摘 要:基層青年干部是基層各項工作的生力軍，為進一步發(fā)揮基層青年干部的關鍵作用，必須將解決基層青年干部的工作壓力異化難題納入基層的整體性治理工作中。為此，應在正確把握基層青年干部工作壓力異化的復雜性及其治理的整體性基礎上，通過完善基層治理法律法規(guī)體系、優(yōu)化基層權責關系、擴編增人、改進基層考核評價以及改善職業(yè)發(fā)展通道這五個方面，進行系統(tǒng)的制度化治理。

關鍵詞:基層青年干部 工作壓力 異化 整體性治理 制度化治理

【中圖分類號】C962 【文獻標識碼】A

正如習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中所指出的，“一百年來，在中國共產(chǎn)黨的旗幟下，一代代中國青年把青春奮斗融入黨和人民事業(yè)，成為實現(xiàn)中華民族偉大復興的先鋒力量”，基層青年干部是基層各項工作的生力軍，是基層青年人才的關鍵少數(shù)。為進一步發(fā)揮基層青年干部的關鍵作用，實現(xiàn)基層青年干部“不負時代，不負韶華，不負黨和人民的殷切期望”的光榮使命，必須清除影響其關鍵作用發(fā)揮的主要障礙。

結合筆者相隔十年對某省十個地級市的兩次基層調研可見，基層青年干部難以有效遏制工作壓力異化是其面臨的主要障礙。而基層青年干部工作壓力的異化，又是基層治理的整體性問題，所以，必須采取系統(tǒng)的、整體性的制度化治理，將工作壓力維持在正常的激勵功能范圍之內，在表層解決基層青年干部日常工作、個人成長、工作-家庭平衡等具體困局，從深層解決基層治理中的若干重點難點問題，最大程度地激發(fā)基層青年干部的工作動力和創(chuàng)造活力，充分發(fā)揮出其在基層治理等各項事業(yè)中應有的關鍵作用。

正確把握基層青年干部工作壓力異化的復雜性及其治理的整體性

將工作壓力區(qū)分為正常的工作壓力與異化的工作壓力

據(jù)相關壓力理論和管理實踐表明，正常的工作壓力能起到良好的激勵作用，即“壓力變動力”，但異化了的工作壓力不僅起不到這種作用，反而成為一種負擔，危害極大。所謂異化的工作壓力或工作壓力的異化，是指那些大大超出基層崗位職責要求，使基層青年干部在一段時期內超負荷工作的壓力。這是一種負向的壓力，挫傷了基層青年干部的工作積極性，誘發(fā)普遍的不滿、反感、疾患以及各種慢作為、不作為、亂作為乃至違規(guī)違法行為。換言之，超出一定限度后，工作壓力就由潛在的動力異化成為畸形的負擔。如在筆者授課的案例分析課上，MPA學生相互比較加入微信工作群的數(shù)量，最多的同學加入了近100個工作群，每天回復“收到”二字就多達幾十次。

工作壓力異化是相對于工作崗位職責要求而言的

這意味著崗位職責要求必須是科學合理的。但問題在于，一方面，當把管理分為平時常態(tài)管理和應急處突戰(zhàn)時管理后，僅就常態(tài)管理而言，基層仍是人數(shù)少、任務多，“一人多職、一人多能”現(xiàn)象普遍存在，基層青年干部壓力很大。另一方面，拋開干部分類管理、職位管理等不談，就多數(shù)基層青年干部能力來說，如果一段時間內難以應對工作壓力，那么這樣的工作壓力就可能屬于工作壓力異化。如相隔十年調研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制仍是“只減不加”，但事務“只增不減”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務多達150多項，編制清單后仍有近120余項；有副鎮(zhèn)長形容自己六份責任（兼職）、疲于奔命、“一團亂麻”，這樣的工作壓力極易異化。

工作壓力異化的原因復雜多維

調研中，基層同志幾乎都談到待遇低、晉升難、任務多、瑣碎糾紛多、權小責大是主因。深入分析可見，這既源于體制如“壓力型體制”，也來自治理方式如“目標治理”，還與基層的編制人手有限、權責不匹配、干部職業(yè)發(fā)展困境及績效考核不合理等密切相關。這說明基層青年干部工作壓力異化的形成是個長期的過程，原因是復雜多維的。

工作壓力異化治理應是與基層治理共進的整體性制度化治理

近幾年來，黨中央對基層負擔過重問題高度重視并出臺了若干黨內法規(guī)，各地也制定了有關文件，積極探索治理方案。浙江的“楓橋經(jīng)驗”、北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等先進改革聞名全國，工作壓力異化治理取得了一定成效，但同時也應注意到，該成效與預期相差較大，基層青年干部工作壓力異化的趨勢并未得到明顯遏制。加上抗擊新冠肺炎疫情等應急處突管理，許多地方變化不大。這源于未能將工作壓力異化治理視為基層治理的整體性問題。因此，必須將基層青年干部工作壓力異化治理作為基層治理整體的一部分，并作為其中的關鍵性一環(huán)，進行系統(tǒng)的制度化治理。

系統(tǒng)實施基層青年干部工作壓力異化的制度化治理

由上可知，對基層青年干部工作壓力異化實施一般的、局部的對策，不僅效果不彰，反而會錯失良機、積重難返，因此，可采取如下系統(tǒng)的制度化治理對策。

完善基層治理法律法規(guī)體系

我國雖已初步構建了基層治理法律法規(guī)體系，但與基層治理的進程和基層治理現(xiàn)代化的目標相比，仍不夠全面、細致。健全的基層治理法律法規(guī)體系不僅能為基層青年干部工作壓力異化進行制度化治理，提供有關基層組織的職能權責、管理的體制機制、放權賦權、考核評比、工作標準等基本規(guī)范，為基層青年干部日常工作提供遵循和保障，也是基層依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法的必然要求，更是推進基層治理法治化以及構建自治、法治、德治相結合的基層治理體系的基礎。

為此，一是要加快修訂城市居民委員會組織法、村民委員會組織法；二是各地在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例、街道辦事處條例的基礎上，總結經(jīng)驗教訓，加快完善并進一步制定國家層面的相應條例；三是各地在總結社區(qū)服務相關規(guī)范的基礎上，盡快予以完善，并進一步制定國家層面的社區(qū)服務條例。

優(yōu)化基層權責關系

這主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上一級政府、街道與政府職能部門、城鄉(xiāng)社區(qū)與街鎮(zhèn)之間三個方面。在完善基層治理法律法規(guī)體系的同時，可進一步圍繞這三個方面的權責關系，對現(xiàn)有“權力清單”“責任清單”進一步優(yōu)化，以制度詳細確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上級政府、街道與政府職能部門、城鄉(xiāng)社區(qū)與街鎮(zhèn)各自的權力和責任，并將權力、責任及其匹配真正落地。調研中，不少街鎮(zhèn)、社區(qū)“兩委”負責同志都對此極其重視。需要說明的是，“權力清單”和“責任清單”同等重要，前者在于優(yōu)化體制內部上下級之間的權責關系，后者在于確認承擔社會責任的具體主體、實施方式等?；鶎訖嘭熽P系的優(yōu)化，既為基層青年干部日常工作提供了完整且細致的規(guī)范和保障，也是推進基層治理體系現(xiàn)代化的客觀需要之一。

擴編增人

人與事是相對應的，基層要應對持續(xù)增加的各種工作事項和臨時性任務，但由于編制少，還得應對上級的“借調”，人職無法實現(xiàn)有效匹配。在這種背景下，基層單位會采取以下幾種解決方案，一是給現(xiàn)有人員增加工作量，年輕干部“首當其沖”；二是工作數(shù)量、質量被打折扣，不作為、亂作為等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；三是不斷增加外聘“編外人員”，在調研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人員與外聘人員的比例一般都在1:1之上，有的高達1:3，除行政和事業(yè)編外，還有七八種用人方式，直接導致青年人才“引不來”、現(xiàn)有人才“留不住”。

為此，在完善基層治理法律法規(guī)體系、優(yōu)化基層權責關系的同時，要著力實現(xiàn)合理的人職配置，形成合理的工作壓力：一是賦予基層一定的編制人事權，大幅壓縮縣級機構及其編制，從上而下跨層級調劑使用行政和事業(yè)編制，實事求是充實街鎮(zhèn)的機構和編制；二是優(yōu)化設置社區(qū)工作人員數(shù)量比例。社區(qū)專職工作者的配置比例各地不同，多按300戶、400戶或300-500戶配置1人，對此，應在對社區(qū)專職工作者進行工作分析、工作評價的基礎上，科學核定其工作量及任職資格要求，結合抗擊疫情、抗洪救災等應急管理要求，統(tǒng)籌專職工作者及網(wǎng)格員、公益崗人員等，實事求是設置該比例。

改進基層考核評價

對于基層工作來說，縣級以上職能部門及其各種項目辦，一是通過垂直管理將任務“下沉”到基層，二是通過任務的“屬地化”管理把任務實施責任“下放”到基層，繼而進行從上到下的各種檢查考核評比，新冠肺炎疫情之前，有的鎮(zhèn)街最多一年“迎接”100 至 150 次檢查考核評比，而檢查中發(fā)現(xiàn)的任何問題，基層政府首先被追責?；鶎诱俏覈v向最末一級的績效責任單位，接受上級績效監(jiān)控和考核，屬于正常的績效管理，但這是以遵循科學流程為前提的，否則帶給基層和基層青年干部的自然是異化的工作壓力。

為此，一要從源頭上改進。就現(xiàn)行對基層的所有考核、督查、檢查等項目進行匯總、清查，建立基于基層權責事項基礎上的考核評價體系，構建合理的考核壓力。

二是從考核評價的數(shù)量和頻次上改進。從中央到縣級的職能部門必須從減輕基層壓力負擔的角度，統(tǒng)籌下一年度對基層的督查檢查考核，并實施清單管理，嚴格控制督查檢查考核的總量和頻次，提倡綜合考核，清理規(guī)范工作臺賬、報表以及“一票否決”、簽訂責任狀、創(chuàng)建示范等項目，保持正常的考核壓力。

三是從發(fā)揮考核正向激勵作用上改進。樹立重實干重實績的導向，激勵擔當作為，對政治堅定、奮發(fā)有為的干部要褒獎和鼓勵，做好容錯糾錯工作，對各種告狀信、檢舉信，經(jīng)核實有問題的要依紀依法處理，沒問題的要及時澄清、公開正名，對誣告陷害的要嚴肅追究責任，以考核推動勇于擔當作為、敢于抵制歪風邪氣的基層政治生態(tài)建設，保護基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成正向的工作壓力。

改善職業(yè)發(fā)展通道

在調研時，不少基層同志認為，包括街鎮(zhèn)負責人在內的很多基層職位都是“雞肋”，活多事煩、責任重大，整天擔驚受怕，但晉升又難、待遇太差，職業(yè)發(fā)展的機會少、“天花板”低，職務職級晉升的規(guī)則和程序不利于基層，基層工作經(jīng)驗在選拔任用中權重不足，從而產(chǎn)生很大的“壓迫感”。MPA課堂討論中，不少同學認為近兩年實施的“雙職并行”制度具有一定成效，但不可高估，“與我們的期望相差較遠”。

為此，一是對街鎮(zhèn)居村所有基層干部來說，要像重視縣委書記那樣重視街鎮(zhèn)書記、重視基層干部特別是基層青年干部，并給予其相應的職業(yè)發(fā)展激勵和物質精神獎勵，在全社會形成尊重基層干部的氛圍；切實加大對包括青年干部在內的基層干部的選拔任用力度，把實實在在而非形式主義的基層工作經(jīng)驗作為選拔任用的“硬杠杠”，如有的地方明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時每個縣區(qū)至少要有一名符合條件的優(yōu)秀村黨支部書記進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子，這值得借鑒并加大力度全面推廣。

二是對街鎮(zhèn)干部來說，繼續(xù)推進“雙職并行”制度，加大基層的編制和職數(shù)，同時對“雙職并行”施行情況進行評估、完善，進一步發(fā)揮其重要作用；在落實現(xiàn)行待遇的基礎上，加大街鎮(zhèn)干部的工作待遇、權利保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)單位人員的工作補貼。

三是對城鄉(xiāng)社區(qū)工作者來說，除了對社區(qū)“兩委”專職成員有簡單的管理辦法外，其他的管理體系正在初建，因此，應盡快建立健全針對社區(qū)專職工作者的管理體系。如對多數(shù)社區(qū)專職工作者來說，青年是主體，但他們的身份定位、職位體系、獎懲退出、工資福利等問題相對不明確，這實際上使得他們的職業(yè)發(fā)展處于不確定狀態(tài)，內心很“不安”。調研中，可以明顯感到他們的職業(yè)認同感、工作積極性、工作滿意度等都不高，因此，筆者認為，應將網(wǎng)格員納入社區(qū)專職工作者一體管理，與街鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位人員并列，并參照街或鎮(zhèn)事業(yè)編制，制定社區(qū)專職工作者管理規(guī)范，確定他們的身份關系，設置科學的職位、職級體系及其晉升的資格條件，建立合理的薪酬體系、獎懲機制、退出機制等，建立完善的職業(yè)發(fā)展體系。

準確把握基層青年干部工作壓力異化整體性制度化治理的深刻價值

基層青年干部工作壓力異化的整體性制度化治理既不是單純消除工作壓力，也不是一般意義上對工作壓力的管理，而是盡可能消除工作壓力異化的根源，使工作壓力保持在正常的范圍之內，目的在于推進基層青年干部的工作與家庭生活的平衡，以及實現(xiàn)基層治理人才招錄、選拔、培養(yǎng)和使用的良性循環(huán)。

基層青年干部工作壓力異化制度化治理的過程也是基層治理體系逐步走向現(xiàn)代化的過程，二者是同步的。反過來講，脫離基層治理體系現(xiàn)代化建設、脫離整體性的制度化治理，無論是對基層青年干部工作壓力異化的治理，還是對基層青年干部其他問題的治理都是舍本逐末的。一個法律完備、職責明晰、資源匹配合理和職業(yè)發(fā)展體系完善的基層青年干部工作壓力異化制度化治理體系，既是基層治理現(xiàn)代化的內容，也是基層治理現(xiàn)代化之果。這也正是對基層青年干部工作壓力異化實施整體性制度化治理的深層價值所在。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授，山東大學人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任】

參考文獻

[1]習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日。

[2]趙秀玲：《基層干部為什么這么忙這么累》，《人民論壇》，2019年第5期。

責編：臧雪文

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