【摘要】提升政府公信力是各級政府需應(yīng)對的現(xiàn)實任務(wù)和重大課題。政府公信力不僅涉及人民群眾對黨和政府的滿意度和信任度，更關(guān)系到黨和政府權(quán)威性和有效性。政府要在社會治理和公共服務(wù)中履行相應(yīng)的政府職能，主動營造民眾對于政府形象的主觀感知并與公眾結(jié)成廣泛密切的聯(lián)系，在政府和民眾互動中打造出良好的公信品質(zhì)。要通過加強政府信息公開、加大對失信行為的問責(zé)和懲戒、強化媒體監(jiān)督與輿情回應(yīng)等，不斷提升政府公信力，努力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】政府公信力 邏輯內(nèi)涵 實施路徑 【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
政府公信力是現(xiàn)代國家治理的重要資源，是政府合法性的重要衡量指標(biāo)，也是衡量政府治理效能的關(guān)鍵指標(biāo)，代表著政府在公眾心目中的形象和地位，體現(xiàn)著政府取信于民的倫理導(dǎo)向，是政府合法性的基礎(chǔ)要素。政府要在社會治理和公共服務(wù)中履行相應(yīng)的政府職能，主動營造民眾對于政府形象的主觀感知并與公眾結(jié)成廣泛密切的聯(lián)系，在政府和民眾互動中打造出良好的公信品質(zhì)。提升政府公信力對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地滿足和回應(yīng)人民對美好生活的向往，具有重要意義。
政府公信力建設(shè)的理論基礎(chǔ)
一方面，從社會契約理論看，政府公信力來自守約。法國十八世紀(jì)思想家盧梭提出的社會契約理論是政府公信力重要的理論來源和思想基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為政府和公眾在理論和形式上構(gòu)成了一種契約關(guān)系，公眾和政府作為契約的雙方，公眾按照約定向政府納稅，而政府則根據(jù)契約關(guān)系為社會公眾建立有組織、有秩序的社會環(huán)境以及提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。政府是建立在民意基礎(chǔ)上的，它通常以絕大多數(shù)的公眾意愿為基礎(chǔ)，代表著多數(shù)公眾的利益，政府和公眾之間存在著契約關(guān)系，這種契約關(guān)系是公眾信任政府的基礎(chǔ)，同時也是政府合法性的前提。社會契約理論為政府公信力提升奠定了重要的理論基礎(chǔ)。社會契約理論使公眾對政府公信力的訴求更為清晰明確，公眾通過觀察政府行為判斷政府是否履行契約，從而衡量出政府公信力的高低。
另一方面，從責(zé)任政府理論看，政府公信力來自負(fù)責(zé)。責(zé)任政府理論是現(xiàn)代政府治理的重要依據(jù)，同時對政府公信力提升奠定了有力的理論支撐。責(zé)任政府理論的內(nèi)涵包含兩個方面：一是強調(diào)政府與公眾之間具有強制和法律性質(zhì)的責(zé)任關(guān)系，政府公職人員必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)履行公權(quán)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律后果。二是政府對于公眾的意見和訴求應(yīng)做到積極回應(yīng)，積極履行政府責(zé)任，將公眾所關(guān)心的問題和訴求作為政府開展工作的方向和重點。責(zé)任政府理論作為政府公信力提升的理論依據(jù)，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府行為必須客觀公正，能夠通過一系列負(fù)責(zé)任的政府行為來行使公權(quán)，實現(xiàn)公共利益，同時能夠?qū)⒐姷囊庖姾徒ㄗh作為開展政府行為必須考慮的因素，并以此來提升公眾對于政府的信任度和滿意度。其次，一個負(fù)責(zé)任的政府形象能夠在很大程度上使公眾對政府政策和行為認(rèn)同度不斷提升，從而有力地推動政府公信力建設(shè)與提升。
提升政府公信力的現(xiàn)實邏輯
一是政策穩(wěn)定。從目前來看，我國政府公信力整體呈現(xiàn)出“央高地低”的格局特征，中央政府的公信力水平遠(yuǎn)高于地方政府。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與地方政府的政策不穩(wěn)定不無關(guān)系。從系統(tǒng)論的角度分析，政府組織與其所處的環(huán)境之間相互關(guān)聯(lián)，當(dāng)所處的環(huán)境發(fā)生變化時，政府組織必須作出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的變化，并與環(huán)境保持相應(yīng)的平衡，政府政策的變化也屬于這一范疇。在外在環(huán)境相對穩(wěn)定時，政府的政策也應(yīng)保持與環(huán)境的平衡。如果政府的政策頻繁調(diào)整或者是朝令夕改，不僅使社會公眾無所適從，而且在很大程度上損害和降低政府的公信力。公共政策作為政府開展公共服務(wù)和社會治理的工具，在制定和執(zhí)行中應(yīng)根據(jù)政策環(huán)境和政策對象的特點，設(shè)計出具有明確實施目標(biāo)并保持相對穩(wěn)定的政策結(jié)構(gòu)，確保在一定時期內(nèi)能夠發(fā)揮出良好的政策效果。然而部分地方政府政策“朝令夕改”現(xiàn)象不少，“新官不理舊賬”“人來政改、人走政息”的現(xiàn)象較突出，損害了政府的公信力水平。
二是承諾兌現(xiàn)。政府承諾兌現(xiàn)是提升政府公信力的核心內(nèi)容，是政府獲取社會公眾信任的重要影響因素。政府通過兌現(xiàn)承諾樹立良好的政府形象，使契約精神、誠信政府貫穿到一系列政府行為中，才能從根本上提升公眾對于政府的信任。承諾兌現(xiàn)的范圍不僅包括政府的各種行為、法律法規(guī)的出臺與執(zhí)行，同時還包括政府公職人員的政策宣示和職務(wù)表達(dá)等。社會公眾對于不同層級與形式的官方承諾飽含信任期待，若政府無法實現(xiàn)承諾造成空頭支票或承諾放空，就會逐步侵蝕政府公信力，從而影響政府公信力提升。長期研究政府行為的法國學(xué)者馬納格對南非近二十年來爆發(fā)的社會群體性事件研究后發(fā)現(xiàn)，政府承諾未兌現(xiàn)以及權(quán)力濫用是造成公眾群體性事件的重要原因，特別是一些政客在競選期間所作承諾未兌現(xiàn)時，極易引發(fā)公眾的逆反心理，造成政府的信任值急劇下降。國內(nèi)一些地方政府也存在“空頭支票”現(xiàn)象。政府承諾兌現(xiàn)作為提升政府公信力的重要影響因素，須引起高度重視。
三是信息真實。信息時代改善和提升了公眾獲取信息的需求和能力，公眾對于政府信息的透明公開給予更大的希望和更高的要求。因此，政府提供的各類公共信息，例如政策法規(guī)、決定命令以及公共事務(wù)的程序、條件、標(biāo)準(zhǔn)等，均應(yīng)全面、真實、準(zhǔn)確，以保障和回應(yīng)公眾的知情訴求，從而確保公眾對于政府的信任。政府因信息溝通與傳遞造成公信力降低主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府隱瞞信息。政府對于公共信息資源的掌控意味著政府部門可以選擇信息的公開方式、公開渠道以及公開的對象，因此呈現(xiàn)在公眾面前的往往是彰顯政績的正面消息，對于較為敏感或具有爭議的信息予以回避，這種選擇性傳播策略極易引起公眾的猜想和臆測。其次，大眾媒介信息扭曲傳播。大眾媒介為獲得自身利益，不惜一切手段博取公眾的關(guān)注，往往對一些公共信息進行選擇處理，甚至進行歪曲報道和解讀，引發(fā)公眾對于公共信息的誤讀和誤判，進一步加劇了公眾對于政府的不信任，“塔西佗陷阱”便由此產(chǎn)生。
四是官員廉潔。導(dǎo)致政府公信力降低的另外一個重要因素是官員的腐敗。導(dǎo)致政府公信力下降的腐敗行為主要集中在以下方面：首先是執(zhí)法主體的腐敗行為，其主要在政府及其壟斷行業(yè)中擔(dān)任公職、行使公權(quán)。這部分群體往往擁有普通公眾無法擁有的稀缺資源，腐敗分子利用稀缺資源換取個人、家庭的財富與地位，往往表現(xiàn)為以權(quán)謀私、利益輸送等腐敗行為。其次是違反社會規(guī)范，包括各項法律、法規(guī)以及制度政策等強制性規(guī)范，同時還包括約定俗成、被社會廣泛認(rèn)可的非強制性規(guī)范。從近年來查處的腐敗案件中發(fā)現(xiàn)，一些政府公職人員利用制度和監(jiān)管漏洞進行權(quán)力尋租，謀求一己私利，大肆進行索賄受賄、權(quán)錢交易、賣官鬻爵等，家族式貪腐、塌方式腐敗、系統(tǒng)性腐敗以及小官巨貪現(xiàn)象時有發(fā)生，性質(zhì)惡劣，損害了黨和政府的形象，降低了公眾對于政府的信任度和滿意度，從而對政府公信力造成嚴(yán)重侵害。
五是公權(quán)規(guī)范。政府權(quán)力作為公共權(quán)力的一種，應(yīng)防止權(quán)力執(zhí)掌者濫用公權(quán)影響政府公信力。政府及其工作人員依法行政意識淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法等，將使政府形象大打折扣，這些公權(quán)不規(guī)范行為使政府公信力受到嚴(yán)重影響。行政倫理在促進公權(quán)規(guī)范中發(fā)揮著重要的作用。行政倫理作為公共行政領(lǐng)域的道德規(guī)范體系，為政府公職人員行使公權(quán)時提供價值準(zhǔn)則，引導(dǎo)其執(zhí)法行為的目標(biāo)和方向。行政倫理能夠切實提升公眾對于政府及執(zhí)法者的信任程度，在提升政府公信力中發(fā)揮著重要作用。
提升政府公信力的實施路徑
首先，加強政府信息公開。政府信息公開是打造透明政府的具體舉措，且得益于現(xiàn)代電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展成為當(dāng)前公眾了解和監(jiān)督政府一種良好的途徑。如若政府在施政過程中存在暗箱操作現(xiàn)象，公眾將難以全面了解到政府運作的過程，會造成政府與公眾之間的信息不對稱。因此，加強政府信息公開，確保公眾知情權(quán)是提升政府公信力的必要路徑。一方面，要完善政府信息公開制度和執(zhí)法運行機制，堅決杜絕暗箱操作現(xiàn)象發(fā)生，切實保障公眾的知情權(quán)。另一方面，各級政府要積極關(guān)注公眾的需求，加強政府與公眾之間的互動，促進公權(quán)運行的民主化，擴大公眾對于政府治理的參與程度，從而在實質(zhì)意義上推動政府公信力提升。
其次，加大對失信公職人員的問責(zé)和懲戒。持續(xù)推進政府公信力提升應(yīng)不斷增強對政府失信行為的懲治力度，提高其失信成本。建設(shè)和完善針對政府公職人員的責(zé)任追究機制和賠償制度，政府公職人員的失信行為不僅要作為業(yè)績考核和職務(wù)職級升遷的考核指標(biāo)，更要建立健全完善的國家賠償制度體系。要將問責(zé)制做實做深，不斷提升公眾對于政府公職人員的監(jiān)督力度和監(jiān)督效果，在全社會形成監(jiān)督政府的風(fēng)氣，從根本上樹立誠信政府、責(zé)任政府的形象。在傳統(tǒng)的行政問責(zé)之外，社會問責(zé)也逐漸凸顯出其必要性。一些地方政府創(chuàng)新社會化問責(zé)形式，產(chǎn)生了較強的震懾效果。此外，還應(yīng)進一步改進問責(zé)評估體系。一方面讓更多社會主體參與到問責(zé)政策制度的設(shè)計中，另一方面進一步優(yōu)化獎懲機制，將社會問責(zé)貫徹到持續(xù)監(jiān)督和事后反饋等多重機制中去，將外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力，切實增強社會問責(zé)的有效性，進而推動政府公信力提升。
最后，強化媒體監(jiān)督與輿情回應(yīng)。充分發(fā)揮新聞媒體作用監(jiān)督政府是現(xiàn)代社會成熟的重要標(biāo)志。當(dāng)前，新聞媒體在對各級政府行為的監(jiān)督與評判中發(fā)揮著不可替代的重要作用。充分打造和利用好新聞媒體平臺，才能真正確保公眾對于政府的監(jiān)督權(quán)、話語權(quán)和參與權(quán)。因此，國家應(yīng)進一步加強和保護新聞媒體的傳播權(quán)，切實發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督和震懾作用，不斷提升新聞媒體監(jiān)督的有效性，更加充分有效地曝光政府及其公職人員的違法亂紀(jì)行為，從而進一步督促政府取信于民，有力推動政府公信力提升。此外，高效的輿情回應(yīng)也是提升政府公信力的必然要求。伴隨著移動媒體和社交網(wǎng)絡(luò)的興起，網(wǎng)絡(luò)成為社會輿情和公眾輿論的重要集散地?；诰W(wǎng)絡(luò)技術(shù)背景下，社情民意的集中和反饋效率高度提升，往往在短期內(nèi)即可形成輿論漩渦，對傳統(tǒng)的政府回應(yīng)形成了巨大的挑戰(zhàn)。因此，各級政府應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展實際建立響應(yīng)迅速的輿情引導(dǎo)機制，完善輿情搜集匯總、快速研判、信息流轉(zhuǎn)、綜合保障等環(huán)節(jié)，善于運用和管理網(wǎng)絡(luò)輿情，更好地實現(xiàn)與公眾的良性互動，進而推動政府公信力提升。
（作者為河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院講師）
【注：本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“新時代基層公務(wù)員激勵機制研究”（項目編號：2019CZZ007）階段性成果】
【參考文獻】
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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲
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