【摘要】海綿城市是中國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐。海綿城市建設(shè)主要可以在修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、促進(jìn)雨水資源化利用以及防澇防洪四方面發(fā)揮作用。面對(duì)海綿城市的實(shí)踐困境，可將海綿城市防災(zāi)減災(zāi)的直接目標(biāo)提升為現(xiàn)代城市的韌性治理體系，以韌性治理的路徑優(yōu)化海綿城市的實(shí)踐方案。

【關(guān)鍵詞】海綿城市 城市治理 韌性治理 【中圖分類號(hào)】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

受全球氣候變化和快速城市化的影響，由極端降雨引發(fā)的城市內(nèi)澇，成為許多城市發(fā)展過(guò)程中面臨的一大難題，進(jìn)而對(duì)城市的安全與健康可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。今年入汛以來(lái)，我國(guó)多地遭遇強(qiáng)降雨，如鄭州特大暴雨以多年罕見的極端災(zāi)害給城市公共生活帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。實(shí)際上，近年已有不少大城市暴露于暴雨災(zāi)害中，雨洪管理已成為城市防災(zāi)減災(zāi)的重要課題。與暴雨災(zāi)害頻發(fā)相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的城市也在大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)。審視海綿城市的治理效能，或者說(shuō)在海綿城市建設(shè)背景中的城市防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐，海綿城市似乎并未阻止特大暴雨引發(fā)重大災(zāi)難后果。作為一項(xiàng)以治理雨洪災(zāi)害為目標(biāo)的高成本公共工程，海綿城市何以出現(xiàn)實(shí)踐中頻發(fā)的非意圖性后果？海綿城市究竟在特大城市水災(zāi)中能發(fā)揮多少作用？是否有必要繼續(xù)推進(jìn)海綿城市建設(shè)以及如何建設(shè)？值得深入探討。

海綿城市是中國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)創(chuàng)新性實(shí)踐

近幾十年，我國(guó)經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程。在這一過(guò)程中，一些城市攤大餅式擴(kuò)張，重地上輕地下，一味地追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，大搞建設(shè)開發(fā)。這種粗放的城市建設(shè)模式，在城市雨洪管理方面，主要依靠排水管渠和大型泵站等“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”，對(duì)雨水徑流進(jìn)行直排快排處理和末端集中控制，這使得城市在面臨暴雨沖擊時(shí)遭遇窘境，“城市看海”成為一種常態(tài)。此外，人口、土地的城鎮(zhèn)化和城市自然環(huán)境的改變，使得一些城市還面臨水資源短缺、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。為有效回應(yīng)傳統(tǒng)城市建設(shè)模式所帶來(lái)的城市“水問題”，我國(guó)開始探索新型城市建設(shè)理念和城市發(fā)展模式——海綿城市（Sponge City）。

城市內(nèi)澇、水資源短缺、面源污染等雨洪問題是世界許多城市的共性問題，西方國(guó)家在城市雨洪管理探索實(shí)踐中，提出了低影響開發(fā)理念和方法（Low Impact Development，簡(jiǎn)稱LID），其核心內(nèi)容在于通過(guò)分散的、小規(guī)模的源頭控制來(lái)達(dá)到對(duì)暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，從而使開發(fā)區(qū)域盡量接近于自然的水文循環(huán)。我國(guó)的海綿城市是對(duì)低影響開發(fā)及其雨洪管理實(shí)踐的借鑒和創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是海綿城市強(qiáng)調(diào)對(duì)城市雨洪的多尺度控制和管理。LID的核心思想是微觀管理、源頭控制和維持開發(fā)前后水文特征的基本不變，主要通過(guò)分散和小規(guī)模的源頭設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，而海綿城市不只是在源頭采用分散式削減措施，還在更大尺度上借助中途、末端等綜合措施，實(shí)現(xiàn)開發(fā)前后水文特征接近的目標(biāo)。二是海綿城市強(qiáng)調(diào)對(duì)城市水問題的系統(tǒng)治理。我國(guó)的海綿城市建設(shè)包括修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、保障水安全等多重目標(biāo)，按照“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”的建設(shè)理念，遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”六字方針，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)城市水問題的系統(tǒng)解決。三是海綿城市強(qiáng)調(diào)“藍(lán)綠灰”結(jié)合，其實(shí)踐范疇遠(yuǎn)大于西方低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)。我國(guó)的海綿城市建設(shè)統(tǒng)籌了低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)三大系統(tǒng)，這是海綿城市建設(shè)理念區(qū)別于以往理念與工程的顯著特征。其中，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)也稱微排水系統(tǒng)，它依據(jù)年徑流總量控制率對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)降雨量而設(shè)計(jì)，主要應(yīng)對(duì)1年一遇以下降雨，其本質(zhì)是分散式源頭減排，通過(guò)對(duì)雨水的下滲、滯留、調(diào)蓄、傳輸和凈化等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)徑流總量、峰值、峰現(xiàn)時(shí)間以及徑流污染的控制；城市雨水管渠系統(tǒng)即傳統(tǒng)市政排水系統(tǒng)，也稱小排水系統(tǒng)，它依據(jù)管網(wǎng)設(shè)計(jì)重現(xiàn)期而設(shè)計(jì)，主要應(yīng)對(duì)2—10年一遇降雨，與低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)共同發(fā)揮對(duì)雨水的收集排放等作用；而超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)，也稱大排水系統(tǒng)，它依據(jù)城市內(nèi)澇防治重現(xiàn)期設(shè)計(jì)，是用來(lái)應(yīng)對(duì)20—50年一遇，甚至是百年一遇的強(qiáng)降雨，一般通過(guò)綜合選擇自然河湖水體、多功能調(diào)蓄水池、行洪隧道等自然途徑或人工設(shè)施構(gòu)建。由此可以看出，中國(guó)海綿城市建設(shè)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了西方低影響開發(fā)雨洪管理的內(nèi)涵和實(shí)踐范疇。

海綿城市是推行“雨洪管理”中國(guó)方案的主要抓手

審視海綿城市的治理效能，需要明確海綿城市的基本功能，尤其是準(zhǔn)確界定海綿城市的可為與邊界。2015年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》的通知提出海綿城市建設(shè)“是實(shí)現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標(biāo)的有效手段”，并從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個(gè)方面確定指標(biāo)以評(píng)價(jià)海綿城市建設(shè)成效。同年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”。2018年住建部發(fā)布《海綿城市建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》明確指出海綿城市建設(shè)“有利于達(dá)到修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、復(fù)興城市水文化的多重目標(biāo)”。綜上，國(guó)家層面海綿城市建設(shè)目標(biāo)主要包括修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源以及保障水安全四點(diǎn)。

修復(fù)水生態(tài)。水生態(tài)修復(fù)是海綿城市建設(shè)的重點(diǎn)，國(guó)家及各地實(shí)踐均將生態(tài)優(yōu)先視為海綿城市建設(shè)基本原則之一，通過(guò)保護(hù)原有生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)已經(jīng)受到破壞的水體和其他自然環(huán)境以及遵循低影響開發(fā)理念的方式來(lái)提高城市水生態(tài)系統(tǒng)的自然修復(fù)能力。深圳市在海綿城市建設(shè)之初便對(duì)城市空間進(jìn)行了生態(tài)敏感性分析，根據(jù)分析結(jié)果，高生態(tài)敏感區(qū)嚴(yán)禁或謹(jǐn)慎進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)，以生態(tài)修復(fù)為主；中低敏感區(qū)域是城市建設(shè)的主要空間，城市黑臭水體治理、城市生態(tài)河道治理工程主要在中低敏感區(qū)域開展，但是要最大限度減少對(duì)于原有水生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

改善水環(huán)境。水環(huán)境污染問題是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的突出短板，廢水污水未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理無(wú)節(jié)制排放、水土流失和化肥農(nóng)藥不合理使用等問題嚴(yán)重制約著我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，因此水環(huán)境綜合整治成為海綿城市建設(shè)的重要目標(biāo)。在各地實(shí)踐中，水環(huán)境的改善借助良好的生態(tài)空間與城市排水系統(tǒng)的升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)雨水從源頭到排放過(guò)程再到水體末端的生態(tài)過(guò)濾和凈化。例如上海市和鎮(zhèn)江市面對(duì)水環(huán)境惡化問題均選擇在源頭和末端水體發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的凈化功能，增強(qiáng)城市水體凈化能力。但是在市政排水系統(tǒng)提升改造方面，上海市重在改造雨污混接、增加初期雨水截流，而鎮(zhèn)江市試點(diǎn)區(qū)域作為高密度老城區(qū)海綿城市建設(shè)的代表，城市排水管網(wǎng)不完善、初雨污染等問題是城市總體水環(huán)境質(zhì)量較差的原因，因此在建設(shè)過(guò)程中采用雨污分流改造和暢通水體循環(huán)的水環(huán)境治理策略。

涵養(yǎng)水資源。水資源短缺已成為我國(guó)眾多城市發(fā)展面臨的重大問題，為有效緩解自然氣候條件、水體污染等原因引起的城市缺水現(xiàn)象，各試點(diǎn)城市始終將水資源涵養(yǎng)和保護(hù)貫穿于整個(gè)海綿城市建設(shè)實(shí)踐中。以陜西省西咸新區(qū)為例，西咸新區(qū)地處西北半干旱地區(qū)，年均降水量較少，地表持水能力差，地下水超采嚴(yán)重，是資源型缺水試點(diǎn)區(qū)域的代表，因此西咸新區(qū)海綿城市建設(shè)的首要目的是讓有限的雨水留下來(lái)，提高雨水收集利用率和污水再生利用率，并嚴(yán)格控制地下水水位，通過(guò)補(bǔ)水、蓄水、釋水來(lái)緩解水資源短缺現(xiàn)狀，防洪防澇、水生態(tài)修復(fù)以及水環(huán)境提升工作都要以最大程度補(bǔ)充城市水資源為核心開展。經(jīng)過(guò)海綿城市建設(shè)，2017年試點(diǎn)區(qū)域?yàn)栁餍鲁堑叵滤昃裆钶^海綿城市建設(shè)前回升了3.43米，且截至2019年年徑流總量控制率達(dá)到87.46%，超出規(guī)劃目標(biāo)值85%，水資源短缺現(xiàn)狀得以改善。

保障水安全。增強(qiáng)城市防澇防洪能力是海綿城市建設(shè)重要目標(biāo)。已有試點(diǎn)城市皆存在不同程度的城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)，為此，《指導(dǎo)意見》要求海綿城市建設(shè)要“統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預(yù)功能，實(shí)施源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理，切實(shí)提高城市排水、防澇、防洪和防災(zāi)減災(zāi)能力”。在試點(diǎn)城市中，鎮(zhèn)江市是城市洪澇災(zāi)害易發(fā)城市的典型，年均降水量較多，南山北水的自然條件使鎮(zhèn)江極易遭遇江洪、山洪的夾擊，城區(qū)位于整體地勢(shì)不高、局部地勢(shì)低洼處，降水主要采用抽排方式，汛期極易發(fā)生洪澇災(zāi)害。針對(duì)上述問題，鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)實(shí)踐中通過(guò)存蓄和削減雨水徑流，內(nèi)部疏理城市河道、排水管渠，暢通山洪行泄和徑流排放以及完善城區(qū)長(zhǎng)江防洪工程體系三種途徑構(gòu)建城市防洪防澇系統(tǒng)。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)期建設(shè)，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)澇面積減少95%以上，歷史積水點(diǎn)基本消除，老城區(qū)內(nèi)澇治理效果初步顯現(xiàn)。

綜上，海綿城市建設(shè)主要可以在修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、促進(jìn)雨水資源化利用以及防澇防洪四方面發(fā)揮作用。然而城市水問題是復(fù)雜的，水生態(tài)破壞和水環(huán)境污染加劇了水資源短缺，城市小氣候和城市下墊面的改變使得城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，威脅著城市水安全。因此在海綿城市建設(shè)熱潮中，既需要運(yùn)用系統(tǒng)思維看待和解決系列水問題，更需要針對(duì)海綿城市建設(shè)過(guò)程中的誤區(qū)和障礙進(jìn)行理性、冷靜的思考，為推進(jìn)科學(xué)而有序的海綿城市建設(shè)提供保障。

其一，海綿城市建設(shè)不可能“包打天下”。為解決城市建設(shè)與發(fā)展中出現(xiàn)的多種“城市病”，我國(guó)相繼制定并實(shí)施了包含衛(wèi)生城市、森林城市、生態(tài)園林城市、智慧城市、海綿城市等在內(nèi)的諸多城市計(jì)劃，他們分別被賦予了各自獨(dú)特的使命。海綿城市在這些眾多的城市計(jì)劃中，只是一種針對(duì)雨洪管理的項(xiàng)目類型，它并不代表城市治理體系和治理能力的全部?jī)?nèi)容。如上所述，海綿城市建設(shè)主要是為了解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染、水資源短缺與城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)等水問題，只能在以上問題范圍內(nèi)發(fā)揮作用，不可錯(cuò)誤地將其視為一切城市問題的萬(wàn)能解藥。此外，現(xiàn)行海綿城市建設(shè)實(shí)踐主要通過(guò)工程建設(shè)措施達(dá)成上述目標(biāo)，然而工程措施只能有效應(yīng)對(duì)常規(guī)大概率事件，一旦發(fā)生諸如鄭州暴雨災(zāi)害的極端小概率事件，城市工程系統(tǒng)就會(huì)陷入近乎“癱瘓”的狀態(tài)。因此，城市建設(shè)與發(fā)展不僅需要硬件設(shè)施與工程項(xiàng)目建設(shè)，同樣需要包括應(yīng)急管理體制機(jī)制等制度性非工程措施的建設(shè)與完善。

其二，海綿城市建設(shè)不可能“一蹴而就”。海綿城市建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，試點(diǎn)城市需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的調(diào)研、不斷的論證與評(píng)估，在建設(shè)方案確定之后需要經(jīng)歷規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)改造與后期維護(hù)等過(guò)程，并非一日之功。此外，在各地的建設(shè)實(shí)踐中，無(wú)論是新城建設(shè)還是老城改造都需要充分協(xié)調(diào)水利、道路、綠化等多方關(guān)系以保障海綿城市建設(shè)的順利推進(jìn)，這一系列過(guò)程時(shí)間成本不容忽視。自2015年全國(guó)推進(jìn)海綿城市建設(shè)以來(lái)，期望海綿城市建設(shè)效果立竿見影或者輕易斷言海綿城市試點(diǎn)失敗的行為都是不切實(shí)際的。而是在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)城市試點(diǎn)期結(jié)束之后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理工作以及新一批海綿城市示范城市建設(shè)工作，給予海綿城市探索實(shí)踐更多的時(shí)間。

其三，海綿城市建設(shè)不可能“一勞永逸”。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)城市發(fā)展中普遍存在“重建設(shè)、輕維護(hù)”現(xiàn)象，試點(diǎn)期結(jié)束后在內(nèi)外壓力解除的情況下，若想使海綿城市建設(shè)達(dá)到理想效果，海綿設(shè)施建設(shè)完成之后持續(xù)的維護(hù)管理應(yīng)當(dāng)成為今后工作的重點(diǎn)。另一方面，在落實(shí)海綿城市建設(shè)目標(biāo)的過(guò)程中，國(guó)家和各試點(diǎn)城市都制定了包含年徑流總量控制率、防洪標(biāo)準(zhǔn)、防澇標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)控制指標(biāo)，然而隨著城市的建設(shè)與發(fā)展，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況等已經(jīng)發(fā)生較大變化，已經(jīng)制定的一些規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不再適用于指導(dǎo)當(dāng)下的海綿城市建設(shè)。因此，國(guó)家層面需要及時(shí)修訂完善總體控制指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各城市要嚴(yán)格遵守國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范并結(jié)合自身情況有目標(biāo)有計(jì)劃有重點(diǎn)地推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

以韌性治理推進(jìn)海綿城市建設(shè)

海綿城市是中國(guó)為解決自身城市發(fā)展過(guò)程中面臨的內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重、水資源短缺、城市水生態(tài)環(huán)境惡化等“水問題”而開展的一項(xiàng)本土實(shí)踐。它借鑒了域外經(jīng)驗(yàn)，又拓展出了新的富有中國(guó)特色的實(shí)踐內(nèi)涵。面對(duì)海綿城市的實(shí)踐困境，有必要將海綿城市防災(zāi)減災(zāi)的直接目標(biāo)提升為現(xiàn)代城市的韌性治理體系，以韌性治理的路徑優(yōu)化海綿城市的實(shí)踐方案。對(duì)此，可以從以下四個(gè)方面優(yōu)化海綿城市的理念與政策體系。

首先，從城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度定位海綿城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。當(dāng)代中國(guó)的城市治理是在“發(fā)展與安全同構(gòu)”的背景下展開的，即一切城市安全問題和發(fā)展問題在基本領(lǐng)域甚至要素方面相互重疊，使得廣義的城市安全議題同城市治理體系的相互關(guān)系更加緊密。就此而言，海綿城市的深刻背景不局限于特定雨洪災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，而是針對(duì)由雨洪災(zāi)害所引發(fā)的城市治理體系與能力困境。因此，未來(lái)的海綿城市建設(shè)，應(yīng)從城市安全和城市發(fā)展同構(gòu)的背景去思考，跳出徹底消除災(zāi)害、與災(zāi)害抗?fàn)幍乃季S局限，不斷以海綿城市建設(shè)為抓手推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，從健全城市應(yīng)急管理體系的角度優(yōu)化海綿城市的政策方案。實(shí)際上，特大暴雨造成的災(zāi)害具有顯著的系統(tǒng)效應(yīng)，針對(duì)雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及事故應(yīng)對(duì)往往關(guān)涉整個(gè)應(yīng)急管理體系。就此而言，海綿城市建設(shè)需要應(yīng)急管理體系的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)從防災(zāi)減災(zāi)向韌性治理的轉(zhuǎn)變。因此，城市規(guī)劃、法律法規(guī)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)害管理、預(yù)案實(shí)施、災(zāi)害保險(xiǎn)以及提高全民防災(zāi)抗災(zāi)意識(shí)和能力等都應(yīng)當(dāng)被視為海綿城市的題中之義。同時(shí)，城市排水、防洪、應(yīng)急、交通等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)對(duì)于發(fā)揮“海綿城市”治理效能具有重要意義。

再次，推動(dòng)工程項(xiàng)目和非工程措施在海綿城市實(shí)踐中的有機(jī)統(tǒng)一。任何工程項(xiàng)目都有一定的災(zāi)害承載閾值，只能用來(lái)應(yīng)對(duì)大概率常規(guī)事件，面對(duì)不斷變化的外界環(huán)境，都有可能“失靈”，海綿城市建設(shè)不僅要注重工程項(xiàng)目的建設(shè)，更需要關(guān)注非工程措施發(fā)揮的積極作用，保持二者在治理實(shí)踐中的平衡。因此，一方面要在工程規(guī)劃建設(shè)中納入關(guān)于承災(zāi)能力的考量，提升城市工程系統(tǒng)應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的能力，另一方面更應(yīng)該從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、向公眾及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)以及暢通各個(gè)部門信息溝通與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面增強(qiáng)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

最后，城市建設(shè)規(guī)劃編制要注重因地制宜和因城施策。海綿城市建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和控制作用，做到規(guī)劃先行和統(tǒng)籌推進(jìn)。各地在編制海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)依據(jù)住建部《海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》等文件要求，在準(zhǔn)確識(shí)別試點(diǎn)區(qū)域本底條件及問題的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)。在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及交通、綠地、排澇防洪等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將海綿城市建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)融入其中，確保各規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)和銜接。同時(shí)，在落實(shí)海綿城市建設(shè)具體要求時(shí)，新區(qū)應(yīng)以規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，而老城區(qū)應(yīng)以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向。此外，還需增強(qiáng)海綿城市建設(shè)相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性，根據(jù)城市發(fā)展水平和城市水問題的變化，及時(shí)更新規(guī)劃內(nèi)容和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院研究生王代青、常瓊玉、吳佳、胡向南等對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19AZZ007）和中宣部“四個(gè)一批”人才項(xiàng)目“新常態(tài)背景下的公共政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”（項(xiàng)目編號(hào)：中宣干字〔2016〕49號(hào)）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，2014年10月22日。

②《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，2015年7月10日。

③《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》，中國(guó)政府網(wǎng)，2021年4月25日。

④《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，中國(guó)政府網(wǎng)，2015年10月16日。

⑤《鄭州市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃（2017—2030年）》，鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局網(wǎng)站，2018年1月16日。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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