摘 要:國家行政體系是國家治理體系的重要組成部分，是提升國家治理效能的決定性因素。“十四五”期間，要圍繞“國家治理效能得到新提升”這一目標，以完善大部門體制、優(yōu)化地方各級行政組織體系為重點進一步完善國家行政組織體系，以正確處理政府與市場關系、加強有為政府建設為重點進一步完善國家行政職能體系，以顯著提升政府公信力、規(guī)范行政權力運行為重點進一步完善國家行政權力體系，以推進法治政府建設、充分彰顯社會公平正義為重點進一步完善國家行政法治體系。

關鍵詞:國家行政體系 制度優(yōu)勢 治理效能

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

國家行政體系的內涵與內容

黨的十九屆五中全會提出了“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”[1]的發(fā)展目標，這為進一步深化行政體制改革、完善國家行政體系指明了方向。

所謂國家行政體系，就是憲法和相關國家機構法律所規(guī)定的、滿足社會公共需求和人民美好生活需要、履行行政管理與公共服務職能、貫通中央與地方各層級的行政管理體系。國家行政體系主要包括國家行政組織體系、國家行政職能體系、國家行政權力體系、國家行政法治體系等內容。

國家行政組織體系是國家行政體系的主體，主要由橫向組織體系、縱向組織體系構成。從橫向組織體系看，主要包括部門間的組織結構、職責關系和功能結構，一般按綜合性的大部門組織原則和專業(yè)化的執(zhí)行原則設立相應的管理部門。從縱向組織體系看，主要包括從中央到地方的各級行政機構，在單一制國家結構體系下按不同層級的合理權責分工進行分級行政管理。

國家行政職能體系是國家行政體系的重要功能與主要內容。設立國家行政體系的主要目的是履行行政管理與公共服務職能，各層級政府都要履行好相應的政治管理、經濟管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)管理、應急管理與安全管理等職能，充分滿足社會公共需求與人民美好生活需要，為整個社會提供良好安全秩序、市場秩序與社會秩序。

國家行政權力體系是國家行政體系的實踐性主體，是各級行政管理機構通過戰(zhàn)略管理、公共政策、行政決策、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管、督查評估等權力運作過程，履行各項政治經濟社會職能、充分行使職權、承擔責任的運作體系。

國家行政法治體系是國家行政體系的合法性基礎，國家行政體系依憲法和法律而設立、因憲法和法律而履行職權，行政權力運作的目的是實現公民的憲法權利，不斷保障和實現公民的政治權利、經濟權利、社會權利，以及教育、衛(wèi)生、社會保障、住房權利等。

國家行政體系的地位與價值

國家行政體系是國家治理體系的重要組成部分，是提升國家治理效能的決定性因素，具有重要的實踐價值。

第一，國家行政體系是政府治理體系的主體部分。政府治理體系是包括行政體系在內的所有參與公共治理的公共部門的總稱，主要包括行政體系、基層自治體系、事業(yè)單位體系和社會組織體系，以及參與政府公共治理的社會力量體系。要充分發(fā)揮政府治理體系的效能，必須完善國家行政體系，使行政機構更好發(fā)揮政府權威機制的作用，使之與市場競爭機制、社會自我管理機制更好結合，實現政府治理、法治治理、社會自治與基層自治的相互銜接與相互增益。

第二，國家行政體系是貫徹黨的路線方針政策、堅持和加強黨的全面領導的主體力量。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，這就要求不僅要從機構設置上充分發(fā)揮黨領導一切工作的體制優(yōu)勢，還要從整個國家治理體系的整體性、系統性高度堅持和加強黨的全面領導，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關履行職責的各方面各環(huán)節(jié)。在2018年開始的黨政機構綜合改革之后，統籌設置黨政機構，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，建立健全了黨對重大工作的領導體制機制、強化了黨的組織在同級組織中的領導地位、更好發(fā)揮了黨的職能部門作用，有利于發(fā)揮黨的領導制度體系對國家行政體系的引領作用，也更利于發(fā)揮國家行政體系在貫徹落實黨的路線方針政策中的主體作用。

第三，國家行政體系是法治國家建設的實踐者，是法治政府建設的主體。習近平總書記指出，“要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。[2]法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構筑法治國家的基礎。法治政府基本建成是法治國家基本建成的主要標志。國家行政體系是法治政府建設的主體，也是法治國家建設能否成功的關鍵因素。據統計，我國大約80％的法律、所有行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由行政體系執(zhí)行的，與廣大人民群眾切身利益緊密相關；各級行政體系承擔著政治管理、經濟管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)管理、應急管理與安全管理等重要職責，是制定實施行政法律法規(guī)規(guī)章的重要主體，是最直接關乎全體人民獲得感、幸福感、安全感的國家機構體系。

第四，國家行政體系是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是國家制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵環(huán)節(jié)。國家行政體系承擔著完善黨和國家決策部署、推動經濟增長與社會發(fā)展、進行市場監(jiān)管和社會事務管理、維護生態(tài)環(huán)境和國家安全、服務人民群眾等重大職責，是上層建筑的重要內容。不斷完善國家行政體系，有利于健全中國特色社會主義制度體系和國家治理體系，提升制度執(zhí)行力和國家治理能力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。

“十四五”期間完善國家行政體系的著力點

“十四五”期間，要以“國家治理效能得到新提升”為目標，采取有效措施，切實完善國家行政體系。

一是要以完善大部門體制、優(yōu)化地方各級行政組織體系為重點進一步完善國家行政組織體系。從橫向行政組織關系優(yōu)化視角看，要進一步完善大部門體制，推進政府事務綜合管理。首先要繼續(xù)鞏固2018年黨和國家機構改革的成果，完善大市場監(jiān)管、大自然資源管理、大生態(tài)環(huán)境管理、大農業(yè)農村管理、大文化旅游管理、大應急管理等體制機制建設，促進機構整合、職能協同、流程再造與文化融合，更好地做到優(yōu)化協同高效。其次要適應黨的十九屆四中全會提出的“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化”[3]的總體目標，進一步優(yōu)化政府組織結構，繼續(xù)堅持政府部門綜合設置的方向，綜合設置職責相同或相近、有緊密聯系并要求進行整體管理的機構，在教育科技綜合管理、公共服務與公共住房綜合管理方面持續(xù)邁出新的步伐。地方政府對職能相近或聯系緊密的機構要加大統籌綜合設置的力度，更好地構建便民高效、簡約協同的基層管理體制。政府部門內設機構的設置也應堅持綜合設置的原則，率先做到內部協同。另外，總結我國應對新冠肺炎疫情的經驗，應急管理大部門體制也要進一步優(yōu)化。

從縱向行政層級關系來看，要從充分發(fā)揮中央和地方積極性的角度出發(fā)，在堅持單一制國家統一行政管理體制的前提下，科學劃分中央與各級地方政府的事權與財權，賦予地方在推進大部門體制改革、編制統籌使用、公共服務部門機構整合與流程優(yōu)化等方面更多的自主權與改革試點權。

二是要以正確處理政府與市場關系、加強有為政府建設為重點進一步完善國家行政職能體系。要合理界定政府和市場的職能邊界，全面拓展市場配置資源的領域與范圍，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化，切實發(fā)揮市場決定性作用，建設高水平高質量高標準的市場經濟；同時，要進一步推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，大幅減少政府對資源的直接配置，進一步縮小政府權力審批與許可的范圍，凡是市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，都進一步清理取消和調整行政審批。

要推進有為政府建設，適應新時代社會主要矛盾變化，黨和政府的工作重點要相應地轉變到滿足人民美好生活需要、著力解決不平衡不充分發(fā)展問題、推動高質量發(fā)展、以高質量的公共產品和公共服務供給滿足人民群眾需要上來；要更好發(fā)揮政府作用，全面完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)管理和應急管理等職能，把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，財稅、金融、產業(yè)、投資、貿易等經濟政策要注重與就業(yè)的銜接配套；要加強保障和改善民生，完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

三是要以顯著提升政府公信力、規(guī)范行政權力運行為重點進一步完善國家行政權力體系。要進一步完善公共政策制定機制，規(guī)范行政決策權，推進公共行政決策科學化和民主化，要健全科學、民主、依法決策制度體制，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等制度；要進一步規(guī)范政府權力，建立權責統一、權威高效的行政執(zhí)法體制，健全行政執(zhí)法自由裁量基準制度，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。要進一步加強行政監(jiān)督，“推進公共權力公開透明行使，推進權力下放與協同治理，實現權責清單制度對全部公共權力運行的全覆蓋”[4]，健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，加強信用政府建設，顯著提升政府公信力。

四是要以推進法治政府建設、充分彰顯社會公平正義為重點進一步完善國家行政法治體系。法治政府建設的重點是健全社會公平正義法治保障制度，推進法治現代化進程。要完善市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，加強產權保護法律體系與司法保障制度建設；要加強對法治政府建設的督查機制和考核機制，建立科學的法治政府建設指標體系和考核標準；要進一步完善法治政府制度體系，重點完善行政組織法律制度、行政程序法律制度、信息公開法律制度和應急管理法律制度；要完善政府數據治理的法律法規(guī)體系，推進政務數據信息開放與數據共享，建設世界一流數字政府。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授】

注釋

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日，第1版。

[2]《習近平談治國理政(第二卷)》，北京：外文出版社，2017年，第119頁。

[3]本書編寫組編著：《<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定>輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年，第6頁。

[4]李軍鵬：《新時代現代政府權責清單制度建設研究》，《行政論壇》，2020年第3期，第44頁。

責編：賀勝蘭

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