摘 要:“十四五”規(guī)劃明確提出要統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。水作為生命之源和發(fā)展之基，在特定的時間和空間下也可能變成平安之患和災(zāi)難之淵。如何興利去害、平水安瀾，造福人類社會，千百年來一直是人們所探求的重大命題。城市水治理韌性提升，需要聚焦供水排水、洪澇干旱等與水有關(guān)的社會安全問題，降低水災(zāi)害損失，提升水安全能級，從而更好保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運行。

關(guān)鍵詞:城市韌性 水治理 治理現(xiàn)代化 應(yīng)急管理

【中圖分類號】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

水是生命之源和發(fā)展之基，但在特定的時間和空間下也可能變成平安之患和災(zāi)難之淵。如何興利去害、平水安瀾，造福人類社會，千百年來一直是人們所探求的重大命題。特別是對于中國，這個有著悠久治水傳統(tǒng)的超大型社會來說，水問題不僅關(guān)系著群眾的生產(chǎn)生活，其影響也兼有經(jīng)濟(jì)、社會、政治等多重屬性，已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容和重要方面。

現(xiàn)代城市水安全的脆弱性

生態(tài)環(huán)境脆弱性高。城市化的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)在推動經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，提高現(xiàn)代生活的舒適度、便利度的同時，也極大地改變了國土的地形地貌和孕災(zāi)環(huán)境，甚至壓縮和擠占了必要的生態(tài)空間，抑制了自然環(huán)境的自我調(diào)適能力，增大了生態(tài)環(huán)境的脆弱性。如水資源短缺、水資源供需矛盾增大，全國600多座城市中有三分之二缺水，近六分之一嚴(yán)重缺水；不透水地面擴大，地表持滯水及滲透能力減弱，導(dǎo)致地面徑流匯集速度增快，加上湖泊淤積圍墾，區(qū)域調(diào)蓄能力下降，城市內(nèi)澇災(zāi)害時有發(fā)生；另外，地面硬化直接減少了城市綠地面積，阻斷雨水補給地下水的途徑，導(dǎo)致城市地下水水位難以回升，進(jìn)一步加劇了城市的干旱和地面沉降等問題。

基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯?；A(chǔ)設(shè)施是維護(hù)水安全系統(tǒng)韌性的重要屏障，新世紀(jì)以來我國城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和水平都有大幅提升，但相比于我國的自然地理和氣候特征所形成的災(zāi)害環(huán)境與風(fēng)險環(huán)境，水利和供排工程體系仍然存在著突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，特別是面對百年一遇甚至極端的氣象災(zāi)害，基礎(chǔ)設(shè)施的短板十分明顯。比如，雨污分離不到位，上下游雨水排放能力不平衡，“大管接小管”等現(xiàn)象依然存在。近年來，“海綿城市”在各地廣泛推開，但在建設(shè)過程中也出現(xiàn)已建成社區(qū)改造困難、建筑標(biāo)準(zhǔn)不明確和部門協(xié)調(diào)不順暢等突出問題，制約了建設(shè)進(jìn)度和實際效度。

常態(tài)管理基礎(chǔ)不平衡。水治理具有非常明顯的跨行業(yè)、跨部門和跨區(qū)域特征，需要構(gòu)建職責(zé)明確、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)水資源在空間上外部性的內(nèi)部化。當(dāng)前基層水治理還存在一些不容忽視的問題，如目前規(guī)劃、應(yīng)急、交通、環(huán)境保護(hù)、民政和自然資源管理等相關(guān)部門之間的協(xié)同聯(lián)動不足，信息共享和溝通不暢，尚未發(fā)揮河長制的應(yīng)有功能。縣鄉(xiāng)以下的基層河長權(quán)責(zé)不匹配，工作任務(wù)重，協(xié)調(diào)難度大。應(yīng)急管理體制改革后，傳統(tǒng)的水利、防汛抗旱體制發(fā)生調(diào)整，常態(tài)管理和非常態(tài)管理之間尚未形成高效、無縫銜接。尤其是跨流域、跨行政區(qū)域之間的管理職責(zé)邊界難以劃清，導(dǎo)致基層水治理的不明確、不協(xié)同和不高效等問題，制約了水資源管理的實際效果。

應(yīng)急管理發(fā)展不充分。傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)管理和應(yīng)急管理模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及綜合復(fù)雜風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代化、綜合性、應(yīng)變力強的城市應(yīng)急管理體系尚在發(fā)育完善之中。從危機生命周期理論來看，首先是水安全風(fēng)險的精準(zhǔn)感知和綜合預(yù)警能力不足。對重大氣候變化特別是極端災(zāi)害事件的監(jiān)測預(yù)報能力還需要進(jìn)一步提高；預(yù)警機制與預(yù)案機制之間缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、制度性關(guān)聯(lián)和銜接，預(yù)警信息發(fā)布難以快速激活預(yù)案，導(dǎo)致政府部門、企事業(yè)單位和社會公眾的行動緩慢。其次是前瞻性研判和敏捷性響應(yīng)能力尚有短板。在新的應(yīng)急管理體制之下，如何處理好綜合管理與專業(yè)管理的關(guān)系，如何縮短決策鏈條確保決策時效，還需要在實踐中進(jìn)一步探索和完善。再次，重大突發(fā)災(zāi)害事件中的部門協(xié)同聯(lián)動不到位。城市是復(fù)雜巨系統(tǒng)，一旦發(fā)生重大突發(fā)水患災(zāi)害，涉及多個部門，如果尚未建成有效應(yīng)對不同等級、不同形式水資源突發(fā)事件的跨行業(yè)、多部門響應(yīng)機制，就難以形成重大水安全風(fēng)險事件的閉環(huán)管理。最后，部分地方尤其是內(nèi)陸型城市領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對重大洪澇災(zāi)害的意識和能力也有待提升。

社會共治體系不健全。一方面，全社會節(jié)水、護(hù)水的水文化尚未真正形成，針對水患災(zāi)害的社會風(fēng)險意識不強，自我保護(hù)的安全技能不足。另一方面，社會參與和基層治理的基礎(chǔ)還不牢固。社區(qū)是人民群眾居住生活的基本空間，在抵御自然災(zāi)害過程中也處于基礎(chǔ)性、基石性地位，具有防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急自救功能。目前，綜合減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè)和推廣已經(jīng)取得了明顯成效，在完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高居民自救互救能力，強化基層政府、社區(qū)和社會組織之間的互動合作方面取得了成效。但部分地方也存在形式創(chuàng)建、材料創(chuàng)建、“冷熱不均”、上下“兩張皮”等問題。

應(yīng)對水安全風(fēng)險要有韌性思維

“十四五”規(guī)劃明確提出要統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。同時要求完善國家應(yīng)急管理體系，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力。將韌性理念引入城市治理之中，正是為了克服傳統(tǒng)城市化進(jìn)程中“重發(fā)展輕管理”“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的痼疾，以及城市管理碎片化、分散化、運動化和短期化的弊端，從更為全面、綜合、協(xié)調(diào)、長期的角度優(yōu)化城市治理。

第一，堅持整體治理，發(fā)揮制度優(yōu)勢。堅持黨委政府對區(qū)域水治理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中指揮，是中國特色治水體系的重要制度優(yōu)勢，在應(yīng)對重大風(fēng)險和挑戰(zhàn)時表現(xiàn)出巨大治理效能。嚴(yán)格落實防汛抗旱工作各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，明確各級人民政府行政首長對本行政區(qū)域防汛抗旱工作負(fù)總責(zé)，督促各級行政首長守土有責(zé)、守土盡責(zé)，對玩忽職守造成重大損失的要失職追責(zé)。抓住河長制中“河湖長”這一核心與關(guān)鍵，梳理、細(xì)化各級河湖長的職責(zé)清單，明確其職責(zé)內(nèi)容、要求、標(biāo)準(zhǔn)以及履職方式，防止“河長制”變成“河長辦”制；強化縣級以上河湖長在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理中的職責(zé)和功能，建立各級河湖長的定期考核與激勵獎懲制度。同時，把水環(huán)境、水生態(tài)治理納入城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，頂層設(shè)計，一體推進(jìn)，實現(xiàn)水安全等級的整體躍升。

第二，加強源頭治理，提高減防能力。人類不可能直接控制氣候變化和災(zāi)害系統(tǒng)，但可以綜合運用規(guī)劃、工程、管理等方式從源頭上減少社會承受的氣候災(zāi)害影響及損失。將韌性思維與城市規(guī)劃相結(jié)合，采取一種中長期的方法實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)，相比傳統(tǒng)風(fēng)險管理只關(guān)注突然發(fā)生的事件，更便于應(yīng)對以緩慢和穩(wěn)定變化為特征的城市災(zāi)害。這包括關(guān)注城市發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性問題，注重城市功能的分散布局，降低致災(zāi)因子的危險水平和減少承災(zāi)體的暴露；對于高風(fēng)險區(qū)域，則按計劃分步驟進(jìn)行功能轉(zhuǎn)移或提升技術(shù)性防御能級，從源頭上降低甚至避開災(zāi)害影響；合理布局和配置相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，健全以社區(qū)為中心的生活服務(wù)圈層，綜合利用公共開放空間等完善避難場所體系；加強河湖水系的生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境治理，保護(hù)草地和濕地，進(jìn)一步涵養(yǎng)水源；加大湖泊河網(wǎng)連通與疏浚力度，改善水網(wǎng)動力系統(tǒng)，增強生態(tài)環(huán)境的自身凈化能力；研究建立利用湖泊開展城市洪澇調(diào)蓄的機制，增強城市內(nèi)澇人工抽排能力。

第三，推進(jìn)系統(tǒng)治理，強化協(xié)同聯(lián)動。在宏觀層面，“山水林田湖草”是一個有機生命體，治水不能就水論水，需要堅持系統(tǒng)管理思維，統(tǒng)籌水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和水空間（岸線）六大要素的內(nèi)在聯(lián)系。在中觀層面，要堅持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，加強海綿城市、氣候適應(yīng)型城市等試點項目的高位統(tǒng)籌，解決建設(shè)過程中小、散、碎、重等問題，形成頂層設(shè)計、協(xié)同規(guī)劃、同步推進(jìn)、交叉利用、互相支持的格局。從微觀上看，要在以人民為中心的理念統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)災(zāi)害生命周期規(guī)律，構(gòu)建全過程、全天候、全要素和全方位的城市綜合應(yīng)急管理體系。包括完善城市水患災(zāi)害預(yù)警發(fā)布機制，提高預(yù)警群體的靶向精準(zhǔn)度，確保處于風(fēng)險中的群體及時、快速、有效接收預(yù)警信息，并能識別和采取正確行動規(guī)避風(fēng)險；進(jìn)一步健全和完善標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急響應(yīng)機制，特別是強降雨情景下公共交通、軌道交通、地下運營空間的快速響應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)處置；在部門性、專業(yè)性預(yù)案的基礎(chǔ)上，通過集體會商、聯(lián)合演練、綜合評估等方式提高部門預(yù)案之間的聯(lián)動性和銜接性，加強各種專業(yè)應(yīng)急隊伍的協(xié)同響應(yīng)和配合作戰(zhàn)的能力。

第四，夯實綜合治理，形成多元合力。強化執(zhí)法監(jiān)督，對水利工程的安全管理制度落實情況、日常運行管理情況、資源儲備情況、搶險預(yù)案管理情況、擋水建筑物和泄洪建筑物情況等進(jìn)行重點督查，及時清查隱患和整頓違法行為。用好市場手段，提高資源配置效率，形成節(jié)約環(huán)保的社會導(dǎo)向。探索水環(huán)境資源“雙向”補償機制；引入市場機制進(jìn)行流域的綜合治理，解決流域治理中條塊、塊塊分割的問題，推動上下游、左右岸之間形成生命共同體。提升法治水平，健全河長制的法規(guī)制度，構(gòu)建以部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件為支撐的層次分明、專業(yè)結(jié)構(gòu)配套的法規(guī)體系，切實為規(guī)范河湖長行為和職責(zé)提供重要依據(jù)。夯實社會基礎(chǔ)，加強公眾參與和社會共治，構(gòu)建共建共治共享的治理格局。鼓勵社會各界參與城市安全建設(shè)，匯民智、合資源、聚眾力；加強綜合減災(zāi)社區(qū)建設(shè)，強化洪澇災(zāi)害科普教育，提高全民安全意識，夯實風(fēng)險治理的基層基礎(chǔ)，提高全民在危機中的自救和互救能力。

第五，巧用智慧治理，增強數(shù)字賦能。綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和人工智能等技術(shù)，建設(shè)洪水“水陸空”一體化監(jiān)測的數(shù)字流域；依托智慧城市和“一網(wǎng)統(tǒng)管”等信息化工程，進(jìn)一步破除“數(shù)據(jù)孤島”和“信息壁壘”，實現(xiàn)水務(wù)、建設(shè)、交通、房管、公安、市民熱線等行業(yè)防汛數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、實時共享，將臺風(fēng)動態(tài)、值班值守、汛情雨情、工情災(zāi)情、視頻會商、應(yīng)急搶險多方面信息匯聚成“一張網(wǎng)”“一個屏”，為各級水務(wù)、防汛部門全面掌握信息、科學(xué)開展決策提供有力支撐。提高社會預(yù)警預(yù)報的智能化水平，對中心城區(qū)進(jìn)行全方位、全過程的雨情、水情研判，快速發(fā)布漬水路況信息，引導(dǎo)群眾避讓和調(diào)整。堅持“以人為本”和“問題導(dǎo)向”的基本原則，加快構(gòu)建和拓展基層水治理的全過程、全方位運用場景，實現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險靈敏感知、汛情險情快速研判、全局調(diào)度綜合指揮、積水險情閉環(huán)處置、歷史數(shù)據(jù)智能回溯，全面提升水務(wù)智慧治理水平。

【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]石婷婷：《從綜合防災(zāi)到韌性城市：新常態(tài)下上海城市安全的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《上海城市規(guī)劃》，2016年第2期。

[2]張春松：《以河長制統(tǒng)籌江蘇水生態(tài)環(huán)境治理》，《唯實》，2021年第2期。

[3]容志：《讓基層應(yīng)急系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來：城市生命體視角下的融通型結(jié)構(gòu)》，《中國行政管理》，2021年第4期。

[4][日]山形與志數(shù)、[伊朗]阿尤布·謝里菲著，曹琦、師滿江譯：《韌性城市規(guī)劃的理論與實踐》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2020年。

責(zé)編：程靜靜

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。