作者：浙江工商大學(xué)校長，浙江大學(xué)社會治理研究院院長 郁建興；浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、城市治理研究所所長 吳結(jié)兵
黨的十八大以來，高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理已經(jīng)成為各級黨委和政府的中心工作。在社會治理領(lǐng)域中，一項(xiàng)重要議題就是市域社會治理。黨的十九屆四中全會明確提出，“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”。這是“市域社會治理”這一概念首次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)性文件中，市域社會治理現(xiàn)代化成為堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理”，將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全”作為“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)。這些重要論述都為推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化指明了方向。
市域社會治理是社會治理體系和治理能力在市域范圍內(nèi)的落實(shí)和體現(xiàn)。與縣域社會治理不同，市域社會治理把社會治理的重點(diǎn)從縣一級向設(shè)區(qū)市一級提升，強(qiáng)調(diào)了市級黨委政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。但與基層社會治理相比，市域社會治理不僅體現(xiàn)在統(tǒng)籌級別的提升，而且具有更加鮮明的問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向。
市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是構(gòu)建與城市化相適應(yīng)的社會治理方式
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從1978年到2020年，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到超過9億人，城市數(shù)量由193個(gè)增加到684個(gè)，全國80%以上的經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生于城市，60%以上的人口生活在城市，這意味著中國已經(jīng)由一個(gè)農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為城市型社會。隨著城市化的快速發(fā)展和人口在城市的大量集聚，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式以及社會利益格局都發(fā)生了深刻變化，市域成為經(jīng)濟(jì)活躍、社會繁榮的熱土，是社會治理的主陣地。
市域社會治理具有鮮明的問題導(dǎo)向。市域社會治理現(xiàn)代化就是要管理和回應(yīng)市域社會的集聚性、異質(zhì)性、流動性，以及社會風(fēng)險(xiǎn)的外溢性等特征，探索與城市產(chǎn)業(yè)、城市人口、城市生活方式、城市先進(jìn)文化相適應(yīng)的社會治理方式。為此，一方面市域社會治理迫切需要加強(qiáng)對市域人口流動、市域社會矛盾、市域社會心理變遷和重大突發(fā)公共安全事件的研究，同時(shí)也要加強(qiáng)對城市共同體、社區(qū)社會資本與公民參與，以及社會組織的發(fā)展研究，在市域社會治理中做好秩序和活力的“辯證法”，以活力建設(shè)支撐社會秩序，在社會分化中實(shí)現(xiàn)新的社會整合，形成社會的有機(jī)團(tuán)結(jié)。
市域社會治理現(xiàn)代化的重心是構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的社會治理體制機(jī)制
社會治理具有兩層含義，即社會治理制度建設(shè)和具體社會事務(wù)治理。一般來說，治理層級越高，越側(cè)重于體制機(jī)制與制度體系建設(shè)，治理層級越低，越側(cè)重于具體社會事務(wù)的治理。我國市級政府的主要職責(zé)是承上啟下、統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對《中華人民共和國立法法》作出修改，規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市均具有立法權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了設(shè)區(qū)的市在轄區(qū)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧的能力。因此，從職責(zé)權(quán)限出發(fā)，市級黨委政府在市域社會治理中的職責(zé)重心是制度建設(shè)，是在國家治理的制度框架下，構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機(jī)制。
無論是從設(shè)區(qū)市的職責(zé)定位還是當(dāng)前社會治理體制機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)問題來看，市域社會治理都具有鮮明的制度導(dǎo)向。市域社會治理的核心是制度建設(shè)。加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，就是要形成市—區(qū)（縣、市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的治理體系，整合各層級、各部門力量形成社會治理合力，在體制機(jī)制上解決困擾基層社會治理的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，賦能基層社會治理，提高基層社會治理成效。
市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是充分發(fā)揮市域優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)更高的社會治理效能
數(shù)字化是市域社會治理的重要手段，也是市域社會治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。市域具有縣域?qū)蛹夒y以比擬的科技人才優(yōu)勢，這為推動現(xiàn)代科技與市域社會治理深度融合提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應(yīng)，是社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)排查化解最直接、最有效的治理層級。近年來，基于數(shù)字技術(shù)的巨大進(jìn)步和市域人才優(yōu)勢，一些地方在市域社會治理現(xiàn)代化中積極探索數(shù)字化社會治理，為社會有序運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)保障。同時(shí)，數(shù)字化社會治理不僅可以解決社會治理碎片化、低效化的問題，還為健全完善政府與社會其他主體的溝通和互動機(jī)制提供了可能。
此外，2015年《中華人民共和國立法法》的修改賦予了設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的地方立法權(quán)，為市域社會治理先行先試、自主創(chuàng)新提供了制度供給，為提升市域社會治理效能提供了法治保障。因地制宜的市級立法有助于將社會治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)并上升為法律，也有助于規(guī)范社會治理中各主體的行為，將社會治理各環(huán)節(jié)納入法治軌道。以嘉興市為例，為推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，嘉興市出臺《嘉興市文明行為促進(jìn)條例》《嘉興市犬類管理?xiàng)l例》等，從噪音擾民、文明養(yǎng)犬等社會治理細(xì)微處入手，制定適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)、規(guī)章，以法治思維校準(zhǔn)社會治理實(shí)踐、規(guī)范社會行為、引領(lǐng)社會風(fēng)尚。
由是觀之，市域社會治理具有鮮明的效能導(dǎo)向。市域是人流、物流、資金流和信息流的重要匯聚節(jié)點(diǎn)，政治經(jīng)濟(jì)資源相對集中，對基層有著直接且較強(qiáng)的輻射力和影響力，市域社會治理現(xiàn)代化就是要發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障。
問題導(dǎo)向、制度導(dǎo)向和效能導(dǎo)向構(gòu)成了市域社會治理現(xiàn)代化“三位一體”的內(nèi)在邏輯。市域社會治理現(xiàn)代化旨在應(yīng)對城市化進(jìn)程中的社會風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵是探索與城市化相適應(yīng)的社會治理方式，在實(shí)踐中構(gòu)建秩序與活力良性互動的市域社會治理新格局；市域社會治理現(xiàn)代化的重心是制度建設(shè)，要從市域的權(quán)限、職責(zé)、優(yōu)勢和實(shí)踐需要出發(fā)，在國家治理的制度框架下，構(gòu)建上下貫通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會治理體制機(jī)制，為基層社會治理提供制度供給；市域社會治理現(xiàn)代化的路徑是發(fā)揮市域科技、人才、立法等綜合優(yōu)勢，把市域社會治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為更高的社會治理效能，為基層社會治理提供科技支撐和法治保障，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。
