摘 要:中國共產黨自成立之日起，就高度重視對突發(fā)事件的應急處置工作。100年來，我們黨敢于斗爭、善于斗爭，切實統(tǒng)籌好革命與安全、建設與安全、發(fā)展與安全的關系，有效防范處置了大量的各類突發(fā)事件，戰(zhàn)勝了多方面的風險挑戰(zhàn)，取得了革命、建設、改革的偉大勝利，創(chuàng)造了新時代中國特色社會主義的偉大成就，探索形成了系統(tǒng)化的應急治理路徑，積累了豐富的黨領導人民推進應急治理現(xiàn)代化的寶貴經驗。

關鍵詞:建黨百年 應急治理 突發(fā)事件 災害治理

【中圖分類號】D25 【文獻標識碼】A

中國共產黨自誕生以來，高度重視統(tǒng)籌革命與安全關系，有效防范化解了政治、軍事、社會等領域的嚴峻風險挑戰(zhàn)，而且也有效處置了以自然災害為主的突發(fā)事件。探索形成了系統(tǒng)化的應急治理路徑，積累了黨領導人民推進應急治理現(xiàn)代化的寶貴經驗。

發(fā)展脈絡

土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨創(chuàng)建了一個個紅色根據地。我們黨在局部執(zhí)政的革命根據地，中央蘇維埃政府通過興修水利、抗旱備荒、重視賑恤等措施，扎實做好蘇區(qū)防災減災救災各項工作。興修水利不僅為中央蘇區(qū)的災民百姓提供了“以工代賑”的方法，并且有利于農田灌溉和水旱災害治理?？谷諔?zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)經歷了前所未有的北方旱災、蝗災、洪澇、瘟疫等各種嚴峻考驗。為應對不同類型的自然災害，中共中央、邊區(qū)政府積極統(tǒng)籌抗戰(zhàn)與災害防治，于1940年發(fā)布《關于賑濟工作的決定》、1941年發(fā)布《關于賑濟災難民的指示信》等，邊區(qū)政府有條不紊地開展瘟疫防治、難民賑濟、防洪救災等救濟工作，災害治理工作穩(wěn)步進行，邊區(qū)人民生活得到最大程度保障。同時，邊區(qū)政府把農業(yè)發(fā)展作為工作重心，通過開墾荒地、發(fā)放農業(yè)貸款等方式助力農業(yè)生產，頒布興修水利、改良農作方法等農業(yè)政策，保證了災害年度的糧食自給。解放戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府通過入戶調查、賑濟救災和發(fā)動地區(qū)互助等方式積極應對糧食短缺，不僅直接為受災群眾發(fā)放救助金或救助糧，而且采取“以工代賑”等方式讓災民參與生產，調動災區(qū)群眾生產積極性，有效保障陜甘寧邊區(qū)人民基本生活。

新中國成立后，在中國共產黨的領導下，通過不斷完善體制機制、健全應急法治體系建設、強化應急預案管理等，我國對各類突發(fā)事件應急處置能力持續(xù)強化。改革開放時期，在安全生產領域成功處置了1979年“渤海二號”沉船事故。在自然災害防治方面，成功處置了1987年大興安嶺火災、2008年汶川特大地震、2010青海玉樹地震、2012年北京特大暴雨等。在公共衛(wèi)生方面，我們勝利抗擊了1988年上海甲肝疫情、有效應對2003年“非典”疫情……

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。世界百年未有之大變局加速演進、國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨復雜。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，不斷完善國家應急治理體系，持續(xù)提高應急治理能力，成功處置了2013年青島輸油管道爆炸事件、2014年上海外灘踩踏事件、2015年深圳山體滑坡事件、2015年天津濱海新區(qū)爆炸事故、2019年江蘇響水化工企業(yè)爆炸事故，新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，等等。新時代應急治理的成功實踐表明，我們黨領導人民防范化解重大風險和應對突發(fā)事件的方式和經驗更加成熟，成效更加顯著，為維護人民群眾生命財產權、統(tǒng)籌發(fā)展和安全、實現(xiàn)中華民族偉大復興提供了堅實有力的安全保障。

治理路徑

積極完善應急治理體制機制

在100年的應急治理過程中，黨中央始終是應急決策指揮中心。新中國成立后，我們在較短時間內成立了負責公共衛(wèi)生和自然災害防治的應急治理機構。在公共衛(wèi)生方面，1949年10月設立衛(wèi)生部，主管全國衛(wèi)生防疫。1952年，成立中央防疫委員會（后改為“中央愛國衛(wèi)生運動委員會”）。1953年，成立中央防治血吸蟲病領導小組，各級地方成立了各級防疫委員會，在全國基層設立衛(wèi)生防疫站。1978年，重新成立中央愛國衛(wèi)生運動委員會（后改為全國愛國衛(wèi)生運動委員會，1998年衛(wèi)生部內設疾病控制司作為全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦事機構）。2002年，組建中國疾病預防控制中心。2004年，衛(wèi)生部成立衛(wèi)生應急辦公室。在自然災害防治方面，1950年成立中央救災委員會，負責救災領導與協(xié)調。同年，成立中央防汛總指揮部。1988年，成立中國“國際減災十年”委員會，后改為中國國際減災委員會，2005年改為國家減災委員會。在安全生產方面，1975年成立的國家勞動總局內設勞動保護局、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局等，1982年增設礦山安全監(jiān)察局，1999年設立國家經貿委管理的煤礦安全監(jiān)察局（與國家煤炭工業(yè)局“一個機構、兩塊牌子”），2000年設立國家煤礦安全監(jiān)察機構，2001年成立國家安全生產監(jiān)督管理局（與國家煤礦安全監(jiān)察局“一個機構、兩塊牌子”），2003年成立國務院安全生產委員會（辦事機構設在國家安全生產監(jiān)督管理局），2005年國家安全生產監(jiān)督管理局升格為國家安全生產監(jiān)督管理總局。在社會安全領域，1990年中央決定恢復設立中央政法委員會，各級地方建立社會治安綜合治理領導機構，與同級政法委合署辦公；各級還設立維護穩(wěn)定工作領導小組及其辦公室。為加強應急治理的集中領導，2005年，在國務院辦公廳設立了國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急治理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調職能，發(fā)揮運轉樞紐作用。隨后各級地方都成立了應急辦。

進入新時代，為了進一步完善應急治理體制機制，2018年3月組建應急管理部，負責防災減災救災和安全生產領域的突發(fā)事件應急處置?！渡罨h和國家機構改革方案》明確規(guī)定：為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急治理體制，將國家安全生產監(jiān)督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急治理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。不再保留國家安全生產監(jiān)督管理總局。在公共衛(wèi)生方面，突發(fā)事件應急處置則由新組建的國家衛(wèi)生健康委員會具體負責。在社會安全方面，不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔，協(xié)調處置重大突發(fā)事件。不再設立中央維護穩(wěn)定工作領導小組及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔，協(xié)調應對和處置重大突發(fā)事件。將中央防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中央政法委員會、公安部，協(xié)調處置重大突發(fā)性事件等。各級地方按照中央關于黨和國家機構改革的統(tǒng)一部署，建立了各自的處理各類突發(fā)事件的應急管理部門，完善了部門間協(xié)調關系。

不斷健全應急治理制度體系

在黨中央領導下，在突發(fā)事件應急治理的百年探索過程中，我們制定了一系列的法律法規(guī)和有關制度規(guī)定，基本形成了以憲法、相關法律、相關行政法規(guī)、地方性法規(guī)等為主體的應急治理的制度體系，為應急治理制度化、規(guī)范化奠定了基礎。我國應急治理法律體系經歷了從無到有、從分散到綜合、不斷完善的過程。以2007年《突發(fā)事件應對法》頒布實施為標志，我們已經制定頒布有關突發(fā)事件應急處置的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關法規(guī)性文件111件。防災減災救災、安全生產、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、社會安全事件等領域的法律體系日漸完善。

黨的十八大以來，中共中央、國務院先后印發(fā)了《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，中辦、國辦印發(fā)了《關于推進城市安全發(fā)展的意見》《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》等，修訂了《安全生產法》《防洪法》《傳染病防治法》《消防法》等。應急治理相關的制度體系更加完善，應急治理的規(guī)范化、法治化水平不斷提高。

大力加強應急預案管理

應急預案是應急治理體系的有機組成部分。在應急治理的全面開創(chuàng)與發(fā)展過程中，應急預案發(fā)揮了重要作用。僅“十二五”期間，我國就制定各級各類應急預案550萬件。進入新時代，黨中央始終把預案管理作為推進應急治理現(xiàn)代化的重要內容。按照“縱向到底、橫向到邊”的總體要求，大力加強應急預案管理，基本形成了比較完善的應急預案體系。據統(tǒng)計，截至2019年底，我國已經編制應急預案780余萬件，其中2019年新修訂編制200余萬件，2019年全國累計開展應急演練300余萬次。

2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環(huán)節(jié)責任和措施。要實施精準治理，預警發(fā)布要精準，搶險救援要精準，恢復重建要精準，監(jiān)管執(zhí)法要精準。目前，應急管理部等有關部門已經啟動《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》修訂工作，進一步完善重大戰(zhàn)略工程和基礎設施應急預案編制管理。2020年，針對新冠肺炎疫情防控暴露出來的預案短板，相關部門正在修訂《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》專項預案，各級地方也都把修訂各自的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案納入工作日程，進一步規(guī)范應急響應標準與流程，提高應急預案的針對性與操作性。針對自然災害頻發(fā)的形勢，有關部門修訂了大江大河和重要支流防御洪水方案或洪水調度方案以及城市防洪、山洪災害防御、蓄滯洪區(qū)、水庫防洪搶險、抗旱應急預案，制定了應對長江、黃河、淮河流域重特大江（湖）堤防決口險情工程搶險方案。在編制好應急預案的同時，我們也高度重視應急預案演練。特別是針對應急預案練的少、演練標準規(guī)范缺失、預案演練內容不完整、關鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)不夠、演練流于形式等突出問題，強化應急預案演練的實戰(zhàn)性，通過預案演練切實提高應急處置能力。

高度重視應急治理能力提升

經過長期努力，我們在應急基礎能力、應急處置能力、應急保障能力、應急協(xié)同能力等方面得到了大幅度提升。

一是強化基礎能力。從最基礎的地方做起，把基層一線作為主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學校、企業(yè)等基層組織和單位為重點，推進建立全民動員、協(xié)調聯(lián)動的應急治理工作格局。加強第一響應人和基層單位負責人應急治理培訓，提升他們的初期響應能力。二是強化應急處置能力。要求抓住主要矛盾和矛盾主要方面，注重提升突發(fā)事件綜合研判能力；要求面對錯綜復雜的局面，臨危不懼、沉著冷靜、敢于負責，親臨現(xiàn)場，靠前指揮，果斷處置，迅速作出切實可行的決策，切實提升應急處置決策能力；要求做好跨層級、跨部門、跨主體的應急協(xié)調，形成應急處置凝聚力和戰(zhàn)斗力，切實提升應急處置組織能力；要求積極做好溝通，主動引導輿論，營造良好社會氛圍，塑造良好形象，有效提升應急輿情引導能力。三是強化應急保障能力。注重推動信息平臺之間互聯(lián)互通、數據交換、系統(tǒng)對接、信息資源共享，提高應急信息化水平；注重應急通信服務保障與集約化建設，不斷提升應急通信保障能力；注重解決好應急物資總量不足、結構不合理、布局不合理等突出問題，切實提升應急物資保障能力；注重提高緊急運輸保障能力，完善鐵路、公路、水路、民航等應急運力儲備，切實保障應急物資及時有效到位。四是應急社會協(xié)同能力。注重推進公共安全、應急治理宣傳教育工作進企業(yè)、進農村、進社區(qū)、進學校、進家庭，強化大中小學公共安全和應急治理基礎知識和基本技能培養(yǎng)，組織形式多樣的身邊風險隱患識別活動，開展公共安全知識普及，依托科技場館、災害遺址公園、應急培訓演練基地、人民防空宣傳教育場所、游樂體驗設施等現(xiàn)有科普及教育培訓等設施，建成了一批公共安全教育基地，經常開展常態(tài)化應急疏散演練，切實提升公眾安全意識和自救互救能力，筑牢防災減災救災的人民防線。注重發(fā)揮社會力量和市場機制作用，積極引導社會組織、慈善組織、志愿者和企業(yè)參與應急處置，逐步形成共建共治共享的應急治理格局。

基本經驗

堅持黨對應急治理的集中統(tǒng)一領導

黨的領導是應對突發(fā)事件的“定海神針”。習近平總書記指出：“我們黨歷經千錘百煉而朝氣蓬勃，一個很重要的原因就是我們始終堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，不斷應對好自身在各個歷史時期面臨的風險考驗，確保我們黨在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，在應對國內外各種風險挑戰(zhàn)的歷史進程中始終成為全國人民的主心骨！”突發(fā)事件特別是重大突發(fā)事件應對，需要統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度。黨的集中統(tǒng)一領導是形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合應急治理體制機制的根本保證。堅持把黨的領導貫穿應急治理全過程、各方面，發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領導優(yōu)勢，健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，完善由各級黨委和黨員干部等構成的組織網絡，把黨的領導落實到應對重大突發(fā)事件的各領域各方面各環(huán)節(jié)，形成應對突發(fā)事件的堅強核心，有效整合各方力量資源。

堅持以人民為中心

習近平總書記指出，“黨的根基在人民、黨的力量在人民”。人民立場是中國共產黨的根本政治立場。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。中國共產黨始終把人民對美好生活的向往作為自己的奮斗目標，永遠是人民群眾利益的忠實代表，除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益。突發(fā)事件處置的首要目標和直接目的就是切實維護人民群眾的生命和財產安全。在應急處置階段，面對各類突發(fā)事件，我們黨始終與受災群眾心連心、同呼吸、共命運，把不惜一切代價搶救群眾生命作為最重要、最緊迫的任務。在災后恢復重建階段，調動一切資源抓緊恢復生產、重建家園。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習近平總書記多次強調，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切，把疫情防控當作當前頭等大事，不遺漏一個感染者，不放棄每一位病患，彰顯出鮮明的人民立場和為民情懷。在應對各類突發(fā)事件中，我們黨廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，構筑群防群治的嚴密防線，贏得了一場場重特大突發(fā)事件處置的人民戰(zhàn)爭的勝利。

堅持全國一盤棋

“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。”黨的十九屆四中全會把“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”作為我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。全國一盤棋是中國特色社會主義制度巨大優(yōu)越性的重要方面，在應對1998年抗洪、2003年抗擊“非典”疫情、2008年汶川地震等重大突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。2008年在汶川地震災后恢復重建中中央確定廣東、江蘇、上海、山東、浙江、北京、遼寧、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龍江、重慶、江西、吉林等19個省市為對口支援單位，短短一年半的時間，支持幫助災區(qū)重建家園，充分體現(xiàn)了中國特色應急治理體制的制度優(yōu)越性。在新冠肺炎疫情防控中，我們充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，堅持全國一盤棋，動員全社會力量，調動各方面資源，統(tǒng)籌運用綜合國力，開展了全方位的人力組織戰(zhàn)、物資保障戰(zhàn)、科技突擊戰(zhàn)、資源運動戰(zhàn)，堅決把救治資源和防護資源集中到抗擊疫情第一線，取得疫情防控的重大戰(zhàn)略成果。

堅持底線思維

“備豫不虞，為國常道。”增強憂患意識、堅持底線思維是我們黨戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)、應對突發(fā)事件的思想方法，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。無論是在革命、建設、改革時期，我們黨一以貫之強調防范化解重大風險的思想方法，要求全黨增強憂患意識，努力做到居安思危，堅持底線思維，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患，遇事不慌，牢牢把握防范化解重大風險的主動權。在革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志“許多事情是意料不到的，但是一定要想到，尤其是我們的高級負責干部要有這種精神準備，準備對付非常的困難，對付非常的不利情況”。凡事設想一切可能的困難，只有對著一切預先想透、有著充分精神準備，并使干部有此種準備，然后才能想出克服困難的辦法，走向光明的前途。改革開放之初，鄧小平同志強調，“改革沒有萬無一失的方案，問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些，選擇的方式和時機要恰當……我們要把工作的基點放在出現(xiàn)較大的風險上，準備好對策。這樣，即使出現(xiàn)了大的風險，天也不會塌下來。”正是由于始終堅持底線思維，凡事從最壞處著眼、向最好處努力，我們才能在國際局勢動蕩不安、全球經濟波譎云詭的背景下，有效應對各類突發(fā)事件，推動改革開放和中國特色社會主義事業(yè)行穩(wěn)致遠。新的征程上，我們必須增強憂患意識、始終居安思危，逢山開道、遇水架橋，切實推進應急治理現(xiàn)代化，堅決戰(zhàn)勝一切風險挑戰(zhàn)！

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急治理培訓中心主任、教授】

責編：李 懿

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