摘 要:改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得巨大成就，人口等各類要素越來(lái)越向市域聚集，同時(shí)市域社會(huì)治理面臨體量偏大、風(fēng)險(xiǎn)集聚、職責(zé)交叉不清、包辦主義、社會(huì)失靈等難題。應(yīng)不斷優(yōu)化市域社會(huì)治理的空間尺度，構(gòu)建明晰的市域社會(huì)治理權(quán)責(zé)體系，打造匯聚多元力量的市域社會(huì)治理共同體，積極穩(wěn)妥推進(jìn)智慧化市域社會(huì)治理，以此不斷推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:市域治理 城市 兩級(jí)四維 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的要求，這具有重大現(xiàn)實(shí)意義。2019年12月，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議在北京召開(kāi)，部署啟動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”“提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”等要求，這為下一步推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

中國(guó)市域社會(huì)治理進(jìn)入全新的時(shí)空節(jié)點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模在歷史上第一次超過(guò)鄉(xiāng)村人口規(guī)模；到2020年，城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加一個(gè)百分點(diǎn)。四十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大的城市化進(jìn)程，城市發(fā)展成就舉世矚目。據(jù)住建部于2020年底公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津等城市的城區(qū)常住人口達(dá)到1000萬(wàn)以上，“超大城市”已達(dá)6個(gè)；城區(qū)常住人口在500萬(wàn)以上到1000萬(wàn)以下的“特大城市”則有10個(gè)，分別為東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽(yáng)、青島；城區(qū)常住人口300萬(wàn)到500萬(wàn)的“I型大城市”則達(dá)到14個(gè)。截至2020年10月，地級(jí)市數(shù)量達(dá)到293個(gè)，縣級(jí)市數(shù)量達(dá)388個(gè)。可見(jiàn)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到新的時(shí)空節(jié)點(diǎn)，直面以城市生活為主的時(shí)代；另外，進(jìn)入新的發(fā)展階段，人們追求更高品質(zhì)的生活、更高質(zhì)量的發(fā)展。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，正是中國(guó)在城鄉(xiāng)空間變化下治理重心調(diào)整的新選擇。

城市是人類社會(huì)的偉大創(chuàng)造，承載著人類追求美好生活的理想，同時(shí)也蘊(yùn)藏著破壞這種理想的力量，即城市是兼具“正面性與負(fù)面性”的綜合體。在空間方面，城市既是大規(guī)模、高密度、多樣化人口聚集的容器，又存在空間破碎、空間分裂等問(wèn)題；在經(jīng)濟(jì)方面，城市既有資本集聚與規(guī)模效應(yīng)的特征，又具有極化與壟斷的特性；在社會(huì)方面，城市既具有異質(zhì)性、流動(dòng)性、契約性等特點(diǎn)，又具有失范性、失調(diào)性，易于發(fā)展成為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”；在組織方面，城市既具有民主性、多元性特征，又有控制性、高壓性的危險(xiǎn)。城市的復(fù)雜特性（見(jiàn)圖1）凸顯了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性。

當(dāng)前市域社會(huì)治理存在的問(wèn)題和短板

黨的十九屆四中全會(huì)以來(lái)，各地在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化方面進(jìn)行了一些探索，形成了一些新經(jīng)驗(yàn)。但是，市域社會(huì)治理仍然存在一些不足之處和短板。

市域社會(huì)治理面臨體量偏大和風(fēng)險(xiǎn)集聚的難題

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)每年新增城鎮(zhèn)人口接近2000萬(wàn)人，平均每個(gè)街道辦管理服務(wù)人口達(dá)10萬(wàn)人，最大的街道辦服務(wù)人口（含流動(dòng)人口）達(dá)到105萬(wàn)人；平均每個(gè)社區(qū)居委會(huì)服務(wù)8千人，有的社區(qū)人口達(dá)到數(shù)萬(wàn)人、最大的社區(qū)人口超過(guò)50萬(wàn)人。我國(guó)城市基層管理幅度普遍偏大，而且面臨的社會(huì)群體利益多樣、訴求多元。有的城市的社區(qū)平均管轄近20個(gè)不同類型的小區(qū)，各個(gè)小區(qū)面臨的問(wèn)題又各不相同，很難用一套治理模式有效解決所有問(wèn)題。

城市容納了不同階層、民族、種族的人群，表現(xiàn)出較強(qiáng)的包容性和差異性，但也造就了一個(gè)“陌生人社會(huì)”——人與人之間疏遠(yuǎn)和陌生，難以形成情感認(rèn)同?？焖俪鞘谢瘜⒃瓉?lái)分散于社會(huì)的各種矛盾風(fēng)險(xiǎn)集中于城市。在屬地化管理框架中，“上面千條線、下面一根針”的問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本性解決，“上面千把錘、下面一根釘”的問(wèn)責(zé)機(jī)制更讓基層不堪重負(fù)。面對(duì)龐雜的社會(huì)事務(wù)，政府不能簡(jiǎn)單地通過(guò)發(fā)號(hào)施令對(duì)各類事件采取統(tǒng)一的行動(dòng)，尋找新的社會(huì)治理方法成為必要選擇。

市域社會(huì)治理存在職責(zé)交叉、不清的問(wèn)題

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，交通問(wèn)題、資源短缺、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不足、環(huán)境惡化等，成了橫亙?cè)诔鞘懈哔|(zhì)量發(fā)展上的“難點(diǎn)”。不少地方還未總體評(píng)估市域社會(huì)治理的形勢(shì)，尚未形成以“市域”為主體的政策文件，相關(guān)政策分散在“城市規(guī)劃”“綜合管理”“基層黨建”等具體領(lǐng)域，缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的市域社會(huì)治理政策。

市域社會(huì)治理的責(zé)任散落在不同的職能部門(mén)，難以發(fā)揮整體性勢(shì)能。在市域社會(huì)治理方面，至少存在九類主要的治理實(shí)踐：一是由政法委牽頭主抓的平安城市建設(shè)；二是由黨委組織部牽頭的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理行動(dòng)；三是由黨委宣傳部門(mén)（文明辦）牽頭的文明城市創(chuàng)建活動(dòng)；四是由愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（衛(wèi)健委）牽頭的衛(wèi)生城市建設(shè)；五是由民政部門(mén)牽頭的社區(qū)治理；六是由住建部門(mén)牽頭的智慧城市建設(shè)和小區(qū)治理；七是由住建部門(mén)推動(dòng)的園林城市（節(jié)水城市）建設(shè)；八是由城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)牽頭的城市綜合管理；九是由食品安全辦牽頭的食品安全示范城市創(chuàng)建。另外，還有種類繁多的城市治理專項(xiàng)行動(dòng)。僅在社區(qū)治理領(lǐng)域，治理內(nèi)容就涉及40個(gè)職能部門(mén)，但各部門(mén)之間缺乏有效的工作協(xié)調(diào)，難以形成治理合力。此外，由于各部門(mén)權(quán)責(zé)交叉并且習(xí)慣于“向下交責(zé)”，使得基層屬地責(zé)任壓力較大。例如，有的地方在推進(jìn)智慧治理過(guò)程中，多個(gè)平臺(tái)應(yīng)用功能重復(fù)疊加、部門(mén)各自考核，大大增加了基層負(fù)擔(dān)。

市域社會(huì)治理存在包辦主義、社會(huì)失靈的現(xiàn)象

部分黨員干部對(duì)治理理念理解不深刻，傳統(tǒng)管理思維根深蒂固。部分黨政部門(mén)開(kāi)展工作時(shí)“以我為中心”“以我為主”的現(xiàn)象較多，或多或少存在“包辦”“扛包”等問(wèn)題；部分市民仍存“依賴心理”，參與度總體不強(qiáng)，“干部干、群眾看”現(xiàn)象仍然比較明顯，一些具體領(lǐng)域更是存在較為突出的包辦主義和代理主義現(xiàn)象。

截至2021年1月，我國(guó)社會(huì)組織登記總數(shù)達(dá)到90.1萬(wàn)個(gè)，數(shù)量再創(chuàng)新高。但是，部分城市的社會(huì)組織數(shù)量仍然偏少、能力不高、參與治理機(jī)會(huì)少。一些社會(huì)組織缺乏必要的引導(dǎo)和制約，再加上自身能力不足，政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能接不住也接不好，基層治理出現(xiàn)“社會(huì)失靈”的現(xiàn)象。

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)

優(yōu)化市域社會(huì)治理的空間尺度

空間是承載人口的載體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)展開(kāi)的基礎(chǔ)，它不但受到環(huán)境承載力、環(huán)境人口容量等客觀因素制約，也受到人類活動(dòng)、規(guī)劃決策的影響。在宏觀上，要統(tǒng)籌市域人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、土地利用和可持續(xù)發(fā)展等，確定市域空間利用的功能定位，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的統(tǒng)合，避免單一的資本導(dǎo)向；在微觀上，要推進(jìn)空間功能的有機(jī)組合，完成基于人本需求的場(chǎng)景營(yíng)造，構(gòu)造符合人本需求和美學(xué)的公共空間、營(yíng)造以家庭為中心的十五分鐘生活服務(wù)圈、形成服務(wù)于人的發(fā)展需求的交通空間，等等。

構(gòu)建高質(zhì)量的市域社會(huì)治理權(quán)責(zé)體系

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化涉及區(qū)域內(nèi)多個(gè)層級(jí)的權(quán)責(zé)，需要完成宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面的體系構(gòu)建。宏觀層面要堅(jiān)持以人民中心的發(fā)展理念，統(tǒng)合政治、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)體生活的不同邏輯，確立市域社會(huì)治理的戰(zhàn)略、路線；中觀層面要構(gòu)建機(jī)構(gòu)和制度的整合體系，出臺(tái)“1+N”市域社會(huì)治理治理政策體系，形成城市治理的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，總體統(tǒng)籌城市治理政策；在微觀層面，要根據(jù)中央作出的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，明確市域社會(huì)治理的“條線權(quán)責(zé)”，以居民生活需求為中心構(gòu)建差異化、分類化的微觀治理體系。

打造匯聚多元力量的市域社會(huì)治理共同體

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。要以共同體理念貫穿空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和政治發(fā)展的全周期；要推動(dòng)好“社會(huì)治理社會(huì)化”，擯棄“社會(huì)不行，政府萬(wàn)能”“把所有責(zé)任都自己扛”的思維，抓好政府的“放管服”改革、向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等工作，發(fā)揮好基層群眾組織的作用，充實(shí)各類社會(huì)組織，提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力，切實(shí)將社會(huì)組織視為公共服務(wù)的合作生產(chǎn)者、社會(huì)治理的合作伙伴。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)智慧化市域社會(huì)治理

黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，把“科技支撐”作為完善社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。在數(shù)字時(shí)代，要充分重視現(xiàn)代科技在社會(huì)治理中作用，特別是注重物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的運(yùn)用，以技術(shù)優(yōu)化治理過(guò)程，既規(guī)避技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)、信息安全風(fēng)險(xiǎn)、信息壁壘風(fēng)險(xiǎn)，又以智慧化、精細(xì)化的手段為城市居民提供精準(zhǔn)、高效的服務(wù)；要發(fā)揮好科技對(duì)社會(huì)治理的支撐作用，通過(guò)大數(shù)據(jù)等技術(shù)時(shí)刻把握社會(huì)運(yùn)行的“脈搏”與“心跳”，做好市域社會(huì)治理的決策服務(wù)，提高常態(tài)治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文系國(guó)家社科基金重大課題“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA069）、國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題“基于供需平衡的復(fù)合式城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD087）階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]吳曉林:《城市性與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2020年第3期。

責(zé)編：賀勝蘭

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。