進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長，對提升社會治理能力提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。檢察建議是新時代檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會治理的重要手段。2019年，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議五種類型。作為檢察機關(guān)立足于檢察監(jiān)督職能參與社會治理的重要方式，社會治理檢察建議是借助柔性建議的形式，維護社會公共利益、提升社會治理能力、守護人民美好生活的新路徑。
社會治理檢察建議具有獨特優(yōu)勢，它具有覆蓋范圍的廣泛性、形式上的多元性與內(nèi)容的針對性，這種協(xié)商性方式能夠有效降低被建議單位的抵觸，使建議更具接受性。目前，最高檢已先后針對防治校園性侵害、強化金融監(jiān)管、嚴防窨井“吃人”和治理網(wǎng)絡(luò)空間問題向國家有關(guān)部門制發(fā)六份社會治理檢察建議。各地檢察機關(guān)也紛紛就辦案過程中發(fā)現(xiàn)的涉及民生類如食品安全、生態(tài)保護、金融安全、信息安全、未成年人保護等社會治理領(lǐng)域的突出問題制發(fā)檢察建議。例如，近日重慶市綦江區(qū)人民檢察院向區(qū)教委發(fā)出檢察建議，建議教育部門建立健全區(qū)外就讀殘疾兒童、少年失學(xué)輟學(xué)信息和情況報送機制，及時動態(tài)掌握區(qū)外就讀學(xué)生的情況，充分保障殘疾未成年人的受教育權(quán)。
從各地實踐來看，檢察建議密切關(guān)注人民群眾的切身利益，填補社會治理漏洞，提前化解社會風(fēng)險，以“小建議”消除大隱患，使檢察機關(guān)當(dāng)好公共利益的守護者。然而，由于檢察建議長期用于配合、輔助和補充檢察機關(guān)的訴訟活動，其協(xié)商性和柔性特征相對于具有制裁功能、糾正功能的檢察行為，缺乏強制性的執(zhí)行程序和法律后果，其法律效果具有不確定性。一些檢察機關(guān)的檢察建議制發(fā)不規(guī)范、提出的問題不具有針對性和精準(zhǔn)性，存在濫發(fā)現(xiàn)象，這些均影響了檢察建議社會治理價值的實現(xiàn)。
筆者認為，提升檢察建議的社會治理效能需要做到以下四點：
堅持以柔性措施實現(xiàn)剛性效果的理念。要把握好檢察建議“制度柔性”和“效果剛性”的辯證關(guān)系。檢察建議的柔性監(jiān)督是剛性化檢察監(jiān)督的重要補充，二者在檢察職能的履行上具有等價作用，檢察機關(guān)應(yīng)通過依法規(guī)范、優(yōu)化質(zhì)量、跟蹤落實等操作基準(zhǔn)，促使柔性的建議實現(xiàn)剛性的監(jiān)督效果。
保證提出問題的“精、準(zhǔn)、實”。一是問題應(yīng)是社會治理中的“真問題”。檢察機關(guān)要緊扣社會治理發(fā)展實際，充分運用調(diào)查核實手段，與被建議單位建立良好的互動關(guān)系，提高檢察建議精準(zhǔn)度。二是問題應(yīng)具有普遍性、趨勢性。檢察建議的問題“源于案件，又超越案件本身”，要從某領(lǐng)域多發(fā)的問題入手，實現(xiàn)從具體到宏觀，從個案到類案，從個別的事或人到體制機制問題給出合理對策建議。三是問題要觸及事件本源。檢察建議不能浮于事物表象，應(yīng)找準(zhǔn)社會治理難題的根本性原因，形成“辦理一案，治理一片”的社會實效。
凸顯對檢察建議內(nèi)容品質(zhì)的嚴格要求。一是要加強檢察建議書的釋法說理。檢察建議的內(nèi)在說理能夠提升社會可接受度，缺乏說理的檢察建議難以為被建議單位接納。檢察建議應(yīng)從事實、法律和理論三個層面提升說理性。二是要善于尋求社會“外腦”支持。社會治理檢察建議的社會性特點要求吸收專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員以及社會組織等外部主體的合理建議，增強檢察建議科學(xué)性與可行性。三是規(guī)范檢察建議的內(nèi)部管理。檢察建議制發(fā)工作應(yīng)統(tǒng)一由檢察機關(guān)法律政策研究室負責(zé)，全面規(guī)范檢察建議文書格式，實行文書集中管理和留底存檔，完善檢察建議的評估考核指標(biāo)體系。
嚴格履行檢察建議的制發(fā)程序規(guī)范。《規(guī)定》為社會治理檢察建議提供了較為系統(tǒng)的事前、事中和事后程序規(guī)范保障。一是限定適用范圍，堅持以“維護社會公益”和“辦案中的問題”為檢察建議的制發(fā)前提。二是規(guī)范制發(fā)程序，履行調(diào)查核實程序，密切與被建議單位溝通，以召開座談會或啟動聽證會的方式，搭建公開的溝通反饋機制。同時，利用公告送達擴大檢察建議的社會影響。三是持續(xù)跟蹤落實，通過主動回訪、詢問、召開聯(lián)席會議等方式了解被建議單位的整改落實情況。針對被建議單位規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由不予整改或整改不到位的，檢察機關(guān)可履行報告和通報程序，督促被建議單位落實責(zé)任。
《光明日報》（ 2021年09月25日 11版）
