脫貧攻堅取得勝利后，我們將全面推進鄉(xiāng)村振興，這是“三農”重心的歷史性轉移。在去年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調，“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進農業(yè)轉移人口市民化”?？梢赃@么說，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。4月初，國家發(fā)改委發(fā)布了2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務，再次提出了推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。要想真正實現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，就需要理解這短短六個字背后的深意。

以什么樣的方式來推動農村經濟發(fā)展是一個很關鍵的問題

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要基于仍然有著數(shù)億農村人口的現(xiàn)實。當前城鎮(zhèn)化仍處于高速增長過程中，但已進入相對穩(wěn)定的階段。雖然根據(jù)城鎮(zhèn)化率計算，中國有8.5億的城鎮(zhèn)常住人口，另有5億多的農村常住人口，但如果按戶籍口徑計算，農村人口卻是近8億，而城鎮(zhèn)人口是6億多。因此，在農村戶籍人口仍然超過一半的情況下推進城鄉(xiāng)融合，以什么樣的方式來推動農村經濟發(fā)展是一個很關鍵的問題。在推進城市化的進程中，需要考慮到數(shù)量龐大的農村人口。

在此背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要實現(xiàn)共富，但是不能照搬扶貧的思路。因為“共富”和“扶貧”是不一樣的。扶貧是約13億人口幫助近1億農村貧困人口脫離貧困，也可以理解為是用大量非農產業(yè)所創(chuàng)造的財富去幫助少數(shù)人，這是可以實現(xiàn)的。但如果簡單地套用這個思路，對有著近6億常住人口或者近8億農村戶籍人口的農村，投入大量資源實施鄉(xiāng)村振興的話，效率必然很低，甚至根本無法持續(xù)。

所以，要推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須發(fā)揮城鄉(xiāng)各類資源的優(yōu)勢，打破城鄉(xiāng)存在的各種體制鴻溝，促進城鄉(xiāng)同步發(fā)展。在這些方面，其實有很多文章可做，比如，中共中央國務院發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》等文件提出，“堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”；“十四五”規(guī)劃也提出“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系”等很多內容，涉及當前亟待解決的制約城鄉(xiāng)融合的戶籍、土地等問題。

是通過促進農業(yè)發(fā)展來推動城鄉(xiāng)融合，還是構建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，是需要考慮清楚的

城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在區(qū)域不平衡，既有經濟發(fā)達和都市圈功能相對完善的地區(qū)，也有欠發(fā)達地區(qū)、糧食主產區(qū)，以及遠離中心城市的地區(qū)。很多專家經常舉一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的案例，基本都是在都市圈功能相對完善的地區(qū)或者是經濟發(fā)達地區(qū)。在這些地方，城市人口已經達到一定規(guī)模，經濟非?；钴S，對農村已經產生了足夠的輻射作用，有的已出現(xiàn)逆城市化的消費和居住趨勢，這不僅帶動了農村經濟的發(fā)展，也帶動了當?shù)剞r業(yè)經濟結構的調整。

但是要知道，城鄉(xiāng)融合發(fā)展（包括鄉(xiāng)村振興）中面臨的最大難題是廣大糧食主產區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)的農村、遠離中心城市的遠郊農村。對這些地區(qū)來說，重點發(fā)展縣城，通過縣城的城鎮(zhèn)化補上短板，強化它的綜合服務能力，是一個重要路徑。

那么，到底是通過促進農業(yè)發(fā)展來推動城鄉(xiāng)融合，還是構建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，是需要考慮清楚的。很多人在談到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時候，提出要把大量資源投入農業(yè)發(fā)展。但在我看來，農業(yè)是農村發(fā)展的基礎，當前在廣大糧食主產區(qū)來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合有很大的現(xiàn)實困難。中國戶均耕地只有約10畝，與韓國的20畝、日本的30畝有很大差距，還不能實現(xiàn)適度規(guī)模經營。在沒有足夠的糧食和農產品價格補貼的情況下，想要靠農業(yè)發(fā)展來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，有非常大的困難。

我們當年研究城市化政策的時候，提出“減少農民才能富裕農民”。從“減少農民”來看，我們現(xiàn)在減少的是農村常住人口，但是這批已經進入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的農業(yè)轉移人口，并沒有真正從土地和戶籍上解脫出來。此外，農村資源并沒有完全參與到城市化進程中來。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要按照市場機制來配置資源，把農村閑置資源利用起來，其中有非常大的潛力可挖掘。

具體來說，在土地方面，雖然每年的城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，但是城鄉(xiāng)兩頭占地的問題卻依然突出。常住人口減少的背景下，農村建設用地卻不減反增，目前農村占地約19萬平方公里，城市占地約9萬平方公里。隨著未來城鎮(zhèn)化進程的推進，城市建設用地還會增加，而在農村人口減少的同時，還會繼續(xù)大量占用建設用地。大量農村人口進入城市了，閑置土地資源卻沒有得到利用。在城鄉(xiāng)融合大的政策框架下，要思考如何來解決這些問題。

在戶籍方面，很多人老是想著農村人口是不是能在城市落戶，但換個角度來考慮，城市人口是不是可以在農村落戶呢？就戶籍制度改革來說，并不是只有城市才有改革的必要，實際上對城市人口落戶農村的限制更嚴。要知道，農村集體資產有限，集體福利有限，如果城市人口在農村落戶，勢必要涉及利益的重新分配。

因此，打破城鄉(xiāng)要素流通的障礙，通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，釋放農村發(fā)展?jié)摿?，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。

最后，在哪一類空間來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展非常重要。到底是在都市圈中心城市，還是在縣城，在小城鎮(zhèn)，抑或是在農村來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？總之，建設用地非農化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展可發(fā)揮的最大潛力，怎么把農村建設用地納入城鎮(zhèn)化進程，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠的意義。

對城鄉(xiāng)融合發(fā)展要有清醒認識

第一，鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合是一個長期過程，不是5年、10年可以實現(xiàn)的，需要更長時間。從我們當年制定城鎮(zhèn)化政策到現(xiàn)在已經過去20多年了，都還沒有完全落實。隨著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間各主體的利益固化，新政策從出臺到貫徹落實仍然會出現(xiàn)很多的問題。比如說，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要要求，“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市落戶條件”。事實上，利益矛盾突出的并不只是300萬人口以上的城市，在外來人口大量流入的經濟發(fā)達地區(qū)，連建制鎮(zhèn)、行政村的戶口都難以真正做到放開，更別提幾百萬人口的城市了。改革難度之大，不是一朝一夕可以解決的。

第二，無論是鄉(xiāng)村振興，還是城鄉(xiāng)融合，都不能一味地理想化，而是要尊重各種利益關系并存的現(xiàn)實，把握好政策的平衡點。農民在城鄉(xiāng)多棲的就業(yè)和居住狀態(tài)也將是長期的。再有，農村集體資產是否會向社會開放？城市也是如此，如果一座城市承擔了所有居民的養(yǎng)老保險金，那這個城市還能否堅持低成本發(fā)展的模式？城市政府的官員、財政部門會不會同意？很多城市，特別是外來人口大量流入，甚至超過本地戶籍人口的城市，為什么遲遲解決不了外來人口落戶的問題？很大程度上是因為無法負擔這么多外來人口落戶后產生的巨額養(yǎng)老金。

第三，社會資本進入農村發(fā)展產業(yè)，要符合市場化的原則。企業(yè)家到農村投資，一要考慮收益，也就是說，企業(yè)到農村投資后，要考慮怎樣才能掙到錢，是投資發(fā)展農業(yè)能掙到錢，還是投資發(fā)展非農產業(yè)能掙到錢？二是要考慮成本，如果企業(yè)投資的是非農產業(yè)，那么最需要的是低成本的空間和發(fā)展環(huán)境。那么，低成本的空間和發(fā)展環(huán)境到底在哪里？這是需要充分考慮的。

第四，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最重要路徑是釋放潛力。一是繼續(xù)釋放低成本勞動力的潛力。當前中國有2.8億的農民工，其中1.7億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)進城打工，還有1億多在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。他們貢獻了大量低成本的勞動力，成為中國經濟發(fā)展的重要優(yōu)勢。之所以成本低，也是因為他們并沒有享受與城市居民同等的公共服務。如果我們要讓大量農民工落戶城市，并享受應有的福利，那么企業(yè)的財力和財政能不能承受？這是我們必須要面對的問題。二是繼續(xù)釋放低成本土地潛力。過去幾十年來，中國經濟增長所取得的成績，不光是依賴勞動力的低成本，還離不開低成本的土地。現(xiàn)在提出縣城城鎮(zhèn)化補短板，假設都變成了搞房地產，把縣城建成“花園”，那縣城的發(fā)展成本、生活成本是不是會被抬高？它還能不能繼續(xù)釋放低成本土地的潛力呢？這會不會只是在復制三四線城市房地產主導的發(fā)展模式呢？因此，需要站在鄉(xiāng)村振興的角度、站在城和鄉(xiāng)的角度來考慮，考慮如何釋放勞動力、土地等發(fā)展?jié)摿Γ约拔{更多的農民在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活以及消費的潛力。

第五，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策要符合大量中低收入人口的需要。現(xiàn)在的不少政策都追求高大上，比如發(fā)展高端產業(yè)、建設花園城市等，但要注意，中國還有很多中低收入人口，而且大都在農村。因此，需要思考，制定的政策是不是和他們的需求相符合？與城市治理和社會發(fā)展現(xiàn)實是不是吻合？是否要為他們留出低成本的發(fā)展空間，讓他們慢慢適應，并逐步完成城市化過渡？這不單是改革的問題，也需要扭轉固有的觀念。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任）