摘 要:我國基層治理中的動員-參與機(jī)制、單元-區(qū)隔機(jī)制和壓力-兜底機(jī)制等機(jī)制，對保持基層治理韌性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展方面做出了貢獻(xiàn)，但在重大突發(fā)事件應(yīng)對上也存在明顯的不足。而基層治理的數(shù)字化創(chuàng)新，在有效賦能基層治理的同時，也在一定程度上削弱了基層治理的固有韌性。需要從治理技術(shù)、治理流程和治理體系等不同方面，探索數(shù)字化創(chuàng)新提升基層韌性的有效路徑。
關(guān)鍵詞:韌性治理 社會韌性 數(shù)字治理 重大突發(fā)事件 風(fēng)險防控
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
為了應(yīng)對重大突發(fā)事件沖擊，提升城市治理韌性水平，北京、上海、廣州、深圳、杭州等超大城市紛紛探索運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興數(shù)字化技術(shù)，為市域社會治理現(xiàn)代化賦能增效，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型自上而下向城市基層落地和延伸，構(gòu)成新一輪基層韌性治理的時代風(fēng)景。數(shù)字化轉(zhuǎn)型在多大程度上增強(qiáng)了基層治理韌性？如何在理論上認(rèn)識韌性治理的數(shù)字賦能困境？基層韌性治理的數(shù)字賦能應(yīng)當(dāng)遵循什么路徑？這些都是值得深入分析的重要問題。
重大突發(fā)事件沖擊下的我國基層治理韌性機(jī)制
新中國成立以來，我國逐步形成獨具特色的基層治理體系，我國的基層治理機(jī)制在保持基層安全韌性，維護(hù)穩(wěn)定與發(fā)展活力等方面，都有非常出色的表現(xiàn)。本文將其歸納為動員-參與機(jī)制、單元-區(qū)隔機(jī)制和壓力-兜底機(jī)制三個方面。
動員-參與機(jī)制
在理論上，基層韌性治理的重要來源，就是社會自身所擁有的保護(hù)和修復(fù)能力，有效發(fā)揮和運用社會內(nèi)生的韌性機(jī)制，是保障基層治理韌性水平的重要前提。社會動員是我國黨政組織的傳統(tǒng)優(yōu)勢，是應(yīng)對社會風(fēng)險的有效治理方式。動員-參與型的韌性治理機(jī)制，其運行的工作原理體現(xiàn)在幾個方面：第一，風(fēng)險認(rèn)知。作為治理主體的黨政部門，需要對社會風(fēng)險有充足的知識和清晰的認(rèn)知，并作出科學(xué)合理的判斷。第二，治理共識。通過動員號召的方式，有效形成社會成員的風(fēng)險治理共識。第三，行動。通過成熟的平臺和技術(shù)，組織民眾參與，形成防控風(fēng)險的治理集體行動，發(fā)揮鄰里守望、互助自救的社會功能。第四，效能感。在傳統(tǒng)風(fēng)險的背景下，動員-參與的治理機(jī)制往往能夠發(fā)揮較好的功效。在社會成員之中延續(xù)“人定勝天”的高效能感，反過來促成更加有效的動員型集體行動。
重大突發(fā)事件的風(fēng)險挑戰(zhàn)與傳統(tǒng)社會風(fēng)險存在著很明顯的差別，對動員-參與型的韌性治理機(jī)制提出了全新的挑戰(zhàn)。第一，重大突發(fā)事件集中體現(xiàn)了現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和不確定性特征。針對重大突發(fā)事件，治理主體往往知識儲備和行政理性水平不足，很難及時有效形成準(zhǔn)確清晰的風(fēng)險認(rèn)知。第二，在理性認(rèn)識不足的前提下，難以形成治理共識和動員形成集體行動。第三，重大突發(fā)事件的涉及面和危害程度，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)社會風(fēng)險的范疇，動員-參與型機(jī)制的效能感大大降低。
單元-區(qū)隔機(jī)制
在不同歷史時期治理單元呈現(xiàn)為不同的形式，包括單位制、社區(qū)制、網(wǎng)格制，以及諸如“十五分鐘服務(wù)圈”等單元劃分。本文將這種治理方法概括為單元-區(qū)隔型機(jī)制。單元-區(qū)隔型機(jī)制的運行包括以下幾個方面：第一，通過細(xì)分空間單元，將治理單元作為風(fēng)險治理的依托平臺，完成治理力量的落地和強(qiáng)化，形成針對風(fēng)險的集中力量、實現(xiàn)逐個擊破的目標(biāo)。第二，通過單元區(qū)隔的方式，建立風(fēng)險蔓延的阻斷機(jī)制，將風(fēng)險影響限制在相應(yīng)空間之內(nèi)，減少風(fēng)險擴(kuò)散蔓延與惡化。第三，實行治理單元的專人負(fù)責(zé)制度，在兼具復(fù)雜性與流動性的風(fēng)險防控中，又解決了問責(zé)的難題。實現(xiàn)風(fēng)險治理責(zé)任到人，有效延伸了風(fēng)險治理的力量鏈條，提高韌性治理的有效性。
重大突發(fā)事件對單元-區(qū)隔的韌性治理機(jī)制同樣提出挑戰(zhàn)。首先，現(xiàn)代社會風(fēng)險往往具有很強(qiáng)烈的跨界特征，單元-區(qū)隔型的治理方法，越來越難以對社會風(fēng)險進(jìn)行強(qiáng)行切割，跨治理單元的風(fēng)險防控變得越來越重要。其次，現(xiàn)代社會風(fēng)險具有極強(qiáng)的流動性特征，風(fēng)險擴(kuò)散的連帶效應(yīng)、蝴蝶效應(yīng)等，都將加劇風(fēng)險的系統(tǒng)性危害。治理單元之間的阻隔，可以應(yīng)對傳統(tǒng)風(fēng)險，但卻難以阻擋現(xiàn)代社會風(fēng)險的蔓延。最后，屬地責(zé)任模糊不清。面對現(xiàn)代風(fēng)險挑戰(zhàn)，單元-區(qū)隔型體制存在著結(jié)構(gòu)性難題，以治理單元為基礎(chǔ)的責(zé)任制度，即屬地管理的原則，開始失去其合情合理性。面對現(xiàn)代風(fēng)險沖擊，整個體制可能淪為“有組織的不負(fù)責(zé)任”，[1]找不出一個真正的責(zé)任人。在此背景下新的責(zé)任制度開始出現(xiàn)，包括河長制、路長制等等依靠上級首長負(fù)責(zé)的制度。但是諸如河流和道路的事項，由于跨越多個治理單元，無法像屬地責(zé)任那樣建立起真正有效的負(fù)責(zé)制度。
壓力-兜底機(jī)制
自上而下的壓力型體制和基層黨政部門的兜底治理機(jī)制，是基層治理韌性的第三個來源，本文將其概括為壓力-兜底機(jī)制，包括幾個方面的內(nèi)容：第一，基層治理的策源來自上級對下級的行政壓力，通過壓力型體制，保證風(fēng)險治理的政策意圖和資源力量能夠有效延伸到最前沿。第二，兜底負(fù)責(zé)機(jī)制意味著基層治理主體是風(fēng)險防控的第一負(fù)責(zé)人，采取社會穩(wěn)定“一票否決”等方式，有效坐實基層風(fēng)險防控的責(zé)任。第三，兜底機(jī)制也激發(fā)了基層的工作積極性和創(chuàng)造性，促使基層黨政部門動員治理力量，匯集治理資源，創(chuàng)新治理手法，提升風(fēng)險防控能力。
壓力-兜底型韌性治理機(jī)制同樣受到重大突發(fā)事件的巨大沖擊。首先，完全依靠上級行政理性，將上級行政意圖有效傳達(dá)基層的做法，變得越來越不現(xiàn)實。自上而下的行政指令和監(jiān)督體系，容易演變?yōu)樾问交笜?biāo)考核，與一線風(fēng)險治理的情勢產(chǎn)生脫節(jié)。其次，由于現(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)超越基層社區(qū)的空間方位和治理能力，兜底負(fù)責(zé)機(jī)制蛻變成為任務(wù)與能力脫節(jié)的空洞要求，或者是不近情理的“一票否決”負(fù)面問責(zé)。最后，面對重大突發(fā)事件的復(fù)雜性和治理難度，基層兜底機(jī)制的有效性和積極意義差不多喪失殆盡。在社會風(fēng)險面前，基層能夠動員的資源有限，治理手段不足，而風(fēng)險防控實踐經(jīng)常陷入屬地管理和屬事管理的兩難境界。
基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐難題
基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，意在運用技術(shù)治理的工作邏輯，應(yīng)對重大突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性。城市基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不是在真空中運行，而是受到現(xiàn)有基層治理制度的深刻影響。加之?dāng)?shù)字治理本身的特征使然，城市基層治理的數(shù)字化創(chuàng)新，在有效賦能基層治理的同時，也對既有基層韌性機(jī)制構(gòu)成了深刻的影響；所引發(fā)的相應(yīng)問題，在一定程度上削弱了基層治理的固有韌性。
數(shù)字治理矮化為行政體系的內(nèi)部監(jiān)督工具
在當(dāng)前科層化治理的體系中，數(shù)字化手段作為技術(shù)治理的典型形式，其作用機(jī)制自然帶有強(qiáng)烈的自上而下的特征。數(shù)字技術(shù)改變了上級的決策環(huán)境，數(shù)字治理自帶的公開透明與客觀可考的特性，使上級獲得了更多的決策信息和監(jiān)督依據(jù)，層級之間的信息不對稱和上級的信息劣勢得到了很大程度的緩解。然而，不斷強(qiáng)化的縱向壓力，并不能完全替代基層兜底的治理機(jī)制。壓力再大，監(jiān)督考核再明確，隱患排查和問題處置，都必須由基層來兜底處理。數(shù)字化支撐下的內(nèi)部壓力與監(jiān)督考核，仍然必須與基層兜底機(jī)制之間保持平衡與共存。
因此在實踐中，自上而下的數(shù)字化治理創(chuàng)新，與原有的基層兜底治理形成兩個并行而無法融合的體系，數(shù)字治理在很大程度淪為行政化治理的內(nèi)部監(jiān)督和強(qiáng)化工具。自上而下的數(shù)字治理系統(tǒng)和基層兜底的治理系統(tǒng)的相互脫節(jié)，至少產(chǎn)生以下幾個問題：第一，數(shù)字化加持的內(nèi)部監(jiān)督的強(qiáng)化，進(jìn)一步限制了基層治理的自主范圍，基層治理的積極性和創(chuàng)造性受損，治理的教條和僵化降低了兜底治理的活力與功效。第二，由于兩個體系的脫節(jié)，數(shù)字化系統(tǒng)無法有效嵌入基層治理過程，而基層治理的對象又具有高度不確定性和變動特征，導(dǎo)致信息收集的準(zhǔn)確性降低，相應(yīng)也削弱了信息的準(zhǔn)確度和上級決策的科學(xué)性。第三，數(shù)字化系統(tǒng)更多地為上級決策服務(wù)，信息收集成為基層的額外工作負(fù)擔(dān)。而基層的治理仍然采用原有的人工信息采集和使用系統(tǒng)。兩個系統(tǒng)相互脫節(jié)，導(dǎo)致無法形成治理合力，基層治理“被數(shù)字化”，基層工作者的積極性受損。在政府治理的層級體系中，數(shù)字化創(chuàng)新呈現(xiàn)“上熱、中溫、下冷”的尷尬局面。
治理場景設(shè)計中的選擇性治理
在復(fù)雜性的基層治理領(lǐng)域，數(shù)字化手段自身無法形成社會風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)、分析、處置和善后的治理閉環(huán)。數(shù)字化創(chuàng)新的邏輯是將治理環(huán)境和治理任務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成典型性的治理場景。[2]但是基層治理的復(fù)雜性和個性化程度很高，自上而下形成整齊劃一的治理場景并不現(xiàn)實。因此，在數(shù)字化創(chuàng)新實踐中，治理場景的設(shè)計開發(fā)又必須由基層具體實施。場景設(shè)計成為基層的創(chuàng)新抓手，紛紛開展場景設(shè)計的數(shù)量競賽，其策略基本上是求新求異，或者在場景數(shù)量上勝出。“場景競賽”會產(chǎn)生幾個問題：第一，基層治理是一個系統(tǒng)，卻被簡化為若干數(shù)字治理場景，容易導(dǎo)致對基層治理系統(tǒng)性風(fēng)險的忽視，進(jìn)而造成新的隱患。第二，治理場景往往是錦上添花之作，基層可能會選擇那些顯示度高、復(fù)雜性低的治理事務(wù)作為場景治理的對象。在這些治理場景中投入巨大資源，其科學(xué)合理性存疑。第三，場景化的治理表現(xiàn)為點狀和片段分布，先不論治理場景選擇本身的合理性如何，僅僅通過若干場景的治理，是無法實現(xiàn)場景之間的有機(jī)連接，進(jìn)而形成治理場域和治理體系的改進(jìn)，提升基層風(fēng)險防控的整體水平。在場景化的選擇性治理機(jī)制下，治理行為容易陷入表面化和片面化，數(shù)字化對基層治理底盤的系統(tǒng)性賦能則難以實現(xiàn)。
社會韌性機(jī)制被遮蔽和忽略
由于數(shù)字化手段帶有技術(shù)治理的特征，技術(shù)理性又與科層理性密切結(jié)合在一起。在數(shù)字化手段的支持下，數(shù)字治理創(chuàng)新實踐中，原有動員多種力量參與的工作機(jī)制被忽視和遮蔽，社會韌性的工作機(jī)制被弱化。首先，在風(fēng)險感知方面，更多依靠智能感知設(shè)備，群防群治的工作方法容易被替代。對“技防”“物防”的重視程度高，“人防”的積極作用容易被忽視。例如，在城市建筑保護(hù)風(fēng)險防控工作中，越來越依靠高科技感知設(shè)備，監(jiān)測和分析建筑安全，而原來依靠社區(qū)積極分子組成的“紅袖標(biāo)”巡邏隊則幾乎絕跡。其次，基層風(fēng)險防控具有復(fù)雜性特征，目前的數(shù)字化創(chuàng)新沖淡了原來多元參與的機(jī)制作用，影響了治理深度，難以有效應(yīng)對復(fù)雜問題，導(dǎo)致新的治理風(fēng)險。第三，在風(fēng)險處置的善后和恢復(fù)工作，更加需要多元力量的深度參與。數(shù)字化創(chuàng)新不能自動提升居民的安全感以及對風(fēng)險治理工作的公眾支持度。
數(shù)字化創(chuàng)新提升基層韌性的工作路徑
在治理技術(shù)上，實現(xiàn)基層風(fēng)險治理的數(shù)字化系統(tǒng)性賦能
基層韌性治理的數(shù)字化賦能，應(yīng)當(dāng)具有全面性和綜合性特征。從當(dāng)前的實踐來看，數(shù)字手段強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的功能發(fā)揮得比較充分，除此之外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型為基層賦能還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下更為重要的方面：首先，治理底數(shù)。數(shù)字化創(chuàng)新應(yīng)為基層提供更加準(zhǔn)確全面的治理底數(shù)。目前基層所掌握的治理數(shù)據(jù)，基本上都是采取人工方式自行獲得的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，而更全面和深入的治理數(shù)據(jù)掌握在條線管理部門手中。數(shù)字化創(chuàng)新所推動的基本治理數(shù)據(jù)對基層治理的開放和友好便利化運用，可以為基層治理找到科學(xué)依據(jù)，提高基層治理的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。其次，治理變數(shù)。自動感知和分析技術(shù)可以幫助基層分析治理數(shù)據(jù)的變化趨勢和動態(tài)特征，幫助基層更敏銳地感知社會風(fēng)險的發(fā)展態(tài)勢，及早采取預(yù)防性措施，提升風(fēng)險防控治理的時效性。第三，治理路徑。通過大數(shù)據(jù)和智能分析等手段，闡明治理因素之間的因果關(guān)系和作用機(jī)制，幫助基層更好找到治理突破口，更為準(zhǔn)確地選擇治理工具，提高治理的針對性和準(zhǔn)確性。
數(shù)字化為基層助力賦能，可以改變以往基層治理的單元隔絕格局，從更為開闊和深遠(yuǎn)的治理視野開展工作。應(yīng)改變?nèi)斯ず痛址判偷墓芾硎址?，在大?shù)據(jù)和智能分析工具的支撐下，向科學(xué)化和精細(xì)化的方向發(fā)展。數(shù)字化技術(shù)為基層賦能，需要從原來自上而下的科層視野中拓展開來，既要發(fā)揮自上而下的監(jiān)督考核，也要發(fā)揮數(shù)字化促成橫向協(xié)同聯(lián)動的治理功能，支持基層治理的科學(xué)化進(jìn)程。同時，應(yīng)當(dāng)突破部門壁壘和傳統(tǒng)觀念，在合理安全的前提下，推動向基層的數(shù)據(jù)開放，提升基層運用數(shù)據(jù)的友好性和便利程度。推動數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)基層治理技術(shù)的深度融合，探索數(shù)字化助力黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化等傳統(tǒng)工作機(jī)制。變基層治理“被數(shù)字化”為基層主動要求數(shù)字化，真正使數(shù)字化成為基層干部愛用的順手工具。
在治理流程上，建構(gòu)風(fēng)險防控的數(shù)字化治理閉環(huán)
目前數(shù)字化對基層治理的改造，帶有自上而下貫徹的特征。具體表現(xiàn)為城市最小管理單元中的數(shù)字治理，以及基層開展的數(shù)字化治理場景設(shè)計等。應(yīng)該說，以上創(chuàng)新呈現(xiàn)出點狀分布，是原有基層治理系統(tǒng)的補充和點綴。數(shù)字技術(shù)尚未有效嵌入基層治理流程，在風(fēng)險問題的信息收集、預(yù)警研判和處置善后之間，仍然沒有形成有力的治理閉環(huán)。要更為充分地發(fā)揮數(shù)字化的治理功能，應(yīng)當(dāng)考慮運用數(shù)字化技術(shù)，對當(dāng)前基層治理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，而不是滿足于點狀改進(jìn)和表面化創(chuàng)新，更不應(yīng)該給基層增添無謂的工作指標(biāo)和數(shù)字化負(fù)擔(dān)。
數(shù)字化創(chuàng)新要推動基層治理的機(jī)制轉(zhuǎn)型，需要研究如何推動數(shù)字化治理平臺與傳統(tǒng)治理平臺的聯(lián)動貫通，實現(xiàn)不同平臺之間的相互支撐和增能；探索數(shù)字化治理機(jī)制如何有效融入基層治理流程，將數(shù)字化的基因植入基層治理流程之中。沿著平臺和機(jī)制的嵌入路徑，探索數(shù)字化手段進(jìn)入基層治理的內(nèi)在機(jī)理，而不是機(jī)械附加和零星點綴。應(yīng)當(dāng)在尊重基層治理自主地位的基礎(chǔ)上，將數(shù)字化創(chuàng)新的創(chuàng)始權(quán)和主動權(quán)交給基層，讓基層因地制宜，開發(fā)出具有本地特色，簡便易行高效節(jié)約的數(shù)字化治理方式。例如上海浦東北蔡鎮(zhèn)開發(fā)出市政管理的“一碼通用”，上海徐匯區(qū)開發(fā)的“匯商碼”，都是基層管理主體自主開發(fā)出來的數(shù)字化工作系統(tǒng)。這些創(chuàng)新技術(shù)并不復(fù)雜，但是“管用”，能夠解決基層治理長期面臨的工作難題，如及時發(fā)現(xiàn)難、取證難、內(nèi)部監(jiān)督困難等。
事實證明，符合基層治理需求，能夠破解基層治理難題的數(shù)字化工具，能夠較好地融入基層治理流程，對基層治理發(fā)揮體系化的重塑作用，基層治理主體和社區(qū)從業(yè)者和居民也有更高的獲得感?？沙掷m(xù)的數(shù)字化創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)將數(shù)字化的信息資源與基層數(shù)字化創(chuàng)新連接起來，將風(fēng)險防控的決策與流程，風(fēng)險治理的管理與服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來。[3]這樣，可以將點狀分布的數(shù)字治理場景連接起來形成治理場域，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新功能從選擇性治理邁向體系化改進(jìn)。
在治理體系上，構(gòu)建數(shù)字化條件下的基層治理共同體
數(shù)字化創(chuàng)新的手段，用可視化和可考評的方式，將治理問題簡單化和標(biāo)準(zhǔn)化的處理，可能讓人產(chǎn)生治理安全的幻覺。實際上，由于基層治理的復(fù)雜性和不確定性，基層韌性治理在很大程度上還是要依靠社會韌性機(jī)制本身。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，不能滿足于數(shù)字化提供的治理幻覺，用數(shù)字化手段去遮蔽和替代原有的社會韌性治理機(jī)制，而是要有意識地運用數(shù)字化技術(shù)，著力培育和修復(fù)社會韌性機(jī)制。所以，充分發(fā)揮數(shù)字化功能，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)由治理工具的改進(jìn)轉(zhuǎn)換為治理系統(tǒng)的重塑，運用數(shù)字工具塑造基層治理共同體。
基層治理韌性的來源是多元的。面對基層風(fēng)險挑戰(zhàn)，個人家庭和社會的自救，鄰里守望互助，社會力量的參與，多種治理主體的協(xié)同治理機(jī)制等等，構(gòu)成主要的韌性治理源泉。要充分發(fā)揮基層的韌性治理力量，首先要避免自上而下的數(shù)字化創(chuàng)新對基層治理隨意切割和遮蔽，尊重與呵護(hù)社會韌性機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型始終把握的原則。其次，需要主動發(fā)揮數(shù)字化的培育功能，用數(shù)字化手段為共同體的夯實和運行提供技術(shù)支持。例如運用數(shù)字賦能技術(shù)，創(chuàng)新基層治理黨建引領(lǐng)的工作平臺；用數(shù)字化手段，培育和提升社區(qū)互動水平，利用微信群、“社區(qū)通”等溝通平臺，提升社區(qū)共同體的風(fēng)險感知能力和合作參與能力。最后，數(shù)字社會的形成，將形成新的社會連接和社會共同體樣式，在新的數(shù)字空間和平臺上構(gòu)建風(fēng)險治理共識，形成互動行為機(jī)制，將進(jìn)一步提升社會治理的韌性能力?？傊瑪?shù)字條件下的治理共同體建設(shè)，可以有效修復(fù)和培育社會韌性，從根本上增強(qiáng)風(fēng)險防控能力，有效降低城市層面的防控壓力，形成風(fēng)險防控的完整工作鏈條。
【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、國家安全研究院執(zhí)行院長】
注釋
[1][德]烏爾里希·貝克著，張文杰、何博聞譯：《風(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》，北京：譯林出版社，2018年2月版，第68頁。
[2]董幼鴻等：《上海城市運行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”的創(chuàng)新和探索》，上海：上海人民出版社，2021年8月版，第71頁。
[3]趙勇等：《“一網(wǎng)通辦”的上海實踐》，上海：上海人民出版社，2020年5月版，第14頁。
責(zé)編：董惠敏
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