摘 要:隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，超大城市逐步成為都市圈和城市群的核心。超大城市蘊藏著強大的消費需求，具有強大的規(guī)模效應(yīng)和外溢效應(yīng)，在城市群建設(shè)和科技創(chuàng)新、消費升級等方面都發(fā)揮著重要作用。新發(fā)展階段要更好發(fā)揮超大城市在構(gòu)建新發(fā)展格局中的作用，應(yīng)堅持新發(fā)展理念，堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴大優(yōu)質(zhì)消費，加速科技進步，同時，要打破戶籍約束、改善公共服務(wù)，推進實現(xiàn)共同富裕。

關(guān)鍵詞:超大城市 新發(fā)展格局 消費升級 城市群

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

超大城市是新型城鎮(zhèn)化的自然結(jié)果

聯(lián)合國《2020年世界城市報告》中指出，未來十年世界城市化將進一步推進，城市人口占總?cè)丝诘谋壤龑?020年的56.2%上升至2030年的60.4%。在中國，城市化仍是經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，“十四五”規(guī)劃中提出要在2025年將中國常住人口城市化率提升到65%。在中國城市化率提高的同時，城市化的格局和形態(tài)也在發(fā)生深刻變化，都市化（即大城市化）成為新型城鎮(zhèn)化的主要形式。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進，城市的規(guī)模越來越大，超大城市逐步成為都市圈和城市群的核心，凝聚和配置資源，引領(lǐng)著周邊經(jīng)濟的發(fā)展。

城市化是工業(yè)化的重要成果。在新型工業(yè)化進程中，大城市成為信息化、全球化、生態(tài)化的載體，以人口、資金、知識、信息、物資的聚集和流動實現(xiàn)經(jīng)濟的正常運營和增長。超大城市是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。市場經(jīng)濟環(huán)境下供需決定價格，權(quán)責利分配較為清晰，以市場競爭為經(jīng)濟運行基礎(chǔ)。超大城市經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了良好的營商環(huán)境，包括以交通、通訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施為核心的硬基礎(chǔ)設(shè)施，以良好的法律體系、行政體系、穩(wěn)定可靠的社會文化等為核心的軟基礎(chǔ)設(shè)施。這些軟硬基礎(chǔ)設(shè)施為市場經(jīng)濟的運行提供了良好環(huán)境，降低了交易成本，進一步吸引外部要素聚集，導(dǎo)致城市規(guī)模逐步擴大，最終形成超大城市。

超大城市是中國城鎮(zhèn)化的必然趨勢。大城市具有人口集聚效應(yīng)，具有更多優(yōu)質(zhì)的社會公共資源，而且市場集中，創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會多，對人口和勞動力的吸引力強。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民最看重的當然是就業(yè)機會，而與小城市相比，超大城市在提供就業(yè)機會方面具有不可比擬的優(yōu)勢，因而，在中國城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)民會跳過小城市直接向大城市尤其是超大城市聚集，這就導(dǎo)致了中國的都市化。

超大城市在構(gòu)建新發(fā)展格局中的重要作用

超大城市蘊藏著強大的消費需求。從需求端看，超大城市人口集中對消費尤其是服務(wù)消費具有拉動作用。從短期看，經(jīng)濟增長主要由投資、消費和出口拉動。人口聚集意味著市場需求集中，而市場需求集中是服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要前提。服務(wù)業(yè)大都是直接面對客戶的，許多服務(wù)的生產(chǎn)和消費對供需雙方的空間距離提出了很高的要求，比如餐飲、住宿、旅游、娛樂、教育、物流等等，如果供需雙方空間距離過大，要么生產(chǎn)和消費活動無法繼續(xù)，要么運輸成本太高。因此，都市化是激活服務(wù)消費的必要前提和有效手段。

面對全球宏觀經(jīng)濟不確定性，我國以擴大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點，試圖擴大消費需求和投資需求。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加速，以超大城市為中心的都市圈通過人口聚集，實現(xiàn)了市場的集中，因此有利于促進消費。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2020年我國社會消費品零售總額數(shù)據(jù)，城市消費能力排名前十的城市分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳、成都、蘇州、南京、武漢和杭州等超大城市或特大城市。

超大城市消費基礎(chǔ)更好，國際競爭力更強。目前，我國圍繞超大城市已經(jīng)形成大大小小、規(guī)模質(zhì)量不盡相同的現(xiàn)代消費商圈，這些商圈由于收入水平較高，因此對消費升級的需求度也高。2021年7月，國務(wù)院批準在上海、北京、廣州、天津、重慶五個城市開展國際消費中心城市培育建設(shè)工作，希望建立和培育具有全球影響力和吸引力的綜合性國際消費中心城市，以促進消費提質(zhì)升級，使得消費者能夠在這些地方便利地滿足自己的消費需求，從而推動國內(nèi)大市場的形成，暢通國內(nèi)循環(huán)，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)。

超大城市有強大的規(guī)模效應(yīng)。超大城市的規(guī)模效應(yīng)遠高于中小城市及鄉(xiāng)村。超大城市在經(jīng)濟實力、區(qū)位優(yōu)勢、組織生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都具有其他城市無可比擬的優(yōu)勢。從供給端看，超大城市的出現(xiàn)降低了信息成本、物流成本、交易成本，從而提高了其經(jīng)濟運行效率。

第一，超大城市集中了大量的人口和企業(yè)，當整個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模擴大時，相當于增加了相關(guān)產(chǎn)品的供給，有助于降低下游相關(guān)企業(yè)的平均生產(chǎn)成本。第二，由于公共設(shè)施和公共服務(wù)具有非競爭性，其邊際成本接近于零，外部規(guī)模經(jīng)濟效益顯著。第三，由于超大城市人口多，各種資源密集，可以實現(xiàn)更為精細的分工，從而提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量，提高產(chǎn)品的競爭力，同時為消費者提供質(zhì)優(yōu)價廉的消費品。第四，超大城市也大大降低了人才的培養(yǎng)成本、搜尋成本和使用成本。人才培育需要高質(zhì)量的教育資源，超大城市的教育資源相對更為豐富，能夠大規(guī)模、多元化、專業(yè)化地培養(yǎng)各種高級人才，快速提高勞動力素質(zhì)。第五，超大城市有助于提高全社會人力資源的配置效率。超大城市的勞動力供給規(guī)模龐大，企業(yè)更加容易尋找到合適的勞動力；同時，超大城市的就業(yè)機會、經(jīng)濟增長機遇更多和收入更高，勞動者更加容易找到符合自己偏好和技能的工作，通過市場的作用，勞動力會從其他地區(qū)流入超大城市，實現(xiàn)勞動力資源在地區(qū)間的優(yōu)化配置。

超大城市是城市群建設(shè)的依托。超大城市能夠引領(lǐng)城市群發(fā)展，形成城市發(fā)展新模式，推動城市區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。一方面，城市群建設(shè)需要核心城市引領(lǐng)。城市群是以核心城市為中心聚集而成的城市群落，城市群的核心城市一般為超大城市。超大城市作為城市群樞紐，可以輻射帶動周邊中小城市，提供資金、科技、人才、信息等方面的支持，并形成以超大城市為核心的產(chǎn)業(yè)集群，通過產(chǎn)業(yè)集群的形式帶動城市群的發(fā)展。比如，作為長江三角洲城市群核心城市，上海與周邊城市內(nèi)部促進、外部聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動周邊經(jīng)濟效率的整體提升和經(jīng)濟的快速增長。

另一方面，超大城市發(fā)展離不開城市群支撐。周邊城市為超大城市提供了相對低廉且充足的人力資源、土地資源、廣闊的市場需求，以及配套產(chǎn)業(yè)。離開周邊城市的支撐，超大城市發(fā)展可能成為無本之木，無水之源。超大城市以其視野高度、科技力量、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品參與國內(nèi)國際競爭，通過跟周邊城市的產(chǎn)業(yè)分工和互補帶動都市群的發(fā)展。

但是，在處理超大城市與周邊城市的關(guān)系時，應(yīng)該盡量緩和甚至消除“虹吸效應(yīng)”。如果超大城市對周邊的虹吸效應(yīng)大于外溢效應(yīng)，會加劇區(qū)域間發(fā)展的不平衡，不僅不利于都市圈的建設(shè)，而且超大城市要么自成一體，要么將失去其戰(zhàn)略性的、體系性的、樞紐性的城市地位。

超大城市是科技創(chuàng)新的載體。硅谷的實踐表明，科研人員之間的正式或非正式交流對科技進步有顯著的推動作用?？蒲腥藛T之間思想的碰撞有助于催生新的觀點、新的思路。相對來說，超大城市能夠聚集大量的科研人員，從而對科技進步產(chǎn)生這種推動作用。

教育資源是科技創(chuàng)新的重要動力。超大城市擁有較為豐富的優(yōu)質(zhì)教育資源。超大城市教育事業(yè)發(fā)達、待遇優(yōu)厚，可以吸引大批優(yōu)質(zhì)師資流入。同時超大城市也聚集了大量人才；憑借自身所具有的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、資源和政策優(yōu)勢，以及良好的營商環(huán)境和用人環(huán)境，超大城市對人才具有巨大吸引力。

高新技術(shù)企業(yè)是科技創(chuàng)新的載體。相較規(guī)模較小的城市，超大城市更便于積聚大量高新技術(shù)企業(yè)。超大城市往往有大量高質(zhì)量的高校，其教育資源和科研資源能為超大城市高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展提供堅實的智力支撐。再加上合理的政策引導(dǎo)和良好的營商環(huán)境，超大城市的科教存量優(yōu)勢就更有可能轉(zhuǎn)化為發(fā)展高新技術(shù)的比較優(yōu)勢。

超大城市外溢效應(yīng)更強。從外溢效應(yīng)看，超大城市的資金、人力外部性更強。隨著人口向超大城市集中的趨勢逐漸加深，人口密度不斷提高，在超大城市內(nèi)部不同成員之間就出現(xiàn)了較大的外溢效應(yīng)。根據(jù)人力資本外部性理論，勞動者個人的人力資本在影響自身生產(chǎn)力的同時，也會影響與之相關(guān)的其他勞動者的生產(chǎn)力。另外，超大城市更容易獲得國際國內(nèi)市場的信息和其他資源，從而外溢到超大城市的周邊城市，更容易提高整個地區(qū)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率。

新發(fā)展格局下如何加快超大城市建設(shè)

堅持新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是超大城市的應(yīng)有之義。高質(zhì)量發(fā)展的表現(xiàn)是經(jīng)濟發(fā)展更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全、更為綠色環(huán)保，社會、經(jīng)濟發(fā)展更為協(xié)調(diào)，當然，更重要的，還必須“發(fā)展”，也就是必須保證有一定的發(fā)展速度。高質(zhì)量發(fā)展不一定是低速發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展完全可以是高速發(fā)展。

超大城市作為新發(fā)展階段的排頭兵，應(yīng)積極為我國發(fā)展培育新動力、拓展新空間，推動我國朝著更高質(zhì)量的方向前進。這就要求各超大城市樹立新發(fā)展理念，直面我國和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展面臨的深層次矛盾和問題，在制度創(chuàng)新、理念創(chuàng)新方面有所突破。

建設(shè)國際消費中心城市，擴大優(yōu)質(zhì)消費。立足超大城市，培育國際消費中心，有利于實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局。超大城市經(jīng)濟水平、經(jīng)濟規(guī)模、消費能力遠超中小城市，消費中心城市能夠更好滿足居民高品質(zhì)生活的需要，也能夠促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，是需求拉動經(jīng)濟的載體與引擎。在國際消費中心城市建設(shè)過程中，一是要關(guān)注居民消費需求變化，尤其是要關(guān)注人口年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、教育程度、國際化程度等方面的變化，適時適當調(diào)節(jié)經(jīng)濟的供給結(jié)構(gòu)和消費環(huán)境。二是緊抓新一輪數(shù)字革命機遇，踐行創(chuàng)新驅(qū)動消費。這包括新產(chǎn)品開發(fā)，以及消費方式的數(shù)字化改造。三是鼓勵消費與科技、消費與金融、消費與人文、消費與歷史、消費與自然相融合，跨行業(yè)、多維度、寬視野打造消費中心城市。

在國際消費城市建設(shè)中，政府應(yīng)該提供良好的公共服務(wù)。公共服務(wù)具有福利性、保障性、公益性特征，增加公共服務(wù)的投入，能夠有效減輕消費者的經(jīng)濟負擔，提高居民消費能力?，F(xiàn)階段我國超大城市住房消費、醫(yī)療支出、教育支出對其他產(chǎn)品消費的擠出效應(yīng)較大，對居民消費需求潛力的釋放產(chǎn)生制約。應(yīng)推動超大城市保障性住房的提供，想方設(shè)法降低居民的教育支出和醫(yī)療支出，緩解當?shù)鼐用褓彿啃枨?，釋放出更多消費潛能，降低居民住房支出對其他消費的擠出效應(yīng)，進而有利于擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長。

堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，營造良好營商環(huán)境。經(jīng)濟的循環(huán)運行要求商品、要素、信息流動的暢通無阻。這就要求我們必須堅持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，疏通流通渠道，提供和完善各種軟、硬基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)造良好的營商環(huán)境。另外，超大城市在全面升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，需處理好低、中、高端供給的結(jié)構(gòu)，長遠布局價值鏈、供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈，夯實供給基礎(chǔ)，釋放供給活力，開辟供給空間，筑牢新發(fā)展格局的根基。

超大城市享有政策、資金、人才等多方面優(yōu)勢，應(yīng)積極利用自由貿(mào)易試驗區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等對外開放前沿高地，用好自身資源、市場優(yōu)勢，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進一步深化，切實提升自己的競爭力。例如，北京證券交易所以新三板精選層為基礎(chǔ)打造服務(wù)中小企業(yè)的專業(yè)化直接金融平臺，是金融供給側(cè)改革的具體實踐。

打破戶籍約束，推動城市群一體化。城市群對于集聚生產(chǎn)要素和帶動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有著重要作用。依托輻射帶動能力較強的超大城市，推動城市群一體化建設(shè)，提高城市群治理能力，完善新型城鎮(zhèn)化布局，是我國“十四五”時期的重要任務(wù)，對加快構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局具有戰(zhàn)略意義。

勞動力的自由流動是經(jīng)濟一體化的必要條件。而戶籍約束是現(xiàn)階段阻礙勞動力流動的最關(guān)鍵因素。因此，打破戶籍約束是現(xiàn)階段城市群建設(shè)的著眼點。戶籍約束不利于勞動力流動，也不利于勞動者合法權(quán)益的保障。國家應(yīng)進一步鼓勵戶籍開放，各地應(yīng)該積極歡迎勞動者在城鎮(zhèn)、大中小城市間自由流動，保障勞動者及相關(guān)親屬合法權(quán)益。北京、上海出于紓解人口壓力的需要，戶籍制度較為嚴格，未來可以更多關(guān)注流動人口的合法權(quán)益，繼續(xù)解決農(nóng)民工子女上學(xué)難等實際困難。其他超大城市應(yīng)繼續(xù)探索戶籍制度改革，逐步放棄戶籍制度，實現(xiàn)當?shù)貏趧恿κ袌龅囊惑w化，并最終隨著戶籍制度的改革實現(xiàn)全國勞動力市場的一體化。

貫徹創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，加速科技進步。在國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局下，科技創(chuàng)新是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新動力。超大城市在科技創(chuàng)新方面具有小城市不可比擬的優(yōu)勢。依托超大城市在科技創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，加快建設(shè)具有國內(nèi)乃至國際影響力的科技創(chuàng)新中心，進一步發(fā)揮超大城市對我國加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的關(guān)鍵作用，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有重大戰(zhàn)略意義。

在建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的過程中，一是要統(tǒng)籌和進一步推進城市內(nèi)部科技創(chuàng)新主平臺和主陣地建設(shè)，全面促進超大城市的各種園區(qū)建設(shè)。二是加速培育創(chuàng)新主體，加大對企業(yè)主體的培育力度，積極發(fā)展中小型高新技術(shù)企業(yè)，增強創(chuàng)新企業(yè)的科技創(chuàng)新能力和高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)力，加快形成科技創(chuàng)新的核心支撐。三是加大科技創(chuàng)新研發(fā)投入，優(yōu)化科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)、高等院校、科研機構(gòu)等創(chuàng)新主體在研發(fā)活動投入更多資金和資源，設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金，匯聚全球的創(chuàng)新智慧，持續(xù)提升城市自主創(chuàng)新能力。四是大力培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。應(yīng)充分調(diào)動高等院校、科研機構(gòu)、企業(yè)的積極性，發(fā)揮各自在培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才領(lǐng)域的優(yōu)勢，集中力量培養(yǎng)各類科學(xué)研究人才。要打破“唯學(xué)歷”論，注重實際創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。五是提升城市對創(chuàng)新人才的吸引力，在持續(xù)改善生活質(zhì)量和公共服務(wù)并提升創(chuàng)新人才待遇的同時，通過建立創(chuàng)新生態(tài)體系，為創(chuàng)新人才集聚打造良好環(huán)境，吸引創(chuàng)新人才集聚。

改善公共服務(wù)，推進共同富裕。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是新發(fā)展階段的重要任務(wù)。超大城市在推進共同富裕時，首先要關(guān)注周邊區(qū)域的貧困人口，為他們提供基本生活保障。二是與周邊城市互聯(lián)互動，積極發(fā)揮正向外溢效應(yīng)，帶動周邊中小城市經(jīng)濟發(fā)展。三是協(xié)調(diào)好收入分配格局，兼顧效率和公平。四是著力推進機會均等，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。五是促進勞動力的流動，給勞動者尤其是低收入勞動者帶來更高的收益，促進共同富裕的實現(xiàn)。

【本文作者為北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，北京大學(xué)國民經(jīng)濟研究中心主任】

責編：董惠敏

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。