【摘要】黨的十九屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。三大區(qū)域戰(zhàn)略的提出背景、內(nèi)涵特征和發(fā)展重點(diǎn)各不相同，但又互相關(guān)聯(lián)、互相影響。為實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施相互支撐、相互促進(jìn)，可從規(guī)劃協(xié)同、政策協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、評估協(xié)同、法治協(xié)同等五個(gè)方面加強(qiáng)區(qū)域三大戰(zhàn)略的協(xié)同實(shí)施。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域重大戰(zhàn)略 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略 主體功能區(qū)戰(zhàn)略
【中圖分類號(hào)】F123.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.013
高國力，國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員。研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論與政策。主要著作有《區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展論》、《我國主體功能區(qū)劃分與政策研究》（合著）等。
黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃建議），為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程明確了階段性目標(biāo)和任務(wù)。“十四五”規(guī)劃建議提出優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，其中明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這為“十四五”乃至更長時(shí)期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和布局提供了方向和支撐。系統(tǒng)對比三大區(qū)域戰(zhàn)略的提出背景、內(nèi)涵特征及實(shí)施重點(diǎn)，明確相互關(guān)系及協(xié)同推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的對策舉措，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。
區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施重在強(qiáng)化不同類型戰(zhàn)略功能區(qū)的示范引領(lǐng)
區(qū)域重大戰(zhàn)略是十九屆五中全會(huì)首次提出的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是對黨的十八大以來相繼實(shí)施的京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南自貿(mào)港、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等若干重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總結(jié)提升。黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議對于區(qū)域重大戰(zhàn)略的相關(guān)表述為“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺(tái)和新增長極。推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)”。區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了實(shí)踐先行、與時(shí)俱進(jìn)的理論提升和現(xiàn)實(shí)需求，為新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的區(qū)域戰(zhàn)略體系增添了新的內(nèi)容和動(dòng)力，為構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局提供了新的戰(zhàn)略視角和支撐，為落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了新的空間格局和功能板塊。
區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出及實(shí)施基于新的國際國內(nèi)環(huán)境變化特征和趨勢要求。迄今為止已經(jīng)實(shí)施的7個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃都承載著各自不同的戰(zhàn)略引領(lǐng)功能，在構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中發(fā)揮著重要作用。7個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域大致分為兩大類型，一類是點(diǎn)狀區(qū)域，包括京津冀、粵港澳、長三角、海南、成渝5個(gè)區(qū)域；另一類是軸帶狀區(qū)域，包括長江和黃河兩大流域。因此，可以說區(qū)域重大戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中點(diǎn)軸開發(fā)理論的具體實(shí)踐，充分考慮了我國國土空間類型多樣、差別巨大的客觀實(shí)際，旨在以不同空間尺度和類型為基礎(chǔ)發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和布局的示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用。
5個(gè)點(diǎn)狀戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域除海南省以外均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放水平相對較高的板塊，也是城市群和產(chǎn)業(yè)集群密集分布的重要區(qū)域，更是未來支撐高質(zhì)量工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)。京津冀協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)在于打破行政區(qū)劃分割壁壘，推動(dòng)要素有序流動(dòng)和資源合理配置，探索經(jīng)濟(jì)和人口密集地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的路徑和模式?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展重點(diǎn)在于發(fā)揮灣區(qū)經(jīng)濟(jì)特色優(yōu)勢，促進(jìn)不同制度、貨幣和語言的經(jīng)濟(jì)體之間優(yōu)勢互補(bǔ)，打造開放、包容、多元發(fā)展的示范樣板。[1]長三角一體化發(fā)展重點(diǎn)在于依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)相對均等化的國土空間，加強(qiáng)不同層級地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域間全方位協(xié)同互動(dòng)，積累推廣區(qū)域一體化和同城化發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。[2]成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展重點(diǎn)在于強(qiáng)化西部地區(qū)資源富集、市場潛力大、腹地廣闊的比較優(yōu)勢，推動(dòng)成都、重慶雙城協(xié)同互動(dòng)，探索要素集聚增效、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的多樣化路徑模式。海南自貿(mào)港建設(shè)不同于上述4個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域，作為改革開放前沿但又相對落后的海島型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其發(fā)展重點(diǎn)在于強(qiáng)化區(qū)位、資源、體制等獨(dú)特優(yōu)勢，借鑒國際先進(jìn)自貿(mào)港開放合作模式，為全國更高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供先行先試的鮮活樣板。[3]
2個(gè)軸帶狀戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域即長江流域和黃河流域，均是貫穿我國東中西的重要區(qū)域，事關(guān)國土空間生態(tài)安全格局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展全局，對于全國生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和示范意義。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重點(diǎn)在于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)上中下游航運(yùn)、防洪、產(chǎn)業(yè)、城市協(xié)同發(fā)展，探索大江大河流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的可行性體制機(jī)制。[4]黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)在于加強(qiáng)水資源合理開發(fā)利用和水沙關(guān)系調(diào)節(jié)，促進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)和城市布局、文化保護(hù)傳承相協(xié)同，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)相互耦合下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施旨在推動(dòng)區(qū)域間差距縮小、分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略于2017年10月黨的十九大報(bào)告首次提出，是對改革開放以來實(shí)施的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、新世紀(jì)以來實(shí)施的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的集成和提升。2018年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》正式發(fā)布，進(jìn)一步充實(shí)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略配套機(jī)制和舉措。“十四五”規(guī)劃建議中與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的表述為“推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊。”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出既與我國相繼實(shí)施的不同階段區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一脈相承，又體現(xiàn)了對新時(shí)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局調(diào)整的與時(shí)俱進(jìn)，對于縮小地區(qū)間發(fā)展差距、解決區(qū)域間不平衡不充分發(fā)展、構(gòu)建高質(zhì)量的國土空間開發(fā)格局具有重要支撐作用。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵既不同于改革開放以前以“三線”建設(shè)為代表的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也不同于改革開放以來以沿海率先發(fā)展為代表的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，而是充分考慮我國區(qū)域差別和特征，承認(rèn)區(qū)域發(fā)展差距的客觀存在，更加注重統(tǒng)籌效率與公平關(guān)系，強(qiáng)調(diào)區(qū)域差異化發(fā)展路徑與模式，合理控制區(qū)域發(fā)展差距，將區(qū)域間通達(dá)程度、收入水平、基本公共服務(wù)的大致均等化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可行目標(biāo)。
我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了新中國成立初期沿海與內(nèi)地的“兩分法”、改革開放以后東、中、西部的“三分法”、新世紀(jì)以來東、中、西、東北的“四分法”，而進(jìn)入新時(shí)代，為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求應(yīng)著力構(gòu)建“4+7”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略新格局。
“4”是指繼續(xù)優(yōu)化完善西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊差別化協(xié)同發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。西部開發(fā)戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化沿邊區(qū)位、資源富集、市場潛力等比較優(yōu)勢，發(fā)揮西部陸海新通道的南北向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系輻射帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域政策西北、西南板塊多尺度精細(xì)化落地，形成沿邊開放前沿高地、生態(tài)保護(hù)綠色發(fā)展重要屏障、產(chǎn)業(yè)人口城市集約高效協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。[5]東北振興戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)挖掘、提升資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化水平等優(yōu)勢，著力以增量促存量破解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)兩大難題，推動(dòng)政府、企業(yè)和居民多主體思維觀念轉(zhuǎn)變和營商環(huán)境提升，建成東北亞開放合作前沿高地，以及先進(jìn)裝備、大農(nóng)業(yè)、冰雪產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)基地，加強(qiáng)國家糧食、生態(tài)、國防安全的戰(zhàn)略屏障。中部崛起戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)提升區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)配套能力，加強(qiáng)中部板塊省市間全方位經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作，培育壯大內(nèi)生型、嵌入式產(chǎn)業(yè)體系和集群，建設(shè)承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的集中高地、糧食和原材料戰(zhàn)略保障基地、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展集聚區(qū)。東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化綜合系統(tǒng)優(yōu)勢發(fā)揮，全面提升創(chuàng)新能力和開放水平，深化體制機(jī)制改革，打造更高水平開放型經(jīng)濟(jì)排頭兵、自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展樣板引領(lǐng)區(qū)、世界級產(chǎn)業(yè)集群和城市群重點(diǎn)承載區(qū)。
“7”是指全面推動(dòng)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、相對貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地等七大特殊類型困難地區(qū)振興發(fā)展的區(qū)域補(bǔ)短板發(fā)展戰(zhàn)略。前4類屬于我國長期以來一直存在的欠發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，后3類屬于工業(yè)化進(jìn)程中，特別是改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題區(qū)域。革命老區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化紅色基因滲透擴(kuò)散效應(yīng)，推動(dòng)紅色歷史文化保護(hù)、傳承和轉(zhuǎn)化，促進(jìn)紅色旅游、文化創(chuàng)意等特色產(chǎn)業(yè)培育壯大。[6]民族地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)弘揚(yáng)民族團(tuán)結(jié)和文化交融，提升民族手工業(yè)、民俗風(fēng)情旅游等特色產(chǎn)業(yè)競爭力，推進(jìn)交通、信息等硬件設(shè)施現(xiàn)代化與醫(yī)療、教育等公共服務(wù)均等化統(tǒng)籌協(xié)同。邊境地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)鞏固提升興邊富民建設(shè)成效，加大通邊、抵邊、安邊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)助扶持力度，拓展邊境地區(qū)的政府購買范圍和人口穩(wěn)定居住規(guī)模。相對貧困地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成效與實(shí)施鄉(xiāng)村振興相銜接，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、群體和領(lǐng)域，實(shí)行重點(diǎn)幫扶，穩(wěn)步提高貧苦地區(qū)不同群體的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平和生活質(zhì)量。生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)在尊重和順應(yīng)自然前提下遏制生態(tài)退化態(tài)勢，加快發(fā)展生態(tài)友好型生產(chǎn)和生活模式，推動(dòng)形成縱橫結(jié)合、形式多樣的生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償機(jī)制。資源枯竭型城市振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)加快資源依托型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，集中力量培育非資源型特色替代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展。老工業(yè)基地振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)加大利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式、新消費(fèi)培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、升級、提效，激活科技創(chuàng)新活力和人才聚集動(dòng)力，挖掘與煥發(fā)老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)體系再造的優(yōu)勢潛力。
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意在構(gòu)建差別化、集約型、可持續(xù)的資源環(huán)境保護(hù)和國土空間保護(hù)開發(fā)格局
2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要首次提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確要求加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，十八屆三中全會(huì)又提出了堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，此后其一直是指導(dǎo)我國國土空間保護(hù)開發(fā)的重大戰(zhàn)略。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確要求“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局……形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。”主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施首先尊重和順應(yīng)了我國國土空間差別巨大和相對脆弱的基本國情，同時(shí)又體現(xiàn)了因地制宜、分類發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，與改革開放以來我國一直倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等是一脈相承的。
從區(qū)域類型來看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略分為并依據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大類型區(qū)推進(jìn)差別化發(fā)展的重點(diǎn)和任務(wù)。城市化地區(qū)功能定位為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要承載區(qū)和要素資源的重要聚集區(qū)，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是在嚴(yán)控增長邊界前提下，優(yōu)化重大生產(chǎn)力和基礎(chǔ)設(shè)施布局，加強(qiáng)資源節(jié)約、集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，構(gòu)建集約緊湊生產(chǎn)空間、文明共享生活空間和綠色宜人生態(tài)空間，提升綜合承載能力和開放安全的整體競爭力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)功能定位為糧食和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略保障區(qū)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)主戰(zhàn)場，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是嚴(yán)守永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)升級改造和推廣應(yīng)用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地、水資源節(jié)約，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營方式和新型業(yè)態(tài)發(fā)展壯大，全面提高以農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)民幸福、農(nóng)村興旺為目標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的綜合吸引力和現(xiàn)代化水平。生態(tài)功能區(qū)功能定位為國家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障區(qū)和綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的源頭支撐區(qū)，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線前提下嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度，加大生態(tài)綜合補(bǔ)償力度和縱橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)合理有序內(nèi)聚外遷，穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)均等化和人均收入水平，確保生態(tài)產(chǎn)品規(guī)模不斷擴(kuò)大和生態(tài)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)。
從發(fā)展方式來看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略分優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大方式落實(shí)差別化發(fā)展路徑和模式。[7]優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)是以發(fā)展為主導(dǎo)的空間，與城市化地區(qū)相對應(yīng)；限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)是以保護(hù)為主導(dǎo)的空間，與農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)相對應(yīng)。優(yōu)化開發(fā)是指人口和經(jīng)濟(jì)布局過密地區(qū)合理調(diào)整發(fā)展方式和空間結(jié)構(gòu)的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是更加突出質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，加快提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，率先探索高質(zhì)量發(fā)展路徑模式，引領(lǐng)示范新發(fā)展格局的構(gòu)建。重點(diǎn)開發(fā)是指加強(qiáng)發(fā)展條件和潛力較好地區(qū)要素聚集和功能承載的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是高標(biāo)準(zhǔn)加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，高水平吸引人口和產(chǎn)業(yè)聚集，強(qiáng)化新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式推廣應(yīng)用和后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮，推動(dòng)建設(shè)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主力軍和支撐區(qū)。限制開發(fā)是指合理調(diào)控和限制承擔(dān)農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度的過程，發(fā)展重點(diǎn)要嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、限制大規(guī)模高強(qiáng)度開發(fā)活動(dòng)，依托比較優(yōu)勢和承載能力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和人口集中、集約布局，有力保障農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品安全供給。禁止開發(fā)是指嚴(yán)格管控不同類型重要生態(tài)空間人類生產(chǎn)生活行為的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是堅(jiān)守生態(tài)安全紅線，加大政府生態(tài)服務(wù)購買力度，保障生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入，打造成為生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障和綠色低碳發(fā)展重要支撐。
協(xié)同推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施
區(qū)域重大戰(zhàn)略側(cè)重于從效率角度以戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展輻射引領(lǐng)全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是提升國家新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化水平、引領(lǐng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要支撐。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于從公平角度發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢控制區(qū)域差距擴(kuò)大，是促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化、解決區(qū)域不平衡不充分發(fā)展的重要舉措。主體功能區(qū)戰(zhàn)略側(cè)重于從可持續(xù)角度采取并實(shí)施區(qū)域差別化發(fā)展路徑和方式，是加強(qiáng)資源環(huán)境集約利用、維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全、推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要保障。區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力支撐；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供目標(biāo)導(dǎo)向和催化潤滑；主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施提供方式遵循和安全保障。三大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施角度不同、各有側(cè)重，實(shí)施過程相互關(guān)聯(lián)、相互影響，因此應(yīng)全方位、全過程加強(qiáng)三大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施協(xié)同，推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施互相支撐、互相促進(jìn)。
一是規(guī)劃協(xié)同。加強(qiáng)三大區(qū)域戰(zhàn)略總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、中央各部門和地方各級政府規(guī)劃間的銜接，推動(dòng)規(guī)劃期限趨同化、規(guī)劃過程公開化、規(guī)劃方式專業(yè)化。做好京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角、黃河流域等戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃綱要或?qū)嵤┓桨傅娜鞒蹄暯?，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整“十四五”西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等實(shí)施方案的重點(diǎn)領(lǐng)域和可行任務(wù)，促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃全面對接、融入國土空間規(guī)劃。強(qiáng)化雄安新區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、虹橋國際開放樞紐等現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略功能區(qū)規(guī)劃或方案的協(xié)調(diào)，建立與所在大尺度區(qū)域規(guī)劃動(dòng)態(tài)對接調(diào)整辦法，加快形成點(diǎn)面結(jié)合、遠(yuǎn)近結(jié)合、上下結(jié)合的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同體系。
二是政策協(xié)同。系統(tǒng)集成三大區(qū)域戰(zhàn)略中央和地方各部門、各領(lǐng)域相關(guān)政策，著力提高政策合力效應(yīng)。緊盯動(dòng)態(tài)變化的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，及時(shí)做好政策的更新調(diào)整，完善針對不同場景的政策包儲(chǔ)備，創(chuàng)新政策工具和組合方式。長三角、粵港澳、成渝雙城等區(qū)域政策協(xié)同應(yīng)瞄準(zhǔn)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，加快制度性開放與國際接軌進(jìn)程，西部開發(fā)、東北振興等區(qū)域政策協(xié)同應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)日邉?chuàng)新力度，優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)等主體功能區(qū)區(qū)域政策協(xié)同則要集中圍繞新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化提升市場配置資源的決定性作用，構(gòu)建符合國際慣例、適應(yīng)國內(nèi)情況的多元、立體、動(dòng)態(tài)區(qū)域戰(zhàn)略政策協(xié)同體系。
三是機(jī)制協(xié)同。優(yōu)化提升區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)重點(diǎn)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組省部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略對接融入國土空間規(guī)劃機(jī)制，支持地方各級政府探索構(gòu)建形式多樣的區(qū)域性合作機(jī)制。創(chuàng)新地區(qū)間對口幫扶、援助和合作機(jī)制，加強(qiáng)市場化機(jī)制的引入，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮比較優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)合作共贏，提升區(qū)際合作穩(wěn)定性和可持續(xù)性。統(tǒng)籌考慮地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征，探索建立配套支撐的區(qū)際利益協(xié)調(diào)、分配和調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)形成權(quán)利收益共享、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的相對公平合作機(jī)制。優(yōu)先改進(jìn)中央到地方各級縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率效益，探索流域上下游、水源地與受水地間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑辦法，加快重大生態(tài)屏障區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的試點(diǎn)試驗(yàn)，推動(dòng)形成架構(gòu)支撐、重點(diǎn)帶動(dòng)、縱橫互促的區(qū)域戰(zhàn)略機(jī)制協(xié)同體系。
四是評估協(xié)同。加強(qiáng)現(xiàn)有各部門、各領(lǐng)域區(qū)域性評估對接整合，提升評估的規(guī)范性和科學(xué)性，推廣加強(qiáng)專業(yè)性第三方評估獨(dú)立性和權(quán)威性。建立預(yù)評估、中評估、后評估全流程評估體系。預(yù)評估重點(diǎn)論證實(shí)施前瞻性、可行性問題；中評估重點(diǎn)論證實(shí)施進(jìn)展、問題及趨勢；后評估重點(diǎn)論證實(shí)施成效、評估反饋和政策調(diào)整，不斷暢通全面評估、有效反饋、及時(shí)調(diào)整的通道。以強(qiáng)化完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域評估為突破口，拓展完善能源、水利、土地、安全生產(chǎn)、重大災(zāi)疫、社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域評估辦法，加強(qiáng)不同領(lǐng)域評估過程和結(jié)果的對接、整合、共享。推動(dòng)建立戰(zhàn)略評估、規(guī)劃評估、項(xiàng)目評估自上而下多層互動(dòng)評估機(jī)制。戰(zhàn)略評估重在宏觀層面的全局性和長遠(yuǎn)性；規(guī)劃評估重在中觀層面的階段性和操作性；項(xiàng)目評估重在微觀層面的工程性和落地性，逐步構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)、領(lǐng)域多元、保障有力的區(qū)域戰(zhàn)略評估協(xié)同體系。
五是法治協(xié)同。結(jié)合區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施及時(shí)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容優(yōu)化調(diào)整，分類、分階段促進(jìn)法律制度廢改立統(tǒng)籌，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的配套支撐和銜接協(xié)調(diào)。完善中央和地方不同領(lǐng)域、不同部門法律法規(guī)、規(guī)章條例等銜接機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府因地制宜實(shí)行區(qū)域法治的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，嚴(yán)格落實(shí)立法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的全過程法治規(guī)定要求。重點(diǎn)督查檢視《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《海南自由貿(mào)易港法（草案）》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的執(zhí)行情況，做好執(zhí)法檢查和滾動(dòng)修訂論證。擇機(jī)推進(jìn)《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》《發(fā)展規(guī)劃法》《生態(tài)補(bǔ)償法》《黃河保護(hù)法》的立法研究論證工作，聚焦國土空間開發(fā)保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化與都市圈、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合、開放型經(jīng)濟(jì)與自貿(mào)區(qū)等現(xiàn)實(shí)需求，支持率先出臺(tái)保障先行、先試的專門法規(guī)規(guī)章，不斷完善原則性與特殊性兼顧、長遠(yuǎn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需求結(jié)合的區(qū)域戰(zhàn)略法治協(xié)同體系。
注釋
[1]《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1。
[2]《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。
[3]《中共中央 國務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。
[4]《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，2016年9月。
[5]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/17/content_5512456.htm。
[6]《國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，國發(fā)〔2021〕3號(hào)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-02/20/content_5587874.htm。
[7]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，國發(fā)〔2010〕46號(hào)，http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。
責(zé) 編／桂 琰
Cooperatively Implementing the Major Regional Development Strategies and the Strategies for Coordinated Regional Development and Functional Zoning
Gao Guoli
Abstract: The Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee proposed continuing to implement the major regional development strategies and the strategies for coordinated regional development and functional zoning in a cooperative manner, improving the systems and mechanisms for coordinated regional development, refining the new urbanization strategy, and optimizing the land and spatial layout for supporting high-quality development. The background, connotation and development focus of the foregoing three regional strategies are different, but they are interrelated and influence each other. In order to support and promote the implementation of China's regional development strategies, we can strengthen the collaborative implementation of the three regional strategies in five areas: planning coordination, policy coordination, mechanism coordination, evaluation coordination and rule of law coordination.
Keywords: major regional development strategies, coordinated regional development strategy, functional zoning strategy
