【摘要】多黨制是世界政黨政治中的主要類型，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間發(fā)揮了積極作用。但從20世紀(jì)末21世紀(jì)初開(kāi)始，隨著政黨在國(guó)家治理中發(fā)揮更大的作用并成為國(guó)家治理的核心主體，而原有的多黨并立和政治社會(huì)結(jié)構(gòu)分裂又在民粹主義和認(rèn)同政治的催化下更加碎片化，這就形成了多黨制國(guó)家政黨政治的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位現(xiàn)象，進(jìn)而加劇了政府公共政策制定和執(zhí)行的黨派化趨勢(shì)，并引發(fā)民主政治的深層危機(jī)。
【關(guān)鍵詞】多黨制 多黨競(jìng)爭(zhēng) 政治困境 國(guó)家治理 【中圖分類號(hào)】D52 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
在當(dāng)今世界各國(guó)政黨政治發(fā)展中，政黨體制千差萬(wàn)別。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)政黨體制類型的劃分可以說(shuō)是眾說(shuō)紛紜，但是把政黨體制區(qū)分為一黨制、兩黨制和多黨制則已經(jīng)成為一種教科書式的政治常識(shí)。其中，實(shí)行多黨制的國(guó)家占絕大多數(shù)。多黨制曾經(jīng)在很多國(guó)家得到人們的廣泛支持，并且確實(shí)產(chǎn)生了一定的積極作用，如今卻是問(wèn)題重重，特別是面對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，多黨制國(guó)家的疫情應(yīng)對(duì)多半矛盾百出，捉襟見(jiàn)肘，民眾更是備受疫情困擾，怨聲載道。本文將從比較政治學(xué)的視野，結(jié)合一些實(shí)際案例，分析多黨制國(guó)家黨派政治發(fā)展的基本脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)困境，以加深對(duì)世界政治大變局的理解。
多黨制的不同類型
自從現(xiàn)代政黨誕生以來(lái)，政黨政治逐漸向世界各地傳播發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)成為人類政治生活的主流形態(tài)。隨著政黨政治的普及化和常態(tài)化，世界各國(guó)的政黨體制因?yàn)闅v史傳統(tǒng)文化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異自然呈現(xiàn)千姿百態(tài)。但是，從政黨體制的類型學(xué)角度來(lái)看，多黨制無(wú)疑是為數(shù)最多的一種類型。多黨制，顧名思義就是在一個(gè)國(guó)家存在多個(gè)政黨，并且能夠自由開(kāi)展政治活動(dòng)的政黨體制。在17、18世紀(jì)的英國(guó)“光榮革命”、法國(guó)大革命和美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后，歐美國(guó)家的多黨競(jìng)爭(zhēng)政治普遍出現(xiàn)。因此可以說(shuō)，多黨競(jìng)爭(zhēng)政治是近代西方代議民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，只要建立了議會(huì)民主體制，保障了公民的集會(huì)、結(jié)社、言論等政治自由，政黨就會(huì)自然產(chǎn)生，多個(gè)政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)就必然形成。只是在多黨競(jìng)爭(zhēng)之中，各個(gè)國(guó)家由于政治制度的安排以及其他國(guó)情不同逐漸形成了不同的政黨體制。
多黨競(jìng)爭(zhēng)會(huì)形成不同的政治形態(tài)。如果說(shuō)廣義的多黨制是指一個(gè)國(guó)家存在多個(gè)合法政黨并且均有權(quán)參與政治的政黨體制，那么狹義的多黨制就是特指那些有三個(gè)以上的政黨爭(zhēng)奪政權(quán)、通常由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政黨組織聯(lián)合政府的政黨體制。著名政黨研究學(xué)者周淑真明確指出：“多黨制是指一個(gè)國(guó)家中三個(gè)以上政黨并立、互相爭(zhēng)奪政權(quán)的政黨制度”。①由此來(lái)看，一般意義的多黨制通常是指狹義的多黨制，是多黨競(jìng)爭(zhēng)政治的一種更為普遍的形式。而在廣義的多黨制中，還存在一黨獨(dú)大制等特殊形式。一黨獨(dú)大制是指在一個(gè)國(guó)家雖然存在多個(gè)合法政黨并且均有權(quán)參與政治，但是長(zhǎng)期只有某一政黨執(zhí)掌政權(quán)的政黨體制。日本自由民主黨、印度國(guó)大黨、墨西哥革命制度黨均曾經(jīng)長(zhǎng)期執(zhí)政達(dá)到幾十年，是該政黨體制的代表。我們說(shuō)一黨獨(dú)大制也是多黨競(jìng)爭(zhēng)體制，一方面是因?yàn)檫@些國(guó)家顯然存在多個(gè)合法政黨參與政治，另一方面是因?yàn)檫@些一黨獨(dú)大的政黨并不能永遠(yuǎn)壟斷政權(quán)，它們參與競(jìng)爭(zhēng)獲勝才能執(zhí)掌政權(quán)，一旦失敗一黨獨(dú)大制就崩潰了，只要有真正的政治競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)政黨就不能保證永遠(yuǎn)獲勝。
即便在一般意義的多黨制中，仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)存在很不相同的多黨競(jìng)爭(zhēng)格局。著名政治學(xué)家薩托利在其政黨研究經(jīng)典著作中，根據(jù)政黨的意識(shí)形態(tài)變量和政黨的數(shù)字變量對(duì)政黨體制進(jìn)行了更加精細(xì)的分類，具體分為如下七類：一黨制、霸權(quán)黨制、主導(dǎo)黨制、兩黨制、有限多黨制、極端多黨制和粉碎型多黨制，其中前兩類屬于非競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制，后五類屬于競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制。②在這里，薩托利將多黨制進(jìn)一步區(qū)分為三類，除了只在解除黨禁后的政治自由化等特殊時(shí)期才會(huì)出現(xiàn)的粉碎型多黨制之外，有限多黨制和極端多黨制的區(qū)分一方面體現(xiàn)為政黨的數(shù)量，最多5個(gè)主要政黨、碎片化程度較低的政黨格局被稱為有限多黨制，超過(guò)5個(gè)政黨的碎片化程度較高的政黨格局就是極端多黨制；另一方面，這兩種多黨制的差別更體現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)的距離上，政黨數(shù)目有限而且它們之間是向心競(jìng)爭(zhēng)，就是一種溫和的多黨制，反之，政黨數(shù)目很多而且形成一種離心競(jìng)爭(zhēng)，就是一種極化的多黨制。
通過(guò)上述分析就可以發(fā)現(xiàn)，多黨制其實(shí)存在很多不同的類型，非常復(fù)雜，因此關(guān)于多黨制的政黨組織形式、政權(quán)運(yùn)作機(jī)制、政策制定過(guò)程均不能一概而論。在廣義的多黨制中，如一黨獨(dú)大制中，就明顯存在一些歷史悠久、勢(shì)力強(qiáng)大的政黨。例如，日本自由民主黨自1955年成立至今一直是日本最主要的政黨，不僅組織體制完善，精英人才眾多，而且長(zhǎng)期單獨(dú)執(zhí)政或聯(lián)合執(zhí)政，對(duì)于推動(dòng)日本的戰(zhàn)后復(fù)興和高速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。相比而言，那些狹義上的多黨制國(guó)家中的政黨由于存在更多政黨的緣故，政治分化嚴(yán)重，各個(gè)政黨的力量自然就要小一些，由于不斷的分化組合，政黨的組織體系就不可能很完善很強(qiáng)大。導(dǎo)致多黨制國(guó)家政黨分化的主要原因一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化，二是政治制度特別是選舉制度的誘導(dǎo)和推動(dòng)作用。近年來(lái)一些多黨制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)加深，特別是社會(huì)不平等加劇和人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)等因素，直接導(dǎo)致多黨競(jìng)爭(zhēng)政治開(kāi)始出現(xiàn)功能失調(diào)的危險(xiǎn)癥狀。
多黨競(jìng)爭(zhēng)政治的運(yùn)作困境
多黨制是世界許多國(guó)家的代議民主政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期與各個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情相適應(yīng)，并在一定程度上對(duì)維護(hù)各國(guó)的政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善人民群眾福利發(fā)揮了積極的作用。應(yīng)該說(shuō)，這些積極作用的發(fā)揮是有前提條件的，例如，存在一定的政治共識(shí)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)中間階級(jí)的發(fā)展壯大，意識(shí)形態(tài)距離較小并逐步趨近中間路線。在這種情況下，多黨競(jìng)爭(zhēng)一方面有利于反映社會(huì)更多階層和各種集團(tuán)的利益偏好，推動(dòng)公共政策的調(diào)整與革新，另一方面可以維持一定的權(quán)力制衡，防止政治權(quán)力的濫用，抑制權(quán)錢交易和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
即便如此，多黨制的政治弊端也是廣泛存在、有目共睹的。概而言之，主要有如下三個(gè)方面。第一是政局動(dòng)蕩，內(nèi)閣更迭頻繁。多黨制導(dǎo)致內(nèi)閣危機(jī)和政局動(dòng)蕩的著名實(shí)例是二戰(zhàn)后的法國(guó)和意大利。法國(guó)在第四共和國(guó)時(shí)期共發(fā)生了約30次內(nèi)閣危機(jī)。當(dāng)時(shí)的法國(guó)政壇有社會(huì)黨、激進(jìn)社會(huì)黨、法國(guó)共產(chǎn)黨、人民共和運(yùn)動(dòng)、戴高樂(lè)派的法蘭西人民聯(lián)盟、社會(huì)共和黨等眾多黨派，當(dāng)時(shí)的憲法和法律沒(méi)有明確的規(guī)定來(lái)約束黨派謀求各自的利益，也沒(méi)有具體條文控制和調(diào)節(jié)政黨與議會(huì)或內(nèi)閣的關(guān)系，于是就出現(xiàn)了無(wú)節(jié)制的黨派斗爭(zhēng)，導(dǎo)致內(nèi)閣危機(jī)頻發(fā)，產(chǎn)生了許多短命政府。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1947—1958年間共產(chǎn)生了24屆內(nèi)閣，平均每屆內(nèi)閣的壽命僅5個(gè)多月，其中8個(gè)內(nèi)閣為時(shí)約1個(gè)月，還有僅存在1天、2天、3天和6天的內(nèi)閣。③1958年通過(guò)新憲法建立第五共和國(guó)之后，法國(guó)的政局逐漸趨于穩(wěn)定，形成左右兩大陣營(yíng)、多黨參與的對(duì)峙與競(jìng)爭(zhēng)局面。但是，近年來(lái)隨著民粹主義的甚囂塵上，法國(guó)傳統(tǒng)大黨組成的左右陣營(yíng)分崩離析，新興政黨乘勢(shì)而上，主宰法國(guó)政壇，法國(guó)政黨政治的不確定性顯著增加。
戰(zhàn)后意大利的政黨體制長(zhǎng)期處于一種兩極格局之下，一方是作為第一大黨的天主教民主黨，另一方是作為第二大黨的意大利共產(chǎn)黨，二者意識(shí)形態(tài)對(duì)立，基本政策主張差異極大。由于沒(méi)有一個(gè)政黨擁有足夠多數(shù)勢(shì)力上臺(tái)執(zhí)政，則一直由天民黨聯(lián)合其他小黨結(jié)成聯(lián)盟組織內(nèi)閣，意大利共產(chǎn)黨作為反對(duì)黨一直處于在野地位。在這種政黨林立、兩極對(duì)峙的格局下，自1945年至1990年9月，意大利共更迭了49屆政府，每屆政府的平均壽命只有10個(gè)月。政府更迭頻繁，組閣更是艱難，每次組閣時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，從幾天到幾周再到幾個(gè)月，一次政府危機(jī)往往持續(xù)數(shù)月之久。④在20世紀(jì)90年代傳統(tǒng)的極化多黨制解體之后，一度有望形成以民主黨為核心的中左翼與以力量黨為核心的中右聯(lián)盟之間的相互制衡的準(zhǔn)兩黨制，但是五星運(yùn)動(dòng)和聯(lián)盟黨的相繼崛起，使得意大利政壇平添變數(shù)。在意大利民粹主義力量風(fēng)起云涌之際，短期內(nèi)走向政局穩(wěn)定恐怕是難以期待了。
在其他的歐洲多黨制國(guó)家，隨著民粹主義政黨的崛起，傳統(tǒng)主流政黨的影響力下降，政黨碎片化加劇，政局穩(wěn)定性減弱，多黨聯(lián)合組閣的難度越來(lái)越大。例如，在德國(guó)2017年的聯(lián)邦議員選舉中，聯(lián)盟黨和社會(huì)民主黨獲得的支持率和議席數(shù)均創(chuàng)下了二戰(zhàn)后的最差紀(jì)錄，有多達(dá)6個(gè)政黨進(jìn)入聯(lián)邦議院，這種狀況導(dǎo)致德國(guó)經(jīng)歷了二戰(zhàn)后耗時(shí)最長(zhǎng)、長(zhǎng)達(dá)171天的組閣時(shí)間。在荷蘭，2017年議會(huì)選舉后共有13個(gè)政黨進(jìn)入議會(huì)，組建新政府耗費(fèi)了225天。瑞典在2018年9月選舉結(jié)束4個(gè)多月后才于2019年1月艱難組成少數(shù)派政府。西班牙在2015年12月和2016年6月連續(xù)舉行兩次大選、經(jīng)歷300多天的政治僵局才勉強(qiáng)組建新政府。⑤
第二是政客交易，違背民主價(jià)值。在多黨制下，往往是由獲得議會(huì)多數(shù)席位的政黨負(fù)責(zé)組織內(nèi)閣，但是由于政黨數(shù)量眾多、議席分散，一個(gè)政黨很難獲得單獨(dú)過(guò)半數(shù)。于是，就由獲得較多議席的政黨通過(guò)談判協(xié)商建立政黨聯(lián)盟進(jìn)行組閣。這個(gè)過(guò)程非常復(fù)雜，有時(shí)也很漫長(zhǎng)。正是在此過(guò)程中，各個(gè)政黨通過(guò)選舉之后的勾心斗角、討價(jià)還價(jià)達(dá)成妥協(xié)、組建政府。比較而言，是政客之間的交易在組建政府方面發(fā)揮決定性影響，而選民在決定由誰(shuí)來(lái)組閣、上臺(tái)執(zhí)政方面并沒(méi)有直接發(fā)言權(quán)。政黨之間的交易很容易給予某些小黨過(guò)大的討價(jià)還價(jià)能力，讓小黨參與組建政府并發(fā)揮過(guò)大的影響力，而將一些較大的政黨排除在執(zhí)政陣營(yíng)之外。一個(gè)典型的例子就是二戰(zhàn)后意大利共產(chǎn)黨，該黨雖然是意大利的第二大政黨，獲得的選票很多，得到廣大群眾的支持，在有的選舉中甚至獲得比第一大黨天民黨更多的選票，但是由于它的共產(chǎn)主義性質(zhì)和民主集中制原則，長(zhǎng)期被排斥在政府執(zhí)政陣營(yíng)之外，成為一個(gè)永久的在野黨。法國(guó)在第四共和國(guó)時(shí)期，多黨林立，政局動(dòng)蕩，危機(jī)頻發(fā)，這就給了一些政黨進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、政治分肥的可乘之機(jī)。法國(guó)政黨研究專家吳國(guó)慶曾經(jīng)指出：“在組閣中，幕后交易、瓜分肥缺、爭(zhēng)奪要職、玩弄手腕和政治把戲，已構(gòu)成第四共和國(guó)政治生活重要內(nèi)容和主要特征”。⑥
日本是一個(gè)較為特殊的多黨制國(guó)家，在“1955年體制”下，雖然存在多黨競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)社會(huì)黨還非常強(qiáng)勁，甚至一度出現(xiàn)不分伯仲的局面，但是與戰(zhàn)后的意大利相似，具有革新傾向的社會(huì)黨一直無(wú)法上臺(tái)執(zhí)政，保守政黨自民黨一黨長(zhǎng)期執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)38年。此后日本經(jīng)歷過(guò)短暫的政黨輪替，但是自民黨依然長(zhǎng)期單獨(dú)執(zhí)政或者聯(lián)合執(zhí)政。僅此而論，就很難說(shuō)日本是一個(gè)真正的民主國(guó)家。更為重要的是，日本政黨內(nèi)部的派閥政治不僅歷史悠久，而且高度組織化制度化，對(duì)日本的民主政治發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從積極的方面來(lái)看，政黨內(nèi)部的派閥政治具有擬似多黨制的性質(zhì)，雖然沒(méi)有政黨輪替，但是派閥之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移在一定程度上發(fā)揮了政黨輪流執(zhí)政的功能。從消極的方面而言，政黨內(nèi)部的派閥政治完全罔顧選民的民主委托，肆意操弄政權(quán)，嚴(yán)重違背了民主價(jià)值。例如，自民黨在長(zhǎng)期把持政權(quán)的情況下，經(jīng)常在沒(méi)有經(jīng)過(guò)選舉的情況下對(duì)內(nèi)閣政權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)手交易，導(dǎo)致內(nèi)閣頻繁更迭，一度出現(xiàn)十年九相的局面，嚴(yán)重影響了日本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即便是在民主黨短暫執(zhí)政期間，也是首相一年一換，一個(gè)重要原因同樣來(lái)自政黨內(nèi)部的派閥政治操控。
第三是政府內(nèi)耗，執(zhí)政能力低下。在多黨制國(guó)家中，政府由政黨聯(lián)盟組成，結(jié)成聯(lián)盟的多個(gè)政黨具有不同的社會(huì)背景，代表不同的利益階層，秉持不同的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)和政策主張，為了參與執(zhí)政達(dá)成協(xié)議并進(jìn)行合作。但是，這種合作是暫時(shí)的和有限度的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和具體形勢(shì)的變化，各個(gè)政黨隨時(shí)都會(huì)提出新的意見(jiàn)和要求，一旦談判失敗就意味著聯(lián)盟破裂和政府危機(jī)。由于多黨聯(lián)盟之內(nèi)的斗爭(zhēng)時(shí)刻存在，由此產(chǎn)生的政府內(nèi)耗自然不可避免，嚴(yán)重的時(shí)候就會(huì)導(dǎo)致政府危機(jī)甚至政府倒臺(tái)。頻繁的內(nèi)閣危機(jī)和政府倒臺(tái)使得各個(gè)政黨疲于奔命，并極大地降低了政黨的執(zhí)政能力。在戰(zhàn)后一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，由于市場(chǎng)機(jī)制和法治秩序比較健全，即便政府頻繁改組、政黨執(zhí)政能力低下，基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序能夠保持穩(wěn)定，換句話說(shuō)，由于國(guó)家與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)的相對(duì)分化，政局動(dòng)蕩和政黨執(zhí)政能力弱化并不會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果。但是，進(jìn)入21世紀(jì)之后，特別是在應(yīng)對(duì)2008年的金融危機(jī)和應(yīng)對(duì)2020年的新冠病毒大流行危機(jī)中，多黨制國(guó)家的黨派斗爭(zhēng)非常不利于應(yīng)對(duì)危機(jī)，在具體的應(yīng)對(duì)政策與策略方面各個(gè)政黨展開(kāi)無(wú)休止的斗爭(zhēng)和討價(jià)還價(jià)，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重傷害。
至于在實(shí)行多黨制的廣大發(fā)展中國(guó)家，多黨競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的政府內(nèi)耗和政黨執(zhí)政能力低下往往是災(zāi)難性的，嚴(yán)重的情況下甚至導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)和國(guó)家解體。著名政治學(xué)家亨廷頓曾經(jīng)指出：“在現(xiàn)代化水平低的情況下，一黨體系可以是強(qiáng)大的，也可以是弱小的，而多黨體系總是弱小的。”⑦因?yàn)檫M(jìn)行現(xiàn)代化的國(guó)家通常面臨更大的國(guó)內(nèi)外的壓力，需要解決更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，而現(xiàn)有的政治制度化水平和法治化水平比較低，一旦引入多黨競(jìng)爭(zhēng)體制就會(huì)馬上激化矛盾、導(dǎo)致更大的社會(huì)分裂，從而給各種暴力活動(dòng)甚至軍人干政以可乘之機(jī)。一個(gè)具體的歷史事實(shí)就是，在20世紀(jì)50-60年代一黨制的進(jìn)行現(xiàn)代化的國(guó)家中成功發(fā)生軍事政變的可能性最小，而多黨制國(guó)家的可能性最大。在冷戰(zhàn)結(jié)束后的全球民主化浪潮中，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家援助和推動(dòng)許多發(fā)展中國(guó)家實(shí)行多黨競(jìng)爭(zhēng)的民主轉(zhuǎn)型，結(jié)果不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)民主，反而導(dǎo)致嚴(yán)重的族群分裂和種族沖突。例如，1993年中非小國(guó)布隆迪舉行所謂自由選舉、開(kāi)展多黨競(jìng)爭(zhēng)，最終引發(fā)種族沖突，導(dǎo)致5萬(wàn)胡圖族人和圖西族人喪生；1994年盧旺達(dá)爆發(fā)針對(duì)圖西族少數(shù)族群的種族大屠殺，超過(guò)50萬(wàn)人死亡。⑧這些慘劇已經(jīng)引起人們的深刻反思，一些國(guó)家已經(jīng)不再盲目實(shí)行多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉。
多黨競(jìng)爭(zhēng)政治“結(jié)構(gòu)—功能”錯(cuò)位導(dǎo)致的政策后果
多黨競(jìng)爭(zhēng)的消極影響自從近代政黨產(chǎn)生之日起就已經(jīng)引起很多政治家和學(xué)者們的關(guān)注。耐人尋味的是，一方面多黨競(jìng)爭(zhēng)的各種弊端和危險(xiǎn)不斷顯露并引起人們的廣泛關(guān)注，另一方面多黨競(jìng)爭(zhēng)體制在世界很多國(guó)家得到推廣和傳播，甚至一度被推崇為現(xiàn)代民主的基本制度之一。英國(guó)著名政治學(xué)者布賴斯早在1921年就觀察到黨派政治中無(wú)休止的爭(zhēng)論和故意的反對(duì)，并尖銳指出：“他們反對(duì)的動(dòng)機(jī)就是想把敵黨的內(nèi)閣推翻了，而自己爬上臺(tái)來(lái)。這樣一來(lái)，國(guó)會(huì)就變作戰(zhàn)場(chǎng)了；國(guó)會(huì)爭(zhēng)論也不過(guò)在朝黨和在野黨間繼續(xù)不斷地相攻擊罷了。國(guó)家的福利已拋在九霄之外了。”⑨德國(guó)魏瑪共和國(guó)時(shí)期和日本大正民主時(shí)期的多黨競(jìng)爭(zhēng)甚至未能阻止軍國(guó)法西斯分子的上臺(tái)，最終將人類拖入世界大戰(zhàn)的深淵。但是，在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展和政治改革重建之后，多黨競(jìng)爭(zhēng)政治再度受到重視，并在20世紀(jì)下半葉迎來(lái)了高歌猛進(jìn)的時(shí)代，除了傳統(tǒng)的歐美國(guó)家之外，拉美、東亞和非洲均產(chǎn)生了許多實(shí)行多黨制的國(guó)家。
在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，世界政黨政治出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型，致使傳統(tǒng)的多黨競(jìng)爭(zhēng)政治面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位，引發(fā)民主政治的深層危機(jī)，并在公共政策的制定與執(zhí)行方面產(chǎn)生了大量消極后果。這種結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位具體體現(xiàn)在多黨制下的政黨功能轉(zhuǎn)移與政黨結(jié)構(gòu)老化。具體來(lái)說(shuō)，政黨開(kāi)始向國(guó)家靠近，出現(xiàn)國(guó)家化傾向，并發(fā)揮國(guó)家治理的功能。20世紀(jì)末期，正當(dāng)有的學(xué)者熱衷討論西方政黨的衰落時(shí)，政黨研究學(xué)者卡茨和梅爾敏銳地觀察到西方政黨模式的轉(zhuǎn)型和一種“卡特爾”政黨的出現(xiàn)，這種政黨與國(guó)家相互滲透，在國(guó)家治理方面的作用表現(xiàn)得更為明顯，逐漸變成了一種“治理型政黨（governing party）”。⑩由此來(lái)看，隨著歷史發(fā)展和政黨政治的演進(jìn)，政黨在國(guó)家政治生活和國(guó)家治理體系中的中心作用日益凸顯。但是，西方傳統(tǒng)的政黨觀念仍然認(rèn)為，政黨是社會(huì)部分利益和特定群體的代表，并在此觀念之下形成一種多黨并立的黨派分裂結(jié)構(gòu)。這就造成了多黨政治的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位。例如，戰(zhàn)后意大利的政治模式就形成了一種政黨政治或政黨統(tǒng)治，政黨把持一切，政府和政黨的作用沒(méi)有多大區(qū)別，政府總理只是政黨首腦的傀儡，政黨成為國(guó)家治理的核心主體。與此同時(shí)，意大利政壇政黨數(shù)量眾多，進(jìn)入議會(huì)的政黨通常達(dá)到八九個(gè)，社會(huì)分裂沿著政黨展開(kāi)，不同的社會(huì)階層社會(huì)團(tuán)體、不同的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域?yàn)椴煌恼h所控制。于是，某一政黨成為執(zhí)政黨之后勢(shì)必利用國(guó)家權(quán)力謀取黨派利益，這就必然加劇社會(huì)的分裂和庇護(hù)關(guān)系的形成。如今隨著民粹主義政黨大行其道，意識(shí)形態(tài)分化和認(rèn)同政治強(qiáng)化，這種多黨政治的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位愈加嚴(yán)重。
在多黨制國(guó)家中，多黨競(jìng)爭(zhēng)政治的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位導(dǎo)致的政策后果具體體現(xiàn)為如下兩大方面。其一是政府公共政策制定的黨派化。政府公共政策制定應(yīng)該代表最廣泛的公共利益要求，基于一定的社會(huì)與政治共識(shí)之上，盡可能滿足多元社會(huì)群體的愿望。多黨制國(guó)家的政黨組建政府之后應(yīng)該尋求全國(guó)全社會(huì)的團(tuán)結(jié)，在彌合黨派紛爭(zhēng)的裂痕的基礎(chǔ)上制定符合國(guó)家發(fā)展方向和多數(shù)民眾要求的公共政策。多黨競(jìng)爭(zhēng)體制下的這些政治承諾都只是空頭支票，無(wú)法兌現(xiàn)，選民除了等到下次投票之外無(wú)法檢查和監(jiān)督。很多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，多黨競(jìng)爭(zhēng)中的裙帶式交易關(guān)系更為重要和直接，此類交易涉及公共職位、公共住房、有利的公共政策或管理規(guī)定、有利的采購(gòu)合同等，這就是一種特定的黨派與選民群體之間的交易。?在近年來(lái)社會(huì)分化、政治極化、認(rèn)同強(qiáng)化的背景下，各個(gè)政黨上臺(tái)執(zhí)政之后更多從本黨的偏狹偏私的利益和立場(chǎng)出發(fā)制定公共政策，導(dǎo)致政府公共政策的黨派化傾向加劇。
其二是政府公共政策執(zhí)行的黨派化。良好的政府公共政策必須具有一定的穩(wěn)定性和預(yù)期性，如果一個(gè)國(guó)家的政府朝令夕改，勢(shì)必有損社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家形象。在多黨制國(guó)家，如果一項(xiàng)公共政策的制定是基于一定的社會(huì)與政治共識(shí)，反映多數(shù)民眾的要求和愿望，那么，即便實(shí)現(xiàn)了政黨輪替，新政府也會(huì)繼續(xù)執(zhí)行原有的政策。但是，近年來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題在于，一些執(zhí)政黨在民粹主義和認(rèn)同政治的誘導(dǎo)下堅(jiān)持自己的黨派利益和黨派立場(chǎng)，罔顧社會(huì)公共利益和多數(shù)民眾立場(chǎng)，這樣制定的政策絕無(wú)可能得到繼任的其他政黨的執(zhí)行。如此惡性循環(huán)，就很容易使多黨制國(guó)家的公共政策喪失公共基礎(chǔ)和民眾基礎(chǔ)，最終淪為黨派斗爭(zhēng)的犧牲品。
多黨制是世界政黨政治中的主要類型。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，多黨制國(guó)家盡管存在政局動(dòng)蕩、政客交易、政府軟弱等問(wèn)題，但是通過(guò)不斷的政治改革和制度適應(yīng)，多黨制在防止專制暴政、促進(jìn)民主發(fā)展和政策革新方面仍然發(fā)揮了大量的積極作用，也得到了很多有識(shí)之士的肯定和贊揚(yáng)。但是，從20世紀(jì)末開(kāi)始，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，世界政黨政治的轉(zhuǎn)型，多黨制國(guó)家政黨的卡特爾化，政黨開(kāi)始在國(guó)家治理中發(fā)揮更大的作用，成為國(guó)家治理的核心主體，而原有的多黨并立和政治社會(huì)結(jié)構(gòu)分裂又在民粹主義和認(rèn)同政治的催化下更加碎片化，這就形成了多黨制國(guó)家政黨政治的結(jié)構(gòu)—功能錯(cuò)位現(xiàn)象，進(jìn)而加劇了政府公共政策制定和執(zhí)行的黨派化趨勢(shì)，并引發(fā)民主政治的深層危機(jī)。雖然多黨制國(guó)家黨派政治的這種矛盾和危機(jī)由來(lái)已久，也不能在短期內(nèi)完全克服，但是加強(qiáng)對(duì)這些問(wèn)題的研究、推動(dòng)政治改革與制度完善依然是迫在眉睫的艱巨任務(wù)。
（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)陳樹(shù)渠比較政治發(fā)展研究中心主任、世界政黨研究中心主任）
【注釋】
①周淑真：《政黨政治學(xué)》，北京：人民出版社，2011年，第145頁(yè)。
②[意]G.薩托利著，王明進(jìn)譯：《政黨與政黨體制》，北京：商務(wù)印書館，2006年，第177-178頁(yè)。
③郭華榕：《法國(guó)政治制度史》，北京：人民出版社，2005年，第525-526頁(yè)。
④林勛建主編：《西歐多黨政治透視》，北京：中共中央黨校出版社，1993年，第95頁(yè)。
⑤李靖堃、孔元、賀之杲：《民粹主義挑戰(zhàn)與歐洲一體化的未來(lái)》，載周弘、黃平、田德文主編：《歐洲發(fā)展報(bào)告（2018~2019）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第16-17頁(yè)。
⑥吳國(guó)慶：《法國(guó)政黨和政黨制度》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第127頁(yè)。
⑦[美]塞繆爾·亨廷頓著，張岱云等譯：《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，上海：上海譯文出版社，1989年，第453頁(yè)。
⑧[美]杰克·斯奈德：《從投票到暴力：民主化和民族主義沖突》，北京：中央編譯出版社，2017年，第6-7頁(yè)。
⑨[英]詹姆斯·布賴斯著，張慰慈等譯：《現(xiàn)代民治政體》（上），長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2001年，第117頁(yè)。
⑩Richard S. Katz and Peter Mair, “Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, Party Politics, 1(January, 1995), pp. 16-17.
?[美]赫伯特·基切爾特：《政黨制度》，載[美]羅伯特·戈定主編，唐士其等譯：《牛津比較政治學(xué)手冊(cè)》（下），北京：人民出版社，2016年，第520-521頁(yè)。
責(zé)編/李丹妮 美編/李祥峰
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