摘 要:老舊城區(qū)改造是城市更新行動中的重要組成部分，也是提升居民生活幸福感和滿意度的重要舉措。隨著人們生活質(zhì)量的不斷提高，老舊城區(qū)改造也已進入橫向拓展與縱向深化相交織的高質(zhì)量發(fā)展階段。當前，我國老舊城區(qū)改造中仍存在制度、政策供給不足，內(nèi)生動力激活機制不足，傳統(tǒng)開發(fā)模式不適應，公眾參與度不高等問題。對此，可從政策機制供給、參與模式創(chuàng)新、相關平臺搭建等方面入手，更好實現(xiàn)老舊城區(qū)的高質(zhì)量改造。
關鍵詞:城市更新 老舊城區(qū)改造 城市建設 功能布局
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
老舊城區(qū)改造，是指在城市老舊區(qū)域進行的優(yōu)化城市功能布局、改善城市生活設施、整治城市居住環(huán)境、保護城市文化風貌等建設活動。推進老舊城區(qū)改造，對轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、適應城市發(fā)展新階段、貫徹城市發(fā)展新理念、構(gòu)建城市發(fā)展新格局、推進共同富裕、打造以人為本的人民城市有著重要意義。
我國老舊城區(qū)改造實踐探索與問題剖析
我國老舊城區(qū)改造取得的顯著成效
老舊城區(qū)改造進入高質(zhì)量發(fā)展階段。我國老舊城區(qū)改造經(jīng)歷了新中國成立初期補償型的小規(guī)模環(huán)境修補、改革開放后聚焦形態(tài)空間的舊城改造、上世紀九十年代以來快速化的大范圍舊城再開發(fā)，現(xiàn)已經(jīng)進入橫向拓展與縱向深化相交織的高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)“城市更新”這一戰(zhàn)略，并進一步闡述了“存量住房改造提升”和“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”等具體行動。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施城市更新行動”，標志著城市更新成為一項重大的國家層面的城市發(fā)展戰(zhàn)略。一系列政策的發(fā)布與實施表明城市更新和舊城改造的價值維度在橫向拓寬，同時實踐尺度也在縱向深化。
老舊城區(qū)改造有效保障社會經(jīng)濟發(fā)展。2019年以來，中央財政一共下達了超過2450億元補助資金推動老舊小區(qū)改造，完善各類居住配套基礎設施，因地制宜增加醫(yī)護養(yǎng)老、文化體育、農(nóng)貿(mào)市場等公共服務設施，消除了大量的安全隱患，改善了老舊小區(qū)居民的居住環(huán)境。2019—2020年，全國累計改造5.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，惠及1088萬戶居民。2021年，全國計劃改造5.3萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，擬惠及900多萬戶居民，截至7月底，已改造建設4.22萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，惠及764萬戶居民，占全年工作目標的78.2%。
我國老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題
舊城改造宏觀性制度、政策供給不足。具體而言，一是改造所涉及的多方權(quán)責部門的上級統(tǒng)籌力量短缺。更新成本核算、土地用途及指標管控、財政投入等由于分別涉及不同單位、部門，產(chǎn)生巨大的博弈成本。二是基于事權(quán)分離和市場激勵的政策短缺。規(guī)劃審批、指標激勵往往與產(chǎn)權(quán)登記、執(zhí)照頒布存在事權(quán)分離現(xiàn)象，導致在改造談判協(xié)商中達成的共識難以依法依規(guī)推進。
舊城改造的內(nèi)生動力機制不夠成熟。老舊城區(qū)改造的內(nèi)生動力直接來自于政府、企業(yè)以及市民，各方利益平衡困難導致內(nèi)生動力不足。具體而言主要包含四方面：一是政府土地收儲與市場主體自主更新的利益平衡困難，二是市民的短期“舊改”紅利與長遠土地資源透支利益平衡困難，三是市場主體短期投入利益與長期運營利益平衡困難，四是高強度開發(fā)的利益與社會公共利益平衡困難。
傳統(tǒng)開發(fā)模式不再適應新改造要求。一是傳統(tǒng)大拆大建的開發(fā)模式，不斷加劇老城區(qū)交通、公共服務等設施承載壓力，同時破壞了老舊城區(qū)特有的城市風貌和城市文脈。二是傳統(tǒng)大拆大遷的開發(fā)模式下，原住居民被迫遷出，破壞了原有的社會結(jié)構(gòu)，瓦解了原有的社區(qū)文化，割裂了人、地和文化的關系。
高效的公眾參與模式未能有效搭建。一是缺乏公開公正的信息平臺。政府、開發(fā)商和居民之間存在著信息與權(quán)利上的不對稱，居民的需求和意愿未能得到有效的反饋和落實。二是居民缺少參與老舊城區(qū)改造的意識與方法。市民缺乏成熟的內(nèi)部組織和缺乏對外部力量的認知與正確使用，對矛盾與不解更傾向于放棄跟進，處于被動。
老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展的要求與目標
明確改造底線，滿足高質(zhì)量發(fā)展的總體要求
2021年8月，《住房和城鄉(xiāng)建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對老舊城區(qū)改造提出了新的指示要求。
第一，明確舊城改造底線。一要控制大規(guī)模的拆除，除了違法和危舊建筑，不能大規(guī)模、成片集中地拆除現(xiàn)有建筑。二要控制大規(guī)模的增建，不突破老舊城區(qū)原有密度強度，不增加老舊城區(qū)資源環(huán)境承載壓力。三要控制大規(guī)模的搬遷，要尊重居民意愿，支持就地安置。四要控制住房租金的漲幅，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。
第二，保留老舊城市記憶。一要保留利用老城既有建筑，尊重老舊建筑的歷史價值和保護價值，不隨意拆除和遷移，反對重視申報疏于維護的管理行為。二要保留老城的尺度格局，不破壞老舊城區(qū)的傳統(tǒng)格局和建筑肌理，不隨意更改街巷道路形態(tài)。三要保留老城的特色風貌，不隨意破壞地貌、侵改水系、更改地名，保持老城區(qū)自然山水環(huán)境和傳統(tǒng)文化特征，保護古井、古樹、古橋等歷史遺存。
第三，穩(wěn)妥推進舊城改造。一要加強統(tǒng)籌謀劃，評估先行，因地制宜、分類施策。二要轉(zhuǎn)變改造模式，由“開發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營模式”。三要補足功能短板，以補齊設施短板，惠及具體民生為重點。四要提高城市韌性，開展老舊城區(qū)的市政基礎設施摸底調(diào)查，排查并整治存在的安全隱患。
改善人居環(huán)境，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標
老舊城區(qū)改造目標的主要內(nèi)涵是，實現(xiàn)使城市經(jīng)濟更有活力的經(jīng)濟目標、社會更加包容和諧的社會目標及城市環(huán)境更可持續(xù)的環(huán)境目標。第一，實現(xiàn)城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化。借助老舊城區(qū)改造的契機，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升城市經(jīng)濟發(fā)展活力。第二，改善人居環(huán)境。完善公共服務和市政基礎設施布局，綠化美化城市風貌，增強防災抗災能力，塑造宜居宜業(yè)的人居環(huán)境。第三，傳承歷史文化脈絡。重視城市歷史文化資源的保育，實現(xiàn)城市歷史文化脈絡的傳承與發(fā)揚。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)公平發(fā)展。整體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，兼顧公平原則，促進社會公平、包容發(fā)展、共享發(fā)展。第五，提高土地利用效率。通過老舊城區(qū)改造，將低效利用的存量建設用地進行合理再開發(fā)利用，緩解城市建設用地緊張的矛盾。第六，建立老舊城區(qū)改造長效發(fā)展機制。通過加快法規(guī)體系、行政體系、運作體系的制度機制建設，形成一整套完備的老舊城區(qū)改造工作規(guī)則，保障未來長期的老舊城區(qū)改造工作開展。
推進老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展的政策建議
國外發(fā)達城市對老舊城區(qū)改造已有一定經(jīng)驗，不同地區(qū)的老舊城區(qū)更新各具特色，通過對國外城市老舊城區(qū)改造經(jīng)驗的總結(jié)，可以幫助我們進一步明確改造思路。
東京的舊城改造重視政府力量和民間力量的配合。例如具有政府背景的單位率先投入購買種地，繼而吸引市場資金購買其他土地。政府部門通過發(fā)行不動產(chǎn)證券籌措市場資金，降低民間企業(yè)投資更新項目的資金風險。新加坡的舊城改造強調(diào)精細化的管理理念。通過將精細化的城市設計融入老舊城區(qū)改造，精雕細琢城市的發(fā)展，提升城市品質(zhì)，保持城市更新多元化的發(fā)展，保留歷史建筑和文化特色。倫敦強調(diào)社區(qū)居民權(quán)利的保障。在劃定改造區(qū)域、制定改造計劃和統(tǒng)籌改造項目等各個環(huán)節(jié)，居民的權(quán)利都會被要求在改造主體的投標計劃中予以明確，以確保居民參與權(quán)得到落實。
總體而言，借助國外老舊城區(qū)改造既有案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，高效的改造計劃是全方面且多維度的，既要充分調(diào)動市場力量，也要保障居民權(quán)利，同時注重文化保育。
推進老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展應以有機改造為理念，以政策完善與機制健全為保障，以模式創(chuàng)新與平臺搭建為核心手段，使老舊城區(qū)改造科學有效、高質(zhì)量推進。
政策完善：各部門統(tǒng)籌推進，完善政策法規(guī)體系
第一，實現(xiàn)部門間統(tǒng)籌，“改造土儲”雙輪驅(qū)動。通過開展不同性質(zhì)的老舊城區(qū)改造項目，充分利用土地儲備工作中積累的協(xié)調(diào)經(jīng)驗和相關人員共同合作開展土地整理，擴大土地供應總量，平衡土儲與更新效益與其中各方利益，優(yōu)化城市更新的內(nèi)生機制。
第二，完善老舊城區(qū)改造政策法規(guī)體系，提高政策穩(wěn)定性。一是加快關于我國老舊城區(qū)改造條例的立法工作，明確老舊城區(qū)改造中各利益相關者的權(quán)利和責任。二是加快出臺老舊城區(qū)改造工作相關操作細則。加快健全現(xiàn)有老舊城區(qū)改造政策，建立健全老舊城區(qū)改造工作中所需的改造技術標準和規(guī)范體系。
第三，明確職能部門分工，加強項目管控。一是完善老舊城區(qū)改造各部門職能分工。結(jié)合老舊城區(qū)改造的項目類型及改造方式，完善統(tǒng)一規(guī)范、明晰高效的項目行政審批流程。二是完善老舊城區(qū)改造項目跟蹤監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)老舊城區(qū)改造項目全流程審批跟蹤。
機制健全：推進有機改造，提升城市韌性與活力
老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展需明確堅持以人為本，提升城市功能，促進城市可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，使城市更具人性、韌性、文化魅力的改造理念。
第一，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制與項目推進機制。通過加強土地開發(fā)中心和舊城改造部門的聯(lián)動，建立健全政府統(tǒng)籌，多部門上下聯(lián)動、齊抓共管的工作機制，形成老舊城區(qū)改造工作合力。政府部門應明確老舊城區(qū)改造項目的實施主體，建立健全老舊城區(qū)改造項目管理機制，推進改造項目平穩(wěn)進行，有機結(jié)合老舊城區(qū)改造同步展開綠色社區(qū)建設。
第二，調(diào)整利益分配機制，平衡各方利益。老舊城區(qū)改造中，探索對失地村民的多種補償機制，進一步調(diào)整公開出讓和自行改造兩種模式的收益分配，制定更為嚴格的土地閑置管理制度，探索采取公開出讓模式使企業(yè)分享土地增值收益的制度，多方調(diào)動企業(yè)參與改造的積極性。
第三，提高城市韌性與可持續(xù)水平。老舊城區(qū)改造強調(diào)城市的韌性與可持續(xù)發(fā)展，在老舊城區(qū)改造過程中應全面落實綠色發(fā)展的理念，貫徹以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的原則，以海綿城市建設促進城區(qū)環(huán)境和功能的全面提升，實現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機融合。
模式創(chuàng)新：下放部分事權(quán)，促進改造模式多樣化
第一，部分事項事權(quán)下放，提升改造效率。梳理老舊城區(qū)改造項目下放事權(quán)，分期分批次下放事權(quán)，并加快老舊城區(qū)改造項目管理權(quán)限相關部門聯(lián)系，適當簡化老舊城區(qū)改造項目批后實施的行政審批事權(quán)下放流程。
第二，進行協(xié)商式老舊城區(qū)改造，實施社區(qū)微更新模式。老舊城區(qū)改造規(guī)劃的完成需要通過協(xié)商來完成，特別是土地增值收益的再分配。應構(gòu)建項目公眾參與平臺，以公共咨詢委員會等形式，發(fā)動市場、業(yè)權(quán)人、第三方機構(gòu)參與老舊城區(qū)改造的積極性，針對公眾的意見和建議，科學專業(yè)地提出應對方案。
平臺搭建：搭建多元主體參與平臺，培育市民公共意識
第一，拓展參與主體，實現(xiàn)改造項目模式多樣化。老舊城區(qū)改造涉及的公眾主體應向全年齡段人群與社會各階層縱深拓展，從而促進老舊城區(qū)改造項目的類型、模式與工作方法進一步走向多樣化。為此，公共管理部門需要重視基層行政隊伍專業(yè)化工作水平的提升，加強基層公共資源的使用效率和調(diào)配能力，與正在向“運營商”角色積極轉(zhuǎn)型的各類市場主體共同應對提升服務效能、滿足潛在市場需求等方面的挑戰(zhàn)。
第二，搭建老舊城區(qū)改造多元主體參與平臺。一是建立互動開放的老舊城區(qū)改造公眾參與體系。把公眾參與貫徹于老舊城區(qū)改造決策及后續(xù)管理環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)新輿論宣傳和公眾參與的方法模式。廣泛采用新媒體、自媒體平臺、立體宣傳等方式來傳播老舊城區(qū)改造信息，營建優(yōu)良的城區(qū)改造輿論氛圍。三是探索建立老舊城區(qū)改造公共平臺。充分利用數(shù)據(jù)、信息與知識支撐，開發(fā)老舊城區(qū)改造應用平臺。
第三，培育市民公共意識，形成老舊城區(qū)改造的空間價值觀。一是以政府為主導，加強老舊城區(qū)改造的普及工作。開展老舊城區(qū)改造的宣傳活動與宣傳教育，提高市民支持并參與老舊城區(qū)改造的積極性，并達成行動共識。二是以社區(qū)為陣地，創(chuàng)造良好的老舊城區(qū)改造環(huán)境。建設人與自然和諧的生態(tài)社區(qū)，開展舊城改造文化建設活動，培育市民對美好城市家園的公共意識，逐步形成舊城改造的空間價值觀。
【本文作者為中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授】
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責編：李 懿
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