摘 要:從我國基本體制和社會轉型期的現(xiàn)實來看，基層政府與各級政府一樣，必然要擔負重大而廣泛的政治責任和行政職能。但是，也存在著大量不合理的負擔和基層權能、權責嚴重不符的問題?；鶎迂摀睦Ь硨鶎又卫碓斐啥喾矫娴南麡O影響，需要引起充分的重視。如果把基層減負與基層治理現(xiàn)代化結合起來考慮，基層減負有其必要性，也有其可行性。

關鍵詞:社會轉型期 基層治理 基層減負 賦權 賦能

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

中國作為一個大國，自古以來，就有“郡縣治則天下安”的傳統(tǒng)。當今時代，縣域治理的重任又具體落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的基層上面。經濟社會轉型和百年變局交織，使得國家面臨前所未有的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)帶來的壓力也層層傳導到基層。但基層的人力和物力資源都畢竟是有限的，這就導致了長期以來尤其是近些年凸顯的基層負擔重、基層干部普遍“忙”與“累”的現(xiàn)象，需要引起充分的重視。

對于基層負擔的問題，筆者認為應該從兩方面看待，一方面，社會轉型期大國的基層治理必然面臨更大的挑戰(zhàn)，需要基層更多的擔負、更大的擔當；另一方面，基層負擔也有諸多不合理之處，特別是有許多與基層的權力和資源不相匹配的地方。這就使得基層減負有其必要性，也有其可行性。

社會轉型期基層治理的負擔來源

基層負擔問題已經長期存在，而且近些年日益嚴重。從對基層的調研中可以發(fā)現(xiàn)這些問題引起基層政府和公務員的嚴重焦慮，同時也可以發(fā)現(xiàn)，這一問題的成因是深層次和多方面的。

第一，從整體上看，基層政府責任大、負擔重，是我國宏觀行政體制的一種必然反映。作為權力集中型和全能型政府，其實不僅基層政府，我國各級政府都承擔著繁重的職能，從政治到經濟、從社會到文化、從安全生產到環(huán)境衛(wèi)生、從鄉(xiāng)風民俗到文體活動，幾乎無所不包。只不過，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府都高度部門化，而“屬地管理”決定了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層不得不承接從中央到地方各上級政府的各種指令和任務，而缺乏自主決定本地事務的權限?；鶎诱牡匚坏?、缺乏發(fā)言權，除了副省級城市，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是科級。盡管縣級政府的直屬部門也是科級，但是畢竟是“上級部門”，也有權對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作發(fā)指令、提要求。

“上面千條線，下面一根針”，成為這一狀況的生動反映?；鶎痈刹恳粋€人有時要對接多個上級部門。上級安排的很多工作時間緊、任務重、調度頻繁，多個部門有時還同時安排工作任務，基層工作人員疲于應對各種調度，有時候難以實質性地開展工作。而對接的村莊社區(qū)往往多達數(shù)十個乃至五六十個以上，人民群眾數(shù)萬，角色切換頻繁，任務艱巨，任何一項工作的推進都需要耗費較大的人力、物力、財力，這對于人員有限的基層政府來說工作量確實很大。而且基層干部還要參與很多臨時性的重大任務，比如在疫情防控關鍵階段需要全天駐守在社區(qū)，春秋護林防火季、夏季防汛、重大活動安保維穩(wěn)、換屆選舉等等都需要值班或參與相關工作。這種情況下，剛性的本職工作也不能耽誤，加班加點成為常態(tài)。

第二，近些年基層政府負擔尤其重、事務尤其多，也是我國社會和政府職能處于轉型期，改革處于攻堅深化期的反映。計劃體制與市場體制轉換形成的諸多歷史積案仍然影響著現(xiàn)在的基層治理，大量歷史遺留的問題都需要基層來消化處理。很多基層政府不僅是市場的管理者，還是市場的參與者，擁有一定數(shù)量的企業(yè)或市場主體。十八大之前，基層政府存在組織渙散、功能弱化的現(xiàn)象，也由于比較突出廣泛的腐敗現(xiàn)象導致基層政府在民眾中的影響力嚴重下降。十八大之后，在全面從嚴治黨和全面落實人民本位方針的指引下，各級政府尤其是基層政府不僅在持續(xù)調整、重塑和強化，而且需要消化前些年遺留下來的種種問題，需要處理改革、穩(wěn)定與發(fā)展過程中的種種矛盾。這也是當前基層政府負擔重的重要背景。

當前基層一項重點工作就是推進鄉(xiāng)村振興，但是大多數(shù)村莊僅依靠自身力量很難實現(xiàn)。在發(fā)展過程中，基層工作人員需要配合上級政府的規(guī)劃，對外部做招商引資的工作，對群眾做大量的關于征地拆遷的工作。不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的骨干干部除本職工作，還被任命為包村干部，日常工作之外還需要兼顧所包村（居）的一切事情，村里的任何工作都需要包村干部安排督促。要完成任務需要付出大量常規(guī)工作時間之外的精力，而完不成任務則會受到上級部門的批評乃至追責，心理壓力巨大。

第三，嚴格繁瑣甚至略顯僵化的各種考核機制和“一票否決制”，使得基層政府疲于應付。對下級政府和部門進行績效評估和政績考核，成為上級政府以量化手段制約、督促下級政府的“法寶”?？冃Э己耸切姓M織內部管理的一大進步，但是各上級部門都想把本部門的工作納入考核指標，且部分工作任務出現(xiàn)過度規(guī)范化、標準化問題，和基層實際情況差距較大。比如規(guī)定社區(qū)注冊志愿者人數(shù)達到戶籍人口的10%以上，對于部分以老人、婦女、孩子為主的社區(qū)來說，要求和標準都比較高，完成難度較大。很多“一票否決制”都是有根據(jù)和有必要性的，保證了重大政策的貫徹和重大事務的完成，比如意識形態(tài)、環(huán)保、安全穩(wěn)定、防疫等，這體現(xiàn)了權力集中下“壓力型體制”的特點。但是由于“一票否決制”比較僵化，使得基層政府在處理大量日常性事務的同時，需要在關鍵領域投入遠遠超出常規(guī)的精力、人力和物力。

官僚主義和形式主義的大量存在，使得基層本來就捉襟見肘的人力資源更加不堪重負?；鶎拥呢摀芏嗍巧霞墘合聛淼?，這些任務大多數(shù)是必要的、經過研究的，不過也有不少部門和領導布置工作不考慮基層實際就往下壓，有沒有用先干了再說，甚至有些工作任務是圍繞著領導喜好來開展。上級機關對基層情況不了解，出臺政策脫離實際，到基層沒辦法落實，但基層不會也不敢違背上級要求，只能用走形式來應付。這導致無謂的工作激增，基層負擔加重。

第四，除了大量日常性事務和“一票否決制”壓力，不斷產生的運動型事務帶來的壓力不亞于“一票否決制”。除了“壓力型體制”，我國的行政組織還有“運動型體制”的特點，很多事務傾向于通過運動獲得快速和通盤解決。這些事務有的是偶發(fā)性的，比如因為新冠肺炎疫情而導致的抗疫事務、因為重大活動導致的維穩(wěn)事務等；也有政策性的，比如近些年的移風易俗行動、廁改運動和清潔取暖行動等。這些事務和政策都關系到國家的關鍵利益、關系城鄉(xiāng)長遠的發(fā)展，具有其根本性和重要性。但是，在一些總體政策出臺的過程中，沒有廣泛聽取基層的意見、沒有充分考慮基層的情況，沒有積極為基層配備適當?shù)臈l件，導致基層政府人員不得不加班加點，長期處于“五加二”“白加黑”的狀態(tài)。在執(zhí)行政策和與普通民眾對接的時候，又面臨很多的錯位、矛盾和困難，為完成考核指標，有時不得不敷衍、形式化執(zhí)行甚至是作假。比如清潔取暖工作搞一刀切，不考慮農村實際情況，其實很多普通村民根本燒不起清潔燃氣?；鶎诱疄榱送瓿缮霞壢蝿眨ぜ野舭采狭吮趻鞝t應付檢查。檢查完之后，這些造價不菲的壁掛爐就成了裝飾品。

第五，基層政府工作人員“忙”“累”不單純是因為上級政府的政策和任務繁多，也是因為正式編制人員偏少，而且存在著一定數(shù)量的冗員或“清閑人員”。盡管有的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道看起來有上百名甚至更多的工作人員，但是具有正式編制的工作人員偏少。“考核”“追責”機制又讓基層政府把龐大的任務量分解到為數(shù)不多的可以追責（即有編制）的公務員身上。而扶貧、創(chuàng)城、疫情值班、12345熱線處理、安保維穩(wěn)、拆違拆臨、疫苗接種等臨時性任務層出不窮，一個基層公務員常常同時出現(xiàn)在多個指揮部和責任人員名單上。一個基層公務員的一天往往是上班后趕到單位處理日常工作和臨時性任務，下班后入戶去所包的村和社區(qū)，半夜回單位匯報入戶情況，一天中還要抽出一定時間完成學習、政務類APP的任務。

這些有正式編制的工作人員中又有相當部分的冗員，這些冗員的存在有著復雜的原因。我國政府部門乃至事業(yè)單位的人事管理都比較僵化，一旦進入體制，一般都不會被輕易辭退。由于基層晉升途徑狹隘、激勵機制不健全、發(fā)展空間有限。在基層晉升提拔過程中，論資排輩現(xiàn)象突出，盡管考試選拔程序可以繞開論資排輩，但是往往有工作年限要求和年齡要求，工作年限達到后年齡已大，參加考選的“窗口期”并不寬余。很多年齡偏大的基層公務員在缺乏晉升途徑和激勵的情況下，容易陷入職業(yè)倦怠，不再積極尋求晉升，也不愿離開體制，而是滿足于保持當前穩(wěn)定的工作。盡管職務與職級并行的政策已經在基層實行，但是畢竟職級也是有限的，大量的職業(yè)倦怠和消極現(xiàn)象還是無法有效克服。

第六，基層政府向下面對的村莊社區(qū)人力和物力資源嚴重不足，也加重了基層政府工作人員的負擔。盡管存在著村民自治和社區(qū)自治，但從行政服務角度看，村莊社區(qū)也算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“下級”。但是這個“下級”組織并不在行政序列中，人員和資源配備遠遠不足以承擔大量復雜的行政服務事項。村莊社區(qū)工作人員老化、一人身兼多職，業(yè)務水平參差不齊，在政策理解、具體實施操作落實等方面存在不同程度的困難，為了及時完成上級的任務，基層干部很多時候不得不替“下級”村莊社區(qū)完成工作。由于村莊社區(qū)較多，無形中大大增加了基層干部的工作量。

基層負擔困境對基層治理的消極影響

基層減負在強調了一些年后有所減輕，但很容易反彈。這就有些類似中小學教育中一直強調“減輕學生課業(yè)負擔”“注重素質教育”等，后來一看負擔不僅沒有減輕，甚至還有越減越重、越減越亂的趨勢。基層負擔重的困境對基層治理造成多方面的消極影響。

其一，上級政策與基層現(xiàn)實情況和民情的脫離?；鶎诱τ谕瓿缮霞壍娜蝿?、應付上級的檢查，客觀上缺乏與普通民眾的溝通和交流，更容易導致“眼睛向上看”，而不是有效地走群眾路線。長期來看，這會使得基層政府忽視民意民情表達機制的構建、削弱在普通民眾中的影響力。盡管上級的政策一般都是有利于普通民眾，給他們帶來利益的。但是，如果缺乏與民眾現(xiàn)實情況的對接、缺乏與民眾的溝通與交流，這些好的政策民眾也可能不領情，甚至引起不滿。

其二，基層政府忙于完成上級任務指令，精力分散，自身工作缺乏規(guī)劃和整體性?，F(xiàn)在各級領導機關干工作主要還是依賴向下級要材料、要表格、要數(shù)據(jù)等，有效管用的新辦法新手段不多。各種不科學不合理的痕跡管理等現(xiàn)象依然大量存在。上級部門考核監(jiān)管機制不科學、標準不統(tǒng)一，往往流于形式，或者脫離基層實際，不僅無法有效地起到推動工作的作用，問責泛化簡單化反而導致部分考核監(jiān)管指標變成基層負擔，使基層疲于應對。此外，上級部門職能交叉，多頭布置工作、導致基層政府花大量時間應付，重復工作，而自身工作缺乏主動性、規(guī)劃性，缺乏效率，一旦出了問題卻無人負責，部門之間推諉扯皮。這不僅干擾了市場主體的正常運轉，而且也影響了政府的公信力。

其三，部分基層干部陷入消極倦怠情緒，甚至選擇“躺平”。在基層政府負擔日益沉重的情況下，大量的負擔往往落在那些仍然具有積極性、處于關鍵崗位或者新來的年輕人身上?；鶎痈刹可仙ǖ烙邢蓿銎?，工作任務繁重，資源經費緊張。他們需要經常性下村開展像扶貧攻堅、環(huán)境整治等工作。但往往沒有公車可用，只能“私車公用”，每年自己承擔車輛燃油費、修車費，花費較大。在一些地方，一名普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手機中的微信工作群多達30余個，還要使用各種五花八門的政務APP，每天在學習APP上的積分還有要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天都要花費大量的時間來應付這些“指尖上的形式主義”，致使基層干部茫然無奈、疲于應付。如此大的工作負擔，工作中不出問題萬事大吉，一旦出現(xiàn)問題，就會追究相關干部責任，落下監(jiān)管不力的處分，這讓基層政府工作人員工作起來戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，心理壓力較大，很多時候不求有功，但求無過。長期下去，造成基層干部怕干事、怕被舉報、怕被問責，更怕的是不聽解釋一味追責問責。當前問責多指向一線干事的干部，這讓他們背負了很大的政治壓力和心理壓力，帶來的負面效應就是不敢說真話。

其四，基層自治和社會組織發(fā)展被有意無意忽視，長期看不利于基層治理現(xiàn)代化。在上級政府的考核壓力和各項緊急任務追責壓力下，基層政府往往出于追求一時辦事效率的考慮，把管理和控制作為首要手段來運用。正如有學者指出的：“動員式治理和項目制治理一定程度上束縛了基層社會發(fā)展活力。”[1]長此以往，村莊社區(qū)的自治組織將逐漸萎縮，自治能力逐漸弱化，鄉(xiāng)村振興所要求的發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”作用更無從談起。

合理、切實為基層減負的路徑

從我國行政體制和社會轉型期的現(xiàn)實來看，基層政府與各級政府一樣，必然要擔負重大而廣泛的政治責任和行政職能。但是，也存在著大量不合理的負擔和基層權能、權責嚴重不符的問題，需要引起充分的重視。在對基層工作人員進行嚴格要求的同時，也應該注意到他們的正常工作和生活需求，給予切實的體諒和關愛。

第一，向基層賦權，及時化解基層的政策難題。各級政府在政策出臺前多聽取基層政府和普通民眾的意見，不能僅僅讓基層執(zhí)行上級的政令，協(xié)助上級政府完成任務，也應該為基層分憂解難紓困。基層面臨大量的房產糾紛、土地租金、安置補償?shù)葰v史遺留問題，但是由于涉及政策，超出基層處理能力。基層最怕的是出現(xiàn)政策難題，但是上級不接招，基層毫無辦法，只能眼看問題和矛盾遲遲得不到解決，成為安全穩(wěn)定的隱患。這就需要上級政府部門通過頂層設計予以化解，或者向基層“賦權”。對歷史遺留問題職權部門應清存量、倒排時間表，對基層解決不了的問題有完備的處理機制，涉及多部門的要現(xiàn)場辦公，不推卸責任?？少x予基層重大決策和重大項目建議權，規(guī)劃參與權等權力，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的統(tǒng)籌能力。同時，應該完善“街呼區(qū)應”“社區(qū)吹哨、部門報到”工作機制，實現(xiàn)呼叫事項“平臺流轉—協(xié)調聯(lián)動—辦結銷號—及時反饋—信息共享”閉環(huán)運轉。

第二，更多地把人員下沉到基層，注重基層賦能和調研。針對基層人力資源緊張狀況，應統(tǒng)籌各類編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進一步傾斜。有的上級部門在自身人手并不緊張的情況下，習慣于從基層借調人力。但是與之相比，派更多的人員到基層工作，了解實際情況，才能在制定政策時更符合基層實際，增強政策的可行性。山東省近年來開展的“萬名干部下基層”和“四進工作組”活動是十分有益的嘗試。“萬名干部下基層”活動旨在統(tǒng)籌省、市、縣三級干部資源，激勵干部到基層去擔當作為、狠抓落實，力破基層發(fā)展痛點、難點、堵點，為基層減負。下派干部為基層帶來多元資源、多重要素，這些資源要素投向基層，能產生“疊加”“放大”甚至“引爆”的效果。[2]“四進工作組”的重點是在基層進行調研排查，在基層發(fā)現(xiàn)問題，能解決就地解決，解決不了上報，由領導協(xié)調處理。這些活動都要求下派人員帶著服務觀念下沉到一線，幫助基層解決重大問題，以人力資源切實支援地方，受到基層熱烈歡迎。

第三，切實為基層減負，需要規(guī)范“屬地管理”。上級政府應該避免把基層政府當作所有工作的承接者，并要求基層政府的無條件服從，應該把基層定位為政策具體執(zhí)行者和民意上傳的信息收集者，更少介入應由市場、社會公序良俗調整的范圍。各上級部門應該注意“權責一致”，不能利用自己在行政層級上的優(yōu)勢隨意向基層派任務，比如要街道承擔的招商引資、協(xié)稅護稅等工作任務。根據(jù)“屬地管理”原則下沉的一些事務性工作，不應該任意加入到考核基層工作的指標當中。只有厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規(guī)范‘屬地管理’，才能有效防止層層向基層轉嫁責任。

第四，堅持發(fā)展基層自治、大力發(fā)展志愿服務。基層工作千頭萬緒，尤其是運動型事務很多，僅僅依靠有限的公務人員，幾乎是不可能完成的任務。在加強村莊社區(qū)組織建設尤其是強化黨組織建設的同時，也應該繼續(xù)發(fā)揮好基層自治功能，提高村莊社區(qū)的自治水平和能力。越來越多的基層政府和基層部門開始征募志愿者，尤其是針對運動型事務或偶發(fā)性重大事務，比如疫情防控需要的組織保障和信息收集、人口普查需要的調查走訪等。這就在很大程度上減輕了基層政府的人事壓力，也有助于更快更好地完成必要的任務。同時，現(xiàn)在的青少年、大學生也有從事社會服務、參加社會實踐的需要。所以基層大力發(fā)展志愿服務，對于供需雙方而言都是共贏之舉。

總之，基層減負確實難。難在社會轉型期基層政府需要擔當?shù)呢熑沃卮?，難在傳統(tǒng)的“壓力型體制”“運動型體制”根深蒂固，難在基層的行政層級太低、話語權太少。但是，如果把基層減負與基層治理現(xiàn)代化結合起來考慮，基層減負有其必要性，也有其可行性。

【本文作者為山東大學當代社會主義研究所、國家治理研究院研究員，山東大學政治學與公共管理學院教授；本文系2020年度青島市社會科學規(guī)劃研究項目“城鄉(xiāng)一體化背景下青島市農村社區(qū)治理問題研究”階段性成果】

注釋

[1]申建林：《高效能治理的邏輯、困境與出路》，《人民論壇》，2020年第20期，第14—16頁。

[2]本報記者張春曉：《山東：從“千名”到“萬名” 干部下基層帶來什么》，《大眾日報》，2019年7月12日，第02版。

責編：蔡圣楠

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