過(guò)程中缺乏法律依據(jù)。但是近年來(lái)持續(xù)涌現(xiàn)的惡性監(jiān)護(hù)不當(dāng)案例證明，當(dāng)部分家庭無(wú)力承擔(dān)或無(wú)意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)，家庭保障功能又會(huì)展現(xiàn)出明顯的脆弱性。從后者來(lái)看，依靠家庭福利互濟(jì)而形成的保障策略雖然能夠在多數(shù)情況下發(fā)揮家庭在福利供給中的主動(dòng)性，但是可能也存在著過(guò)高估計(jì)家庭養(yǎng)育能力的問(wèn)題，它會(huì)使得部分保障能力較弱的家庭呈現(xiàn)出服務(wù)能力的嚴(yán)重匱乏，并容易將家庭資源稟賦的不平等轉(zhuǎn)化為福利服務(wù)獲得的不平等。本次法案的修正恰恰是針對(duì)上述家庭功能與能力的共識(shí)重建，代表著中國(guó)民眾逐步意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)的變化正在削弱家庭在福利提供中的作用，越來(lái)越需要國(guó)家對(duì)特定困難群眾施以援手，由此而形成的“閉眼工程”也切實(shí)反映出國(guó)家對(duì)于這種新共識(shí)的尊重和認(rèn)可。

我國(guó)“閉眼工程”在實(shí)踐中面臨著哪些困難

一是家庭與國(guó)家福利邊界的挑戰(zhàn)。“閉眼工程”的建設(shè)絕不意味著削弱家庭責(zé)任，而是希望在發(fā)揮家庭基礎(chǔ)性養(yǎng)育功能的基礎(chǔ)上為無(wú)法定監(jiān)護(hù)者的弱勢(shì)群體提供底線公平。但在實(shí)踐中，如何防止因國(guó)家責(zé)任的強(qiáng)化出現(xiàn)家庭責(zé)任的弱化，尤其是如何預(yù)防有監(jiān)護(hù)能力的祖輩、兄姐或其他近親屬等家庭成員主動(dòng)放棄履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，仍然充滿挑戰(zhàn)。另一個(gè)敏感問(wèn)題在于，家庭監(jiān)護(hù)權(quán)的剝奪是否會(huì)導(dǎo)致部分家庭故意放棄自身育兒責(zé)任，或者因不滿監(jiān)護(hù)權(quán)被剝奪而造成惡性事件，這些問(wèn)題也值得深入思考。從操作層面來(lái)看，誰(shuí)有資格評(píng)估家庭的監(jiān)護(hù)能力、如何評(píng)判家庭成員的監(jiān)護(hù)能力、有監(jiān)護(hù)能力不予監(jiān)護(hù)的人員如何懲處、懲處后是否會(huì)引發(fā)新的監(jiān)護(hù)危機(jī)及特殊監(jiān)護(hù)期間發(fā)生的意外事件如何追責(zé)等細(xì)節(jié)問(wèn)題也成為嚴(yán)重困擾基層執(zhí)法的難題。

二是民政部門機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。從行政職能角度看，由于婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)不屬于政府組成部門，因此由民政部門來(lái)統(tǒng)籌管理各項(xiàng)社會(huì)福利事務(wù)是理論上的最佳選擇。但考慮到中國(guó)社會(huì)福利具有“九龍治水”的既有格局，《民法典》第36條仍將婦聯(lián)、殘聯(lián)和民政部門等共同認(rèn)定為具有監(jiān)護(hù)資格的組織，這事實(shí)上仍將究竟由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)處置監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題予以了法律擱置。另外，我國(guó)近年來(lái)由民政部門著力推動(dòng)的社會(huì)福利轉(zhuǎn)型似乎也并不完全成功。以兒童福利為例，“兩個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”和“一支隊(duì)伍建設(shè)”等政策的確開(kāi)啟了院內(nèi)養(yǎng)育向院外養(yǎng)育的轉(zhuǎn)變，但在實(shí)踐中仍形成了區(qū)域性養(yǎng)育機(jī)構(gòu)無(wú)精力擴(kuò)展和基層機(jī)構(gòu)無(wú)能力擴(kuò)展的雙重難題。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和助殘機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公私機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡、供給與需要不匹配、付費(fèi)與免費(fèi)難以協(xié)調(diào)、服務(wù)質(zhì)量不高和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也非常棘手。

三是社會(huì)力量能力不足的挑戰(zhàn)。作為具有監(jiān)護(hù)資格的組織，社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、未成年人保護(hù)組織和老年人組織普遍面臨著能力不足的窘境。從社區(qū)來(lái)看，盡管我國(guó)自1983年第八次民政工作會(huì)議提出“面向社會(huì)，多層次、多樣化、多渠道舉辦社會(huì)福利事業(yè)”以來(lái)就不斷加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力，但考慮到重度肢體殘疾人、精神障礙人士和失能老人對(duì)于高質(zhì)量福利服務(wù)的剛性需要，廣大城鄉(xiāng)社區(qū)事實(shí)上難以承擔(dān)起弱勢(shì)人口的特殊監(jiān)護(hù)職能。學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然專業(yè)能力及再培訓(xùn)能力較強(qiáng)，但其重心主要關(guān)注于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，新拓展的社會(huì)服務(wù)對(duì)于多數(shù)機(jī)構(gòu)并不具有吸引力。而社會(huì)組織的建設(shè)目前也受到資金、技術(shù)和人員的困擾，在政府購(gòu)買服務(wù)羸弱、技能培訓(xùn)不足和社會(huì)工作者匱乏的地區(qū)，社會(huì)組織甚至還會(huì)面臨生存危機(jī)，符合民眾剛性服務(wù)需要的承接能力更是難以企及。

四是被監(jiān)護(hù)人剛性需要多樣化的挑戰(zhàn)。特殊監(jiān)護(hù)范疇由未成年人和精神病人拓展為無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人雖然標(biāo)志著制度的進(jìn)步，但也會(huì)由于不同群體的剛性需要差異而為其增加難度。就服務(wù)內(nèi)容而言，失能老人的服務(wù)訴求多集中在日間照顧領(lǐng)域，重度殘障及精神障礙人士的服務(wù)訴求則需要納入疾病治療和系統(tǒng)康復(fù)，失獨(dú)家庭的服務(wù)訴求需考慮精神慰藉，而在高危家庭中生活過(guò)的兒童則面臨著心理重建問(wèn)題。就服務(wù)技巧而言，不同年齡階段的同一服務(wù)內(nèi)容也具有顯著差異，老年人的日間照料和兒童的日間照料需要考慮被監(jiān)護(hù)人不同的身心特點(diǎn)。更需要引起注意的是，以失能老人、重度殘疾人及高危家庭兒童為代表的部分人口可能較為貧困，而失獨(dú)家庭可能具有穩(wěn)定收入或充足財(cái)產(chǎn)，因而不同人群享受福利服務(wù)后的付費(fèi)能力也具有差異。

五是專業(yè)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的挑戰(zhàn)。特殊監(jiān)護(hù)的實(shí)現(xiàn)需要大量的一線服務(wù)人員，而中國(guó)專業(yè)服務(wù)人員的缺口可能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生限制。其背后的原因主要有三個(gè)：一是從業(yè)人員待遇問(wèn)題。我國(guó)基層民政機(jī)構(gòu)或公辦福利機(jī)構(gòu)的編制比較缺乏，導(dǎo)致該領(lǐng)域的人才吸引力不強(qiáng)。對(duì)于民辦福利機(jī)構(gòu)而言，其生存多依賴地方補(bǔ)貼來(lái)勉力維系，因而從業(yè)人員的待遇水平和待遇穩(wěn)定性普遍不高。二是工作壓力問(wèn)題。我國(guó)社區(qū)工作人員承載著過(guò)多的非本職工作，漏斗型的行政體制使得他們需要同時(shí)面臨多重身份的轉(zhuǎn)換。同時(shí)，一線服務(wù)人員由于長(zhǎng)期面臨著特殊困難人口的窘困局面而缺乏高質(zhì)量的心理疏導(dǎo)，導(dǎo)致其整體的精神壓力巨大。三是人才培養(yǎng)體系問(wèn)題。目前，我國(guó)各高校的人才培養(yǎng)體系多重視理論訓(xùn)練而忽視實(shí)踐技能培養(yǎng)，畢業(yè)生從事該工作后的可替代性較強(qiáng)，且囿于組織成本控制等原因一線服務(wù)人員能夠接受到的持續(xù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足，這都會(huì)明顯降低其人才培養(yǎng)的完整性。

如何更好地保障特殊監(jiān)護(hù)權(quán)的落實(shí)

首先，要引導(dǎo)家庭發(fā)揮監(jiān)護(hù)照料的基礎(chǔ)性作用。一是應(yīng)積極倡導(dǎo)家風(fēng)家教的培育，開(kāi)展婚姻、親職、親情等正面教育，營(yíng)建尊老、孝老、敬老的傳統(tǒng)。二是應(yīng)依法督促不履行相關(guān)義務(wù)人員履行責(zé)任，嚴(yán)格依法懲處存在遺棄、家庭暴力等違法犯罪行為的個(gè)體并妥善處理善后事宜。三是強(qiáng)制剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的條款應(yīng)在法律上慎用，需要注意防止不良案例的效仿。四是應(yīng)細(xì)化監(jiān)護(hù)能力評(píng)估資質(zhì)和評(píng)估機(jī)制，保障家庭監(jiān)護(hù)與特殊監(jiān)護(hù)之間的銜接過(guò)渡。五是應(yīng)依法保障從事特殊監(jiān)護(hù)個(gè)體和組織的合法利益，特殊監(jiān)護(hù)期間出現(xiàn)的意外傷害處置需要在政策上明確。

其次，提高社會(huì)福利的制度定位。一是應(yīng)以民政部門為核心構(gòu)建特殊監(jiān)護(hù)的國(guó)家保障體系，增強(qiáng)其在相關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)過(guò)程中的主導(dǎo)能力。二是應(yīng)提升社會(huì)福利投資在社會(huì)保障總投資中的占比及中央財(cái)政在社會(huì)福利財(cái)政投資中的占比。三是應(yīng)夯實(shí)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)從院內(nèi)福利向院外福利的轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步推進(jìn)兒童福利領(lǐng)域的“兩個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”和“一支隊(duì)伍建設(shè)”，平衡老年福利領(lǐng)域的公私協(xié)調(diào)發(fā)展，拓展基層助殘機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。四是應(yīng)積極發(fā)揮社會(huì)福利院、兒童福利院、社區(qū)日間照料中心、殘疾人康復(fù)中心及未成年人保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)的支點(diǎn)作用和技術(shù)指導(dǎo)價(jià)值。五是應(yīng)通過(guò)持續(xù)培訓(xùn)強(qiáng)化社區(qū)及機(jī)構(gòu)內(nèi)一線服務(wù)人員的服務(wù)能力，并在編制、資金、床位和待遇等方面給予政策傾斜。

再次，培育社會(huì)力量的服務(wù)能力。一是應(yīng)重視社會(huì)力量參與特殊監(jiān)護(hù)的意義，對(duì)于積極參與特殊監(jiān)護(hù)的各類組織給予合理的資金補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠及政府嘉獎(jiǎng)。二是應(yīng)鼓勵(lì)學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)技術(shù)合作及專業(yè)支持的方式來(lái)強(qiáng)化社區(qū)及福利機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的改善。三是應(yīng)著力探索“受益人合理付費(fèi)、組織合理服務(wù)和國(guó)家合理補(bǔ)償”的特殊監(jiān)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，依法保障遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議的法律效力。四是中央財(cái)政應(yīng)積極以財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)政府購(gòu)買的形式來(lái)保障困難地區(qū)特殊監(jiān)護(hù)的有效開(kāi)展。五是應(yīng)積極通過(guò)編制設(shè)置、優(yōu)化待遇等方法來(lái)優(yōu)先保障一線工作者的穩(wěn)定性，尤其應(yīng)注重支持引進(jìn)和慰留醫(yī)務(wù)、康復(fù)、心理、特殊教育等專業(yè)技術(shù)人才。

又次，積極開(kāi)展具有剛性需要民眾的分類管理。一是應(yīng)做好被特殊監(jiān)護(hù)人員的分級(jí)評(píng)估和檔案管理制度，具有被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)經(jīng)歷的家庭應(yīng)做好定期評(píng)估和社區(qū)追蹤。二是區(qū)域性兒童福利機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)于殘疾程度較高或具有精神障礙兒童的特殊監(jiān)護(hù)，社區(qū)、學(xué)校、基層兒童福利機(jī)構(gòu)和未保中心應(yīng)完成殘疾程度較低兒童的特殊監(jiān)護(hù)。三是養(yǎng)老、助殘和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)于在院失能失智人員及精神障礙人士的特殊監(jiān)護(hù)，各級(jí)社區(qū)服務(wù)中心和社會(huì)組織為部分失能失智人員提供居家或社區(qū)為本的特殊監(jiān)護(hù)。四是應(yīng)做好居家被監(jiān)護(hù)者的定期走訪篩查制度，有條件的地區(qū)可優(yōu)先通過(guò)大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。五是對(duì)于無(wú)力付費(fèi)且具有特殊監(jiān)護(hù)需要的民眾，政府需要以財(cái)政補(bǔ)貼方式給予其適當(dāng)經(jīng)濟(jì)幫扶。

最后，增強(qiáng)專業(yè)人才的培育。一是應(yīng)在財(cái)政上優(yōu)先支持從事特殊監(jiān)護(hù)服務(wù)的一線組織，尤其應(yīng)重視民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基層社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、基層兒童福利機(jī)構(gòu)以及各類社會(huì)組織的生存問(wèn)題。二是在編制難以增加的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)切實(shí)保障和提升特殊監(jiān)護(hù)一線服務(wù)人員尤其是專業(yè)人員的待遇水平。三是應(yīng)積極推動(dòng)社會(huì)工作、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)治療學(xué)等專業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)高校在理論學(xué)習(xí)的同時(shí)注重實(shí)務(wù)實(shí)踐。四是應(yīng)合理調(diào)配社區(qū)、福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等部門的過(guò)程監(jiān)管，減輕各級(jí)組織工作人員的非本職業(yè)務(wù)，做好對(duì)一線工作人員的精神健康篩查和壓力紓解服務(wù)。五是重視特殊監(jiān)護(hù)工作者的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以政府財(cái)政補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)少量付費(fèi)為原則安排專業(yè)培訓(xùn)，提升一線管理人員與服務(wù)人員的綜合業(yè)務(wù)水平。

（作者為南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員，中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)社會(huì)福利專委會(huì)副秘書長(zhǎng)）

【注：本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“科技創(chuàng)新背景下農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：TJSRQN18-002）研究成果】

責(zé)編/韓拓 美編/陳媛媛

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