摘 要:新發(fā)展階段，河長(zhǎng)制必須擔(dān)負(fù)起推動(dòng)水流域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重大使命，在促進(jìn)人水和諧共生中重塑現(xiàn)代治水格局。強(qiáng)化河長(zhǎng)制，加強(qiáng)水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，基層河長(zhǎng)辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)功能和行為方式必然要發(fā)生變革，以適應(yīng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。要以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)，運(yùn)用法治思維優(yōu)化河長(zhǎng)辦的行政組織、職責(zé)功能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和人員編制體系結(jié)構(gòu)，尋找加強(qiáng)河長(zhǎng)制治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新空間，拓展和創(chuàng)新“水利民生”的治理空間，實(shí)現(xiàn)高效能治水。
關(guān)鍵詞:河長(zhǎng)制 水流域治理 基層治理 高效能治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】TV213.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
深刻理解水流域基層治理體系在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要性
2021年4月28日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”?；鶎又卫肀举|(zhì)上是民生治理。民生為上，治水為要。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在我們五千多年中華文明史中，一些地方幾度繁華、幾度衰落。歷史上很多興和衰都是連著發(fā)生的。要想國(guó)泰民安、歲稔年豐，必須善于治水。”善治國(guó)者先治水。流域是生產(chǎn)生活生態(tài)和基層治理的重要場(chǎng)域，是建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要支點(diǎn)。水流域治理，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，讓治水成果全民共享，實(shí)現(xiàn)“水利民生”的美好狀態(tài)。
“十四五”期間，流域性區(qū)域是推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體，必然要求構(gòu)建高效能治理體系。流域空間的自然、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)、文化等多元屬性決定了流域治理的公共政治屬性：破解流域系統(tǒng)空間內(nèi)不同主體之間“依存—沖突—秩序”關(guān)系的制度構(gòu)建問(wèn)題，通過(guò)制度化規(guī)則實(shí)現(xiàn)流域善治。流域治理體系本質(zhì)上是不同層級(jí)政府之間、同層級(jí)不同部門(mén)間、不同轄區(qū)間的權(quán)責(zé)劃分與職能配置體制機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、利益關(guān)系協(xié)調(diào)制度等。流域治理體系依靠一組共同的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則的核心功能就是激勵(lì)和制約相關(guān)主體在共同理解的基礎(chǔ)上合作治水。正是共同的治理規(guī)則，把流域空間里的相關(guān)主體組織在了一個(gè)有秩序的治理體系之中。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾重建國(guó)家流域治理體系和治理能力。一方面，將國(guó)家權(quán)力的觸角在縱向上從上而下滲透到基層社會(huì)，在各級(jí)設(shè)置涉水行政管理機(jī)構(gòu)和職能配置，基本形成上下對(duì)口縱向分級(jí)的水治理體系；另一方面，在橫向上按照專(zhuān)業(yè)化勞動(dòng)分工原則，將復(fù)雜性、綜合性治水職能分別配置給水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建、市政等部門(mén)，形成了所謂“九龍治水”體制結(jié)構(gòu)。
“層次性”是理解和把握中國(guó)特色流域治理體系的一個(gè)重要概念。從主體層級(jí)上看，依托一定的自然空間和行政空間，流域治理體系大致包括中央調(diào)控下的跨省域流域治理、省級(jí)調(diào)控下的省域內(nèi)流域治理和市級(jí)主導(dǎo)下的市域內(nèi)流域治理三種。第一，跨省域流域治理（例如長(zhǎng)江流域和黃河流域等）必然存在中央政府、中央政府職能部門(mén)、流域內(nèi)地方政府、流域內(nèi)地方政府職能部門(mén)等不同層級(jí)，這就需要對(duì)中央（國(guó)家）、流域、地方層級(jí)的權(quán)責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政流程進(jìn)行統(tǒng)籌考慮與制度設(shè)計(jì)。第二，省域內(nèi)流域治理包括省級(jí)政府、省級(jí)政府職能部門(mén)（特別是省河長(zhǎng)辦、省水利廳和省生態(tài)環(huán)境廳等）、流域內(nèi)市縣政府、流域內(nèi)市縣政府職能部門(mén)等不同層級(jí)，這就需要對(duì)省級(jí)政府、流域管理機(jī)構(gòu)、市縣層級(jí)的權(quán)責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政流程進(jìn)行統(tǒng)籌考慮與制度設(shè)計(jì)。第三，市域內(nèi)流域包括市級(jí)政府、市級(jí)政府職能部門(mén)（特別是市河長(zhǎng)辦、市水利局和市生態(tài)環(huán)境局等）、流域內(nèi)縣區(qū)政府、流域內(nèi)縣區(qū)政府職能部門(mén)、流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其職能部門(mén)等不同層級(jí)。這就需要按照主體行政層級(jí)進(jìn)行權(quán)責(zé)配置與制度設(shè)計(jì)。推進(jìn)流域治理體系現(xiàn)代化的首要任務(wù)，就是解決這些不同層級(jí)主體間的權(quán)責(zé)優(yōu)化配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政流程、協(xié)同治理與效能監(jiān)督問(wèn)責(zé)等問(wèn)題。
當(dāng)前，流域水治理矛盾發(fā)生深刻變化，水治理戰(zhàn)略、思路和模式亟待調(diào)整轉(zhuǎn)變，推進(jìn)水流域治理體系現(xiàn)代化關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。當(dāng)前加強(qiáng)水流域基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)面臨的最大問(wèn)題，就是平衡水流域空間整體性治理與水權(quán)利益主體差異化訴求、水資源專(zhuān)業(yè)化治理之間的張力與矛盾。加強(qiáng)水流域基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，要從流域空間“縱切面”和“橫切面”解決不同部門(mén)、不同層級(jí)對(duì)涉水職責(zé)分工和事權(quán)劃分的關(guān)系問(wèn)題，破除“九龍治水”和治理制度缺位問(wèn)題。為此，有必要轉(zhuǎn)換思維視角，從相關(guān)主體是一種流域立體空間存在、流域立體空間關(guān)系是人類(lèi)治理實(shí)踐的對(duì)象、流域治理的立體空間秩序是依法治理規(guī)則的核心價(jià)值角度界定水流域治理的多元主體間關(guān)系，關(guān)注流域“點(diǎn)”“線”“面”不同層次的治理問(wèn)題，立足水流域的空間性和層次性結(jié)構(gòu)，以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)探索“中國(guó)特色水流域基層治理體系現(xiàn)代化”的基本邏輯與推進(jìn)路徑。
當(dāng)前影響河長(zhǎng)制高效能治理的四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
流域治理主體間關(guān)系以水為紐帶在流域立體空間維度上生成，形成了相互嵌套、立體反復(fù)的社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治行政關(guān)系，迫切需要通過(guò)制度體系構(gòu)建實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡。全面推行和強(qiáng)化河長(zhǎng)制，是解決我國(guó)復(fù)雜的河流水治理問(wèn)題的重大制度創(chuàng)新，更是新時(shí)代推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。全面建立河長(zhǎng)制，就是力圖在流域立體空間內(nèi)通過(guò)構(gòu)建制度框架保障按行政主體層級(jí)配置水流域治理事權(quán)和權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)和治理效能監(jiān)督問(wèn)責(zé)的合法性與合理性。河長(zhǎng)制的構(gòu)建邏輯就是以特定的流域空間為治理對(duì)象，依托黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，從縱向和橫向兩個(gè)維度對(duì)水流域治理權(quán)確權(quán)定責(zé)、用權(quán)規(guī)范、督權(quán)規(guī)制和評(píng)權(quán)問(wèn)效，促進(jìn)水流域立體空間內(nèi)各層級(jí)政府以及同層級(jí)不同部門(mén)、不同區(qū)域間協(xié)同治水。
2016年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出：“各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。河長(zhǎng)制辦公室承擔(dān)河長(zhǎng)制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)。各有關(guān)部門(mén)和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。”河長(zhǎng)制包括兩大體系：一是以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，二是以河長(zhǎng)制辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“河長(zhǎng)辦”）為中心的協(xié)調(diào)體系。2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已自上而下全面建立省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)河長(zhǎng)制組織體系、制度體系、責(zé)任體系。
從某種意義上看，河湖治理效能的高低，直接反映河湖長(zhǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，也是評(píng)判河湖治理制度優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。河湖治理的運(yùn)轉(zhuǎn)，河長(zhǎng)辦機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，都要通過(guò)河長(zhǎng)制體系的高效能運(yùn)轉(zhuǎn)才能得以實(shí)現(xiàn)。然而，為何目前基層河長(zhǎng)辦還存在治理能力不足和治理效能不高問(wèn)題？其中一個(gè)原因是我國(guó)現(xiàn)行河長(zhǎng)制運(yùn)作體制與相關(guān)制度設(shè)計(jì)在處理全流域系統(tǒng)治理的立體空間關(guān)系問(wèn)題時(shí)呈現(xiàn)出權(quán)責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、編制資源和財(cái)力保障的制度供給嚴(yán)重不足，流域空間系統(tǒng)治理體系供給不足的“雙滯后”局面。目前，河長(zhǎng)辦存在法律地位低、權(quán)責(zé)配置低、編制配置低、財(cái)力保障低等“四低”問(wèn)題，從而影響了河長(zhǎng)制的高效能治理?；鶎雍娱L(zhǎng)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制配置同加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還存在不完全適應(yīng)的地方。
機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題：“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”使得河長(zhǎng)辦履職遭遇名不正、言不順、力不行困境
設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，是否必要？列入什么級(jí)別為宜？編制如何？職責(zé)分工及其與上下左右內(nèi)外各單位的關(guān)系怎樣？假如對(duì)這些問(wèn)題考慮欠周，設(shè)置不當(dāng)，就會(huì)直接影響行政效率。河長(zhǎng)制立足于不打破現(xiàn)行管理體制，不改變部門(mén)（單位）職責(zé)分工，不替代部門(mén)（單位）“三定”職責(zé)。名義上，河長(zhǎng)辦的主要職能之一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其單位成員，但在實(shí)踐中通常出現(xiàn)協(xié)調(diào)難或無(wú)法協(xié)調(diào)的問(wèn)題。河長(zhǎng)辦作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威還不足以保障其履職盡責(zé)，薄弱環(huán)節(jié)是基層河長(zhǎng)辦人員短缺和經(jīng)費(fèi)不足。在一些地方，基層河長(zhǎng)辦作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)掛靠在綜合服務(wù)中心或者水利站等部門(mén)，日常工作由原有職能部門(mén)成員、成員單位和專(zhuān)管員負(fù)責(zé)完成，這不利于把常規(guī)治理與非常規(guī)治理有機(jī)融合。從某種意義上說(shuō)，全面推行河長(zhǎng)制，并沒(méi)有給基層水治理體系帶來(lái)“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革”，與此有一定關(guān)系。
在2018年春?jiǎn)?dòng)新一輪機(jī)構(gòu)改革后，一些地方縣區(qū)一級(jí)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和水利部門(mén)整合，整合后的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不一，有些地方叫農(nóng)林水利局，有些地方叫農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（加掛水利局牌子），需要向上對(duì)接多個(gè)市級(jí)相關(guān)部門(mén)，分散了水利行政職能的資源和精力。河長(zhǎng)辦作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)流域治理的組織、協(xié)調(diào)、分辦與督辦作用。河長(zhǎng)制實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還存在部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明、職責(zé)定位不清、涉水職能的交叉重疊問(wèn)題，不同層級(jí)河長(zhǎng)辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力呈現(xiàn)逐層遞減、工作職責(zé)和壓力逐層遞增問(wèn)題。以至各部門(mén)間不僅難以形成有效協(xié)作，反而出現(xiàn)職責(zé)相互推諉問(wèn)題。部門(mén)間權(quán)責(zé)關(guān)系不明使河長(zhǎng)辦承擔(dān)了成員單位的職能，超過(guò)了其自身履職能力，導(dǎo)致其協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)各個(gè)部門(mén)的作用難以體現(xiàn)，反而成為流域治理的具體執(zhí)行部門(mén)，被動(dòng)接收職能部門(mén)“下派”的任務(wù)。
編制配置問(wèn)題：“人員混編混職”問(wèn)題導(dǎo)致河長(zhǎng)辦難以滿足專(zhuān)業(yè)化治理要求
隨著河長(zhǎng)制全面建立，基層承接了較多治理職責(zé)，但編制并沒(méi)有隨職責(zé)下放而下放，如何破解這種脫節(jié)問(wèn)題？編制必須跟著職能配置和事權(quán)劃分走，上級(jí)向下級(jí)下放了多少管理權(quán)限，也要相應(yīng)下放多少人事編制，與職能事權(quán)配置相匹配，保證“事得其人”。目前，基層河長(zhǎng)制在運(yùn)行過(guò)程中存在編制資源緊張、工作人員不夠“專(zhuān)”問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題主要體現(xiàn)在基層河長(zhǎng)制辦公室缺乏正式編制，工作人員主要從各相關(guān)部門(mén)（單位）臨時(shí)抽調(diào)、借用、借調(diào)或掛職構(gòu)成。機(jī)構(gòu)編配缺位使得河長(zhǎng)辦的工作運(yùn)行缺乏穩(wěn)定性和專(zhuān)業(yè)化人力資源的支撐。
目前，一些基層河長(zhǎng)辦人員混編混職現(xiàn)象較為突出。河長(zhǎng)辦人員專(zhuān)業(yè)性不夠，目前基本由相關(guān)部門(mén)短期（一至兩年）抽調(diào)掛職組成。同時(shí)鎮(zhèn)街沒(méi)有水利專(zhuān)人專(zhuān)崗，基層人員往往需要身兼數(shù)職，無(wú)法將主要精力投入基層水治理事務(wù)之中?；鶎雍娱L(zhǎng)制在運(yùn)行過(guò)程中存在人員不夠“精”問(wèn)題，特別體現(xiàn)在河長(zhǎng)辦人員短期性和臨時(shí)性較為突出，基層河長(zhǎng)辦工作人員緊張，借調(diào)人員往往要兼顧兩頭，工作任務(wù)繁重，工作效率和質(zhì)量“大打折扣”。河道專(zhuān)管員屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，部分人員既無(wú)專(zhuān)業(yè)技能也無(wú)工作積極性，難以滿足基層治水專(zhuān)業(yè)化需要。由于工資薪酬相對(duì)較低，許多河道專(zhuān)管員僅將其視為一份過(guò)渡性工作，導(dǎo)致河道專(zhuān)管員變動(dòng)相對(duì)頻繁。水流域治理本身屬于一場(chǎng)“系統(tǒng)戰(zhàn)”“持久戰(zhàn)”，由于人員變動(dòng)頻繁，加上工資薪酬較低，許多新入職的河道專(zhuān)管員需要花費(fèi)一定時(shí)間熟悉工作，而許多已經(jīng)熟悉河長(zhǎng)制工作的河道專(zhuān)管員卻未能久留，由此可能導(dǎo)致工作連續(xù)性較差的狀況。
縱向關(guān)系問(wèn)題：“上下不對(duì)口”嚴(yán)重削弱了基層水利行政機(jī)構(gòu)的通貫性治理效能
一些縣區(qū)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)局、水利局和河長(zhǎng)辦三個(gè)機(jī)構(gòu)疊床架屋，沒(méi)有明確河長(zhǎng)制的組織機(jī)構(gòu)依托，也難以理順多個(gè)涉水機(jī)構(gòu)在河長(zhǎng)制運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，這就削弱了河長(zhǎng)制的通貫性治理能力。所為通貫性治理，就是行政資源和信息有效地從組織系統(tǒng)的最高級(jí)到達(dá)最基層，并對(duì)全系統(tǒng)發(fā)生作用。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)雖然設(shè)置河長(zhǎng)辦，但并沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的水利職能機(jī)構(gòu)，難以實(shí)現(xiàn)水利行政管理職能的專(zhuān)人專(zhuān)崗?；鶎雍娱L(zhǎng)辦組成部門(mén)繁多，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道主要職能部門(mén)，河長(zhǎng)辦根據(jù)工作清單將責(zé)任分解到各個(gè)職能部門(mén)。而在涉水問(wèn)題實(shí)際處置環(huán)節(jié)，職能部門(mén)強(qiáng)調(diào)涉水工作的復(fù)雜性和困難性并以專(zhuān)業(yè)性為由，將過(guò)去部分由職能部門(mén)直接處置的問(wèn)題先反饋給河長(zhǎng)辦，由河長(zhǎng)辦再聯(lián)合相關(guān)部門(mén)去現(xiàn)場(chǎng)配合執(zhí)法檢查和相關(guān)突出問(wèn)題的清理整治等工作，導(dǎo)致各職能部門(mén)“涉水就找河長(zhǎng)辦”，無(wú)形中增加行政協(xié)調(diào)難度。
基層資源配套的缺乏與基層繁重的事務(wù)壓力使得基層河長(zhǎng)辦工作人員不堪重負(fù)，也導(dǎo)致部門(mén)間職責(zé)定位不明，權(quán)責(zé)不匹配問(wèn)題更加突出，河長(zhǎng)制有“名”無(wú)“實(shí)”，最終影響到水治理效能。另外，涉水機(jī)構(gòu)的內(nèi)在復(fù)雜性以及相互之間的“領(lǐng)域”爭(zhēng)斗加劇了水治理體系的碎片化，使得水治理的統(tǒng)一性難度加大。面對(duì)水流域治理的種種問(wèn)題，如果沒(méi)有能夠及時(shí)確立與加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的水流域治理制度體系，便會(huì)使基層水流域治理能力持續(xù)弱化。因此，亟待通過(guò)河長(zhǎng)制立法，理順基層河長(zhǎng)辦以及各成員單位間的職能界定，匹配權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰各部門(mén)間的職責(zé)定位，從而各司其職，承擔(dān)相應(yīng)職能，推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)。
橫向關(guān)系問(wèn)題：“九龍治水”格局割裂了水流域治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性
目前，我國(guó)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水治理的分工十分復(fù)雜，由于涉及的流域治理要素眾多、部門(mén)眾多，在具體的政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，往往是由某個(gè)部門(mén)牽頭、其他部門(mén)參與的方式開(kāi)展工作。如在水量管理上以水利部門(mén)為主，在水質(zhì)管理上以環(huán)保部門(mén)為主，在飲用水管理上，以市政建設(shè)、水利部門(mén)為主，在水生生物資源管理上，以農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)為主。按照《意見(jiàn)》，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚(yú)等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。
由于流域管理與行政區(qū)域管理在具體實(shí)踐中協(xié)調(diào)不夠，特別是流域管理機(jī)構(gòu)在履行其維持河湖健康的職責(zé)方面已經(jīng)顯得力不從心，河長(zhǎng)制及河長(zhǎng)辦就應(yīng)運(yùn)而生。河長(zhǎng)辦各成員單位是全面推行河湖長(zhǎng)制、協(xié)調(diào)解決水流域治理問(wèn)題的職責(zé)部門(mén)。相關(guān)部門(mén)因行政管轄權(quán)問(wèn)題，其職責(zé)只限定于所屬的行政區(qū)域。污水處理劃歸為市政園林部門(mén)，河流劃歸為水利部門(mén)，工業(yè)企業(yè)廢水排放劃歸生態(tài)環(huán)境部門(mén)，表面上分工明確，但遇到交叉時(shí)，各部門(mén)仍然會(huì)出現(xiàn)互相推諉的問(wèn)題?；鶎雍娱L(zhǎng)辦掛靠部門(mén)尚未明確統(tǒng)一、河長(zhǎng)辦主任分管部門(mén)千差萬(wàn)別，這就加劇了縱向上下級(jí)河長(zhǎng)辦之間、橫向不同涉水部門(mén)之間以及不同地區(qū)河長(zhǎng)辦之間協(xié)調(diào)配合的難度。水治理“信息孤島”問(wèn)題還較為突出。各部門(mén)的數(shù)據(jù)矛盾和糾紛現(xiàn)象難以避免，治理和評(píng)價(jià)的結(jié)果也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加劇了部門(mén)間的扯皮和摩擦。彼此缺乏暢通的信息交流渠道和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致治理成本高昂但管理效率低下，相互封閉和重復(fù)建設(shè)也造成了極大的浪費(fèi)。
把河長(zhǎng)制優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為水流域高效能治理
河長(zhǎng)制制度化平臺(tái)是推進(jìn)水流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)提升水治理效能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對(duì)于完善河湖治理體系、構(gòu)建生態(tài)文明制度體系和建設(shè)美麗中國(guó)具有重大意義。“十四五”規(guī)劃綱要明確把“國(guó)家治理效能得到新提升”列為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一，同時(shí)提出“完善河湖管理保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制”。如何提升河長(zhǎng)制治理效能？以全面強(qiáng)化河長(zhǎng)制提升水治理效能，推動(dòng)水治理體制機(jī)制改革不斷向縱深挺進(jìn)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)水流域治理中面臨的突出問(wèn)題對(duì)癥部署改革舉措，開(kāi)出治本良方，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制在水流域治理中的引擎功能。
以流域化黨建強(qiáng)化河長(zhǎng)制執(zhí)行力，為基層河長(zhǎng)名正、言順、力行高效能治理提供政治保障
水流域治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等的制度體系、體制機(jī)制和法律法規(guī)安排。河長(zhǎng)制是以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任制度及制度執(zhí)行體系，并通過(guò)這一制度設(shè)計(jì)串聯(lián)起不同涉水職能部門(mén)的行政資源和治理能力，形成協(xié)調(diào)配合的全流域系統(tǒng)治理格局，匯聚起解決水危機(jī)問(wèn)題的強(qiáng)大合力。推行河長(zhǎng)制，目的是通過(guò)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)和黨政聯(lián)動(dòng)，解決治水責(zé)任歸屬問(wèn)題；以河長(zhǎng)制為平臺(tái)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門(mén)聯(lián)動(dòng)，解決涉水職能分散和職責(zé)交叉等問(wèn)題，形成治水合力，全面提升治水效能。在治理活動(dòng)中，治理主體貫徹執(zhí)行制度，取得相應(yīng)治理效果、達(dá)到既定治理目標(biāo)，展現(xiàn)治理效能。制度和政策落地見(jiàn)效是制度和政策執(zhí)行力的生命所在。中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系，形成上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系是強(qiáng)化黨的各項(xiàng)政策和制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。
基層黨組織是強(qiáng)化政策和制度執(zhí)行力的“最后一公里”。黨的各項(xiàng)路線方針政策都要通過(guò)基層黨組織落地生根?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出“把抓基層、打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強(qiáng)化和鞏固”。流域黨支部是落實(shí)黨的治水方針、政策和各項(xiàng)治水任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)造福人民的幸福河，都需要更好發(fā)揮“流域黨建+河長(zhǎng)制”的一體化功能和作用，真正把河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為流域治理效能，推動(dòng)制度化治理與高效能治理一體化。
把全面從嚴(yán)治黨落實(shí)到流域基層，就要發(fā)揮流域黨組織制度建黨、制度治黨的執(zhí)行終端作用，打通水流域系統(tǒng)治理“最后一公里”。以流域?yàn)橹卫韱卧?，推進(jìn)流域化黨建，以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)加強(qiáng)流域治理的黨建庫(kù)、人才庫(kù)、信息庫(kù)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，構(gòu)建“黨建+河長(zhǎng)制”治理機(jī)制，形成基層黨建與基層治水一體化聯(lián)動(dòng)格局，充分發(fā)揮流域基層黨組織在水流域治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，是加強(qiáng)水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)基固本工程。
以法治化思維強(qiáng)化河長(zhǎng)制執(zhí)行力，為基層河長(zhǎng)名正、言順、力行高效能治理提供法治保障
加強(qiáng)水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，既要抓住關(guān)鍵領(lǐng)域深化改革，也要針對(duì)主要部署抓好落實(shí)。一方面，須以法治思維加快河長(zhǎng)制治理的制度創(chuàng)新、增加制度供給，解決水流域治理體制機(jī)制不夠健全、法律法規(guī)不夠嚴(yán)密、法治和相關(guān)政策不夠精準(zhǔn)等問(wèn)題；另一方面，須強(qiáng)化制度執(zhí)行力、確保制度落地，細(xì)化落實(shí)全面強(qiáng)化河長(zhǎng)制的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，釋放治理效能。
機(jī)構(gòu)職能體系是流域治理體系的重要組成部分，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確提出“基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系”。“法定職權(quán)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。機(jī)構(gòu)法定、職責(zé)法定和編制法定是全面依法行政、建設(shè)法治政府、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。法治體系是強(qiáng)化河長(zhǎng)制治理體系和治理能力現(xiàn)代化的骨干工程?；鶎铀卫硎且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有在法治軌道上推進(jìn)基層水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能確保各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。為河長(zhǎng)制立法、以良法保障善治是推進(jìn)水流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。要以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)，以法治思維強(qiáng)化基層水流域治理制度供給、理順縱向和橫向府際權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化以河長(zhǎng)制為平臺(tái)的權(quán)責(zé)實(shí)、法治嚴(yán)、效能高的多部門(mén)協(xié)同治理法治體系，為河長(zhǎng)制名正、言順、力行高效能治理提供法治保障，推動(dòng)河長(zhǎng)制真正從“有名”轉(zhuǎn)向“有實(shí)”“有效”。要以法治思維把河長(zhǎng)制制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層水治理效能，將河長(zhǎng)制治理的新成果以法治形式加以確立和鞏固，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。
水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志就是河長(zhǎng)制治理體系的制度化、合理化、法治化。法治化的基本內(nèi)涵包括科學(xué)立法、高效執(zhí)法、公正司法、全民守法、全面普法，以良法保障善治。河長(zhǎng)制治理體系的合理化、法治化的基本要求是：目標(biāo)明確，實(shí)現(xiàn)各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。強(qiáng)化水流域基層治理制度體系集成整合，以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)，以加強(qiáng)水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，把法治政府建設(shè)貫穿各級(jí)河長(zhǎng)履職的全過(guò)程和各方面，強(qiáng)化水流域治理的政府職責(zé)體系建設(shè)，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的水流域治理體系，推進(jìn)河長(zhǎng)制更加趨于制度化、合理化、法治化。
以機(jī)構(gòu)規(guī)范化強(qiáng)化河長(zhǎng)制執(zhí)行力，為基層河長(zhǎng)名正、言順、力行高效能治理提供組織保障
加強(qiáng)水流域基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，不僅需要解決好水治理體系橫向?qū)用娌煌嫠块T(mén)之間、不同管轄區(qū)域之間的“優(yōu)化協(xié)同高效”問(wèn)題，而且還需要解決好水治理體系縱向?qū)用娌煌瑢蛹?jí)政府的事權(quán)和職能配置問(wèn)題，構(gòu)建更加有效的水流域治理一體化機(jī)制，形成縱橫協(xié)同的通貫性治理格局?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確提出“堅(jiān)持優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系統(tǒng)籌結(jié)合，使機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”。河長(zhǎng)辦是河長(zhǎng)指揮整個(gè)水流域治理的樞紐，它聯(lián)系上下、前后、左右、內(nèi)外，事關(guān)全局。隨著河長(zhǎng)制全面建立和全面強(qiáng)化以及相關(guān)改革進(jìn)入“深水區(qū)”，河長(zhǎng)辦的職能范圍不斷擴(kuò)大，必須站在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度，加強(qiáng)河長(zhǎng)辦機(jī)關(guān)事務(wù)管理的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化。
以強(qiáng)化河長(zhǎng)制執(zhí)行力引領(lǐng)和推動(dòng)河長(zhǎng)制高效能治理，要在“長(zhǎng)”上明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化全流域系統(tǒng)治理、通貫治理；要在“制”字上強(qiáng)化保障，實(shí)現(xiàn)從“制”理向“治”理提升，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。通過(guò)河長(zhǎng)制立法，進(jìn)一步理順市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)河長(zhǎng)制縱向治理的權(quán)責(zé)關(guān)系；進(jìn)一步理順基層治理體系中河長(zhǎng)辦以及各成員單位間的職責(zé)關(guān)系，明晰各部門(mén)間的職責(zé)定位，從而促進(jìn)各司其職，協(xié)同聯(lián)動(dòng)；進(jìn)一步提升河長(zhǎng)辦設(shè)置規(guī)格，加強(qiáng)其在基層治理體系中的政治地位，保障河長(zhǎng)辦實(shí)體化、常態(tài)化、制度化運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化河長(zhǎng)辦的組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦職責(zé)。以賦權(quán)、擴(kuò)能、增效、提質(zhì)為重點(diǎn)，深化水流域治理“放管服”改革，進(jìn)一步強(qiáng)化基層治水職能。特別是要推進(jìn)編制資源向基層河長(zhǎng)辦傾斜，鼓勵(lì)、支持從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，讓基層河長(zhǎng)辦有權(quán)、有責(zé)、有人、有事、有實(shí)。實(shí)施基層治水興水人才振興計(jì)劃，出臺(tái)加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層河長(zhǎng)及河道專(zhuān)管員隊(duì)伍建設(shè)的政策體系、工作體系、制度體系，健全基層治水人才信息庫(kù)和需求目錄，健全基層河長(zhǎng)及河道專(zhuān)管員人才儲(chǔ)備機(jī)制，健全基層河長(zhǎng)及河道專(zhuān)管員崗位薪酬制度并完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，培養(yǎng)和造就一支真正“懂水、愛(ài)水、興水”的基層河長(zhǎng)及河道專(zhuān)管員隊(duì)伍，以高素質(zhì)治水人才支撐和推進(jìn)高效能治水，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。
【本文作者為廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，廈門(mén)河長(zhǎng)制研究院副院長(zhǎng)；本文系研究闡釋黨的十九屆四中全會(huì)精神國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“強(qiáng)化制度執(zhí)行力研究”（20ZDA108）階段性成果，本文在調(diào)研和寫(xiě)作過(guò)程中得到廈門(mén)市河長(zhǎng)制研究院重點(diǎn)課題《以河長(zhǎng)制為制度化平臺(tái)的流域協(xié)同治理法治體系研究》的資助和支持】
參考文獻(xiàn)
[1]《“中華民族的世紀(jì)創(chuàng)舉”——記習(xí)近平總書(shū)記在河南專(zhuān)題調(diào)研南水北調(diào)并召開(kāi)座談會(huì)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年5月16日。
[2]夏書(shū)章：《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，《人民日?qǐng)?bào)》，1982年1月29日。
責(zé)編：蔡圣楠
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