摘 要:中國(guó)國(guó)家治理模式的總體框架體現(xiàn)為“一體兩翼雙輪驅(qū)動(dòng)”，“一體”指的是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，“兩翼”指充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)兩方面的積極性，“雙輪”驅(qū)動(dòng)則是指常態(tài)治理和彈性治理的共同推進(jìn)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府和社會(huì)協(xié)同合作，常態(tài)治理和彈性治理共同推進(jìn)，進(jìn)而探索出一條既具有中國(guó)特色，又能為世界作出貢獻(xiàn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化之路。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 中國(guó)共產(chǎn)黨 多元主體

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷拓展和延伸的歷史進(jìn)程，各國(guó)都在其中探索適合自己的發(fā)展路徑和整體方案。中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家治理完全有必要也可以脫離西方國(guó)家所謂“現(xiàn)代化”的制度框架和演進(jìn)路徑，走出一條具有中國(guó)特色且對(duì)人類政治文明有重要價(jià)值的中國(guó)道路。中國(guó)國(guó)家治理的框架體現(xiàn)為：中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提和保障，同時(shí)，激發(fā)政府和社會(huì)的積極性，實(shí)現(xiàn)面向日常治理任務(wù)的常態(tài)治理和面向特殊要求的彈性治理共同推進(jìn)，概言之，即“一體兩翼雙輪驅(qū)動(dòng)”。

中國(guó)共產(chǎn)黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心

國(guó)家治理首先要明確治理的主體。從治理的基本內(nèi)涵出發(fā)，西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)各領(lǐng)域的多元主體協(xié)同共治，各主體間地位平等、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。與西方國(guó)家不同，中國(guó)在國(guó)家治理中始終強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，雖然來(lái)自多個(gè)領(lǐng)域的主體也是國(guó)家治理的重要參與力量，但他們都處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，在國(guó)家治理中的定位和發(fā)揮的實(shí)際作用也不完全一樣。正如“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理格局所體現(xiàn)的，黨委、政府、社會(huì)、公眾等主體的角色是不同的，治理過(guò)程中需要發(fā)揮各主體的積極作用，但各主體協(xié)同治理的前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這就是一般規(guī)律與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合的典型，是滿足中國(guó)現(xiàn)實(shí)需求的國(guó)家治理模式。從一般規(guī)律看，現(xiàn)代的國(guó)家治理與傳統(tǒng)的單一主體“統(tǒng)治”模式完全不同，國(guó)家（政府）不能“單干”，而是需要將多種社會(huì)主體都納入治理框架之中，但參與國(guó)家治理的各主體間的關(guān)系如何安排，則存在不同的選擇。西方國(guó)家在自由放任、有限政府等理念下，推行市場(chǎng)化、社會(huì)化路徑，強(qiáng)調(diào)國(guó)家（政府）與其他主體的平等合作，在擴(kuò)大社會(huì)參與和激勵(lì)政府提高效率的同時(shí)卻忽略了政府的主導(dǎo)性，很大程度上導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)“散”的狀態(tài)。中國(guó)雖然強(qiáng)調(diào)需要多元主體參與國(guó)家治理，但黨和政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展治理活動(dòng)，社會(huì)才能高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位基于其“使命型政黨”的特質(zhì)。與西方國(guó)家的政黨只代表社會(huì)中一部分群體的利益、著眼于當(dāng)前的局部利益不同，中國(guó)共產(chǎn)黨從一開(kāi)始就確立了以人民為中心的發(fā)展思想，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自己的特殊利益，中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。這種差異決定了西方國(guó)家的執(zhí)政黨無(wú)法成為國(guó)家治理始終如一的領(lǐng)導(dǎo)者，而只能在某個(gè)周期內(nèi)成為國(guó)家治理政策的執(zhí)行者，而且由于西方國(guó)家始終存在不同政黨之間的紛爭(zhēng)，導(dǎo)致不同的國(guó)家治理目標(biāo)難以聚焦。中國(guó)共產(chǎn)黨則可以凝聚人心、形成合力，在不斷追求自己的初心使命的過(guò)程中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成了一種完全區(qū)別于西方國(guó)家的制度體系。并在黨的十八大以來(lái)得到不同程度強(qiáng)化，推動(dòng)形成新型舉國(guó)體制。這一體制的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下集中力量辦大事。在整體制度設(shè)計(jì)上，黨中央是領(lǐng)導(dǎo)核心，必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)保證了大事小情有“領(lǐng)頭雁”，人力物力等各種資源能夠向最急需的領(lǐng)域集中，所以，不管是新中國(guó)成立后的政權(quán)建設(shè)以及迅速恢復(fù)發(fā)展，還是改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，都充分體現(xiàn)了這一制度的優(yōu)勢(shì)。在新時(shí)代國(guó)家治理中，新型舉國(guó)體制在不同領(lǐng)域，尤其是科技創(chuàng)新領(lǐng)域、疫情防控中充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。二是堅(jiān)持以人民為中心的理念。黨能夠長(zhǎng)期居于領(lǐng)導(dǎo)地位，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各種力量共同前進(jìn)的根本保障在于以人民為中心，這是一種超越了黨派、團(tuán)體、民族、地域等各種因素的核心凝聚力。三是嚴(yán)密的組織體系和強(qiáng)大的動(dòng)員能力。中國(guó)共產(chǎn)黨依靠中央、地方和基層黨組織，形成了一種“軸心輻射模式”，將黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、基層自治組織以及各種社會(huì)組織和社會(huì)力量連接起來(lái)，并通過(guò)人民利益紐帶和群眾工作機(jī)制等將全國(guó)人民動(dòng)員起來(lái)，積極參與國(guó)家治理的各項(xiàng)工作。四是強(qiáng)大的執(zhí)行能力。以領(lǐng)導(dǎo)力、民心向背和組織動(dòng)員能力作為基礎(chǔ)，輔之以監(jiān)督措施，黨和政府關(guān)于國(guó)家治理的各項(xiàng)政策法規(guī)都能夠得到全面貫徹執(zhí)行。

充分調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)兩方面的積極性

總體上看，在中國(guó)的國(guó)家治理架構(gòu)中，政府和社會(huì)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，既充分發(fā)揮各自的積極作用，又相互合作、協(xié)同共進(jìn)。

政府是國(guó)家治理的主導(dǎo)力量，承擔(dān)主要責(zé)任。全國(guó)人大、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，包括執(zhí)政黨在內(nèi)，都屬于廣義的政府范疇，并在國(guó)家治理中扮演主導(dǎo)角色，負(fù)有主要責(zé)任。

政府在國(guó)家治理中的作用主要包括：一是貫徹落實(shí)黨的決策部署。黨在國(guó)家治理體系中發(fā)揮總攬全局作用，制定大政方針，政府則需要將這些決策部署落到實(shí)處，使其在各級(jí)各類組織中得到貫徹執(zhí)行。二是制定法律法規(guī)和政策措施。將黨的意志轉(zhuǎn)換為治國(guó)理政的政策法規(guī)，需要相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)完成。在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)，制定法律并在實(shí)踐中不斷提高法治水平，實(shí)現(xiàn)“基本建成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)”的目標(biāo)，政府發(fā)揮決定性作用。三是分配資源。在中國(guó)的國(guó)家治理中，雖然市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但政府在資源配置中的作用也舉足輕重。在將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為首要任務(wù)時(shí)，政府的人力、物力和工作重心都向經(jīng)濟(jì)部門和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，為了縮小地區(qū)發(fā)展差距，政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)均等化等措施；當(dāng)公共服務(wù)的重要性提升時(shí)，政府在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域的投入也隨之上升；當(dāng)國(guó)家發(fā)展在整體上面臨壓力，需要經(jīng)濟(jì)刺激政策時(shí)，政府會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的政府投資計(jì)劃。四是維護(hù)公共秩序。相較于國(guó)家治理的其他主體，政府由于具有其他主體不具備的權(quán)威，因而成為公共秩序的主要維護(hù)者，包括維護(hù)市場(chǎng)秩序、社會(huì)管理秩序、交通秩序等。五是協(xié)調(diào)其他主體間的關(guān)系。國(guó)家治理的參與主體都接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但具體的溝通協(xié)調(diào)工作則更多依靠政府來(lái)實(shí)施，主要體現(xiàn)為搭建平臺(tái)、拓展渠道、提供保障等。

社會(huì)力量在國(guó)家治理中的地位和作用逐漸提升。改革開(kāi)放以來(lái)，在政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的改革中，企業(yè)和社會(huì)組織逐步從全能型政府的架構(gòu)中獲得相對(duì)獨(dú)立的地位，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的加快發(fā)展中得到鍛煉，成為參與國(guó)家治理的重要力量。從主體上看，參與國(guó)家治理的社會(huì)力量包括企事業(yè)單位、基層自治組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人。從定位上看，社會(huì)力量經(jīng)歷了從邊緣到主體化的進(jìn)程，從政府單一主體下的依附成分到多元主體下的社會(huì)協(xié)同主體，社會(huì)力量的作用日益獲得各方認(rèn)可。社會(huì)力量在國(guó)家治理中的作用包括：提供資源，即調(diào)動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的人力、物力、財(cái)力和公共精神等各種資源參與國(guó)家治理；提高國(guó)家治理具體領(lǐng)域的專業(yè)性，比如提供專業(yè)的公共物品、公共服務(wù)等；在政府與公眾之間搭建溝通交流的平臺(tái)和渠道；豐富社會(huì)資本，多元主體的存在豐富了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和各種非制度化的社會(huì)規(guī)范，為國(guó)家治理提供更多保障；增強(qiáng)社會(huì)韌性，提高社會(huì)防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。社會(huì)力量在國(guó)家治理中扮演越來(lái)越重要的角色，是社會(huì)治理乃至整個(gè)國(guó)家治理走向共建共治共享的必要之舉。社會(huì)力量的加入也必將不斷提升全社會(huì)公眾和各種組織的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從而提高整個(gè)社會(huì)的凝聚力。

常態(tài)治理和彈性治理“雙輪”驅(qū)動(dòng)

中國(guó)國(guó)家治理一個(gè)比較突出的特點(diǎn)是靈活性。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)為國(guó)家治理提供了基本方向和整體戰(zhàn)略上的保障，在治理實(shí)踐中就可以根據(jù)實(shí)際情況采取比較靈活的措施。因此，國(guó)家治理就形成了法治基礎(chǔ)上的常態(tài)治理和以有效性為導(dǎo)向的彈性治理“雙輪”驅(qū)動(dòng)的態(tài)勢(shì)。

常態(tài)治理是政府等主體圍繞常規(guī)治理任務(wù)、依照法律法規(guī)要求、主要依靠科層組織自身的資源實(shí)施的治理活動(dòng)。既然是常態(tài)，就意味著治理是圍繞政府的日常工作展開(kāi)的。作為國(guó)家治理的主要主體，政府機(jī)構(gòu)的日常工作就是處理公共事務(wù)，例如，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職能，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)審判、檢察等職能等。圍繞這些職能，政府機(jī)關(guān)開(kāi)展的一系列日常工作，體現(xiàn)為政府的職權(quán)和事項(xiàng)。

常態(tài)治理的依據(jù)是法律法規(guī)，即政府機(jī)構(gòu)行使哪些職權(quán)，做哪些事情，不是隨意而為的，要遵循相關(guān)的法律法規(guī)。對(duì)于法律規(guī)定的職責(zé)，政府機(jī)構(gòu)必須要履行，沒(méi)有規(guī)定的則必須慎重對(duì)待，否則就可能涉嫌濫用職權(quán)，特別是那些與公眾需求不符的事項(xiàng)。正因?yàn)榇?，常態(tài)治理的主要特點(diǎn)是程序性和規(guī)范化。因?yàn)槭欠ǘ殭?quán)，政府機(jī)構(gòu)在行使時(shí)要按照程序進(jìn)行，哪個(gè)部門或?qū)蛹?jí)負(fù)責(zé)、需要得到哪些授權(quán)、哪些部門應(yīng)配合、人力財(cái)力如何調(diào)配等，都有一定之規(guī)。常態(tài)治理主要依靠政府機(jī)構(gòu)的科層組織體系展開(kāi)，做到各司其責(zé)、相輔相成，在平穩(wěn)中推進(jìn)國(guó)家治理事項(xiàng)。

但是，國(guó)家治理中總有一些事項(xiàng)是突然發(fā)生的，特別是中國(guó)在實(shí)現(xiàn)追趕式發(fā)展的過(guò)程中，還需要集中力量完成一些特殊任務(wù)，于是在常態(tài)治理之前就衍生出以追求效率為導(dǎo)向的彈性治理。所謂彈性治理，是指政府機(jī)構(gòu)圍繞臨時(shí)性的重要治理任務(wù)，在資源不足的背景下采取非制度化的特殊措施集中各種資源，以期在較短時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)的治理方式。顯然，彈性治理面向的主要是臨時(shí)性的突出問(wèn)題，不得不采取特殊辦法予以解決，且采取的措施必須在短期內(nèi)見(jiàn)效，因此，有效性成為彈性治理必須要考慮的關(guān)鍵因素。彈性治理一般都會(huì)由相關(guān)政府部門牽頭組織臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，集中資源開(kāi)展治理，由此產(chǎn)生了政府機(jī)構(gòu)的中心工作機(jī)制。

彈性治理由于其非制度化的特點(diǎn)而經(jīng)常被認(rèn)為與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不符。事實(shí)上，彈性治理也存在長(zhǎng)效化的情況，如改革開(kāi)放以來(lái)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)本來(lái)是壓力型體制下地方政府之間的“錦標(biāo)賽”，卻因?yàn)槠溟L(zhǎng)期普遍存在而成為各級(jí)政府的主要職能之一。彈性治理在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，也可以推動(dòng)相關(guān)制度規(guī)范的出現(xiàn)，為依法依規(guī)治理作出貢獻(xiàn)。另外，彈性治理在實(shí)施過(guò)程中，除了建立臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也需要依靠科層組織體系，進(jìn)而在彈性治理與常態(tài)治理之間形成連接和融合。

國(guó)家治理現(xiàn)代化雖然是普遍趨勢(shì)，但世界各國(guó)的制度、國(guó)情和歷史都存在差異，這意味著國(guó)家治理的道路選擇也會(huì)不同。中國(guó)在經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的探索后，逐步形成適合中國(guó)國(guó)情且行之有效的國(guó)家治理基本框架，并向世界貢獻(xiàn)國(guó)家治理的中國(guó)方案。在這個(gè)基本框架的基礎(chǔ)上，中國(guó)的國(guó)家治理之路將越走越寬，最終在國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民族振興和國(guó)家富強(qiáng)的目標(biāo)。

【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授】

責(zé)編：臧雪文

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