摘 要:黨的十九屆六中全會用“十個(gè)堅(jiān)持”總結(jié)了中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)，其中“堅(jiān)持開拓創(chuàng)新”經(jīng)驗(yàn)有著豐富的實(shí)踐內(nèi)涵和深刻的歷史依據(jù)。具體到政府治理系統(tǒng)中，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新的重點(diǎn)與邏輯是，始終堅(jiān)持人民至上的價(jià)值理念，不斷推進(jìn)政府治理的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方式機(jī)制創(chuàng)新。這也是實(shí)現(xiàn)與第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)相適應(yīng)的政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化所需要堅(jiān)持的重要經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞:人民至上 政府治理 理論創(chuàng)新 制度創(chuàng)新 機(jī)制創(chuàng)新

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》全面總結(jié)了中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)。在這個(gè)相互聯(lián)系、邏輯統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)體系中，前兩條“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持人民至上”是最根本的經(jīng)驗(yàn)，第三條“堅(jiān)持理論創(chuàng)新”、第七條“堅(jiān)持開拓創(chuàng)新”揭示了我們黨永葆青春活力的密碼。具體到政府治理系統(tǒng)，政府治理創(chuàng)新的重點(diǎn)與邏輯是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持人民至上的核心價(jià)值理念，不斷實(shí)現(xiàn)政府治理的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、治理方式機(jī)制創(chuàng)新，全面推動政府治理實(shí)踐創(chuàng)新和治理效能提升。

政府治理創(chuàng)新堅(jiān)持人民至上的核心價(jià)值理念

政府治理體系作為國家治理體系的重要部分，堅(jiān)持人民至上、以人民為中心，才能保證政府按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮出應(yīng)有作用。

首先，人民政府始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。中國共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)。”黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，這也是政府治理創(chuàng)新堅(jiān)持的價(jià)值與目標(biāo)追求。政府堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，把人民利益作為一切工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人民多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。

其次，衡量政府工作得失的標(biāo)準(zhǔn)是人民是否滿意。鄧小平同志早就提出，把“人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，這也是評判政府治理改革與創(chuàng)新成效的標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。”我國各級政府一直注重抓住人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的問題，使各項(xiàng)決策和工作真正體現(xiàn)群眾愿望、符合群眾利益。

再次，堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)政府治理改革。人民群眾還是推動政府治理改革的動力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革。沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。”“要把促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合社會公平正義的問題，哪里就需要改革。”政府治理改革重大措施都堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，政府治理創(chuàng)新一切為了人民、依靠人民，以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

政府治理理論創(chuàng)新和突破

創(chuàng)新是一個(gè)國家、一個(gè)民族發(fā)展進(jìn)步的不竭動力。我們黨始終堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，勇于結(jié)合新的實(shí)踐不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、善于用新理論指導(dǎo)新的實(shí)踐，不斷推進(jìn)黨和國家事業(yè)向前進(jìn)。政府治理與行政改革不斷推進(jìn)，并取得重大成就，與黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理理論創(chuàng)新密不可分。

第一，政府與市場關(guān)系理論創(chuàng)新指引著中國政府改革全面深化。中國共產(chǎn)黨關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論創(chuàng)新貫穿于行政體制改革和政府治理創(chuàng)新全過程。改革開放之后，行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能就以政企分開、理順政府與企業(yè)關(guān)系為重點(diǎn)，將經(jīng)營管理權(quán)下放到企業(yè)。黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，十四屆三中全會提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。黨的十六屆三中全會提出“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能”。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的十八屆三中全會提出，“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這是黨關(guān)于政府與市場關(guān)系理論的重大創(chuàng)新，不僅對市場定位進(jìn)一步突破，而且把政府職能從宏觀調(diào)控概括為“更好發(fā)揮政府作用”，對政府和市場兩種力量、兩種主體功能同等重視。我們黨關(guān)于政府和市場關(guān)系的理論創(chuàng)新，超越了西方市場自由主義和政府干預(yù)理論二元對立，體現(xiàn)了哲學(xué)思想方法的兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的辯證統(tǒng)一，這明確了政府角色定位，成為新時(shí)代完善政府治理的根本遵循。

第二，大政府、小政府等相關(guān)概念上的理論突破。大政府、小政府等概念以及“小政府、大社會”模式，都緣自西方話語體系，用這些概念界定中國政府治理改革創(chuàng)新具有局限性。我國行政體制改革的目標(biāo)不是規(guī)模上的大政府或小政府，而是要實(shí)現(xiàn)治理有效，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義。政府規(guī)模和職能要以一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和社會主要矛盾為基礎(chǔ)。新時(shí)代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府改革也是以社會主要矛盾為現(xiàn)實(shí)依據(jù)和基點(diǎn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變和體制改革，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。習(xí)近平總書記提出：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。”在這些創(chuàng)新理論指導(dǎo)下，我們突破西方國家所謂大政府小政府的局限性，著重實(shí)現(xiàn)新形勢下黨和國家機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌性、協(xié)同性改革。

第三，建設(shè)服務(wù)型政府的理論創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨將“全心全意為人民服務(wù)”作為黨的根本宗旨，這也是我們黨突破西方“新公共服務(wù)”概念進(jìn)行理論創(chuàng)新的價(jià)值根基。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐基礎(chǔ)上，黨的十七大報(bào)告提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。從提出服務(wù)型政府目標(biāo)到不斷發(fā)展，指引著政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革不斷深化，“放管服”改革縱深推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)用力，使得人民群眾有更加充實(shí)的獲得感、幸福感和安全感。

政府治理的多層面體系化制度創(chuàng)新

我國在政府改革和治理創(chuàng)新過程中，有一系列集成化、多層面制度創(chuàng)新，主要包括以下幾個(gè)方面。

政府科學(xué)化民主化法治化決策制度創(chuàng)新。政府治理過程也是制定政策和執(zhí)行政策過程，要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，不斷完善充分反映人民群眾利益訴求的行政決策制度。全面深化改革中要統(tǒng)籌各種復(fù)雜利益關(guān)系，弄清楚群眾根本利益在哪里，群眾現(xiàn)實(shí)期待和需求是什么，群眾對政府改革是否滿意，這些都要求政府廣泛聽取群眾意見建議，為實(shí)現(xiàn)社會公平正義提供更為全面、科學(xué)的依據(jù)。黨的十八屆三中全會中提出“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”的指導(dǎo)性要求，十八屆四中全會把“合法性審查”確定為重大行政決策法定程序之一。未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的重大決策，不得提交討論，這是政府決策制度的重要創(chuàng)新發(fā)展。

法治政府建設(shè)和依法行政制度不斷健全。推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容是推進(jìn)依法行政，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口加快建設(shè)法治政府。建構(gòu)依法行政的政府治理體系，是堅(jiān)持依法治國基本方略的必然要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，突出了依法行政和法治政府建設(shè)在整個(gè)系統(tǒng)中作為重點(diǎn)任務(wù)和主體工程的關(guān)鍵地位，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破。行政執(zhí)法是依法行政和建設(shè)法治政府關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的制度在不斷健全。

政府權(quán)力監(jiān)督及責(zé)任追究制度創(chuàng)新。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，確保權(quán)責(zé)一致。創(chuàng)新政府權(quán)力監(jiān)督與制約制度，切實(shí)加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力的監(jiān)督制約，防止權(quán)力濫用。各地實(shí)行權(quán)力清單制度，是政府限權(quán)、放權(quán)、權(quán)力監(jiān)督的重要舉措。依法把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，構(gòu)建規(guī)范高效的制約監(jiān)督體系。在權(quán)力監(jiān)督方面，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動和加強(qiáng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，不斷創(chuàng)新各種監(jiān)督制度，形成多元主體監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度體系。政府責(zé)任追究制度不斷健全，包括決策責(zé)任制度、執(zhí)法責(zé)任制度、損害賠償制度，與權(quán)力監(jiān)督制度形成配套制度體系。

政府治理方式和機(jī)制創(chuàng)新

政府治理方式創(chuàng)新也直接影響到政府治理能力和治理效果，尤其重要的是法治方式、民主參與方式、多元協(xié)同治理方式以及相應(yīng)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

一是堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理。任何國家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)力、履行職責(zé)，政府作為行政機(jī)關(guān)也不例外。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項(xiàng)工作。”法治思維具體表現(xiàn)在政府工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部要明確法治要求和目的，法治的第一位要求是守法律、重程序，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。以法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革，既要重視通過制定新法律法規(guī)來固定改革已經(jīng)取得的成果，又重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為改革掃除障礙。

二是民主行政和公民參與方式創(chuàng)新。民主行政原則，即公民基本權(quán)利得到有效維護(hù)、并能夠參與政府管理。堅(jiān)持民主原則必然不可忽視公民的政治參與，激發(fā)人民首創(chuàng)精神，增強(qiáng)改革的最深厚動力。政府不但尊重社會公眾在公共行政中的參與權(quán)利，而且努力為其參與公共行政活動提供充分而有效的渠道。衡量政府部門是否負(fù)責(zé)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看該部門的治理與改革在多大程度上獲得了人民群眾的肯定和認(rèn)同，由此，政府及其行政人員必須更多地考慮、匯集更廣泛民意，通過民主參與及時(shí)聽取和總結(jié)群眾意見和經(jīng)驗(yàn)，提高政府決策的科學(xué)性。近年來，政府更加注重運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)手段以及其他信息技術(shù)發(fā)展的便利條件，包括政府網(wǎng)站、電子化技術(shù)、政務(wù)微博、APP等，來促進(jìn)政府行政透明度和信息公開，增強(qiáng)公眾實(shí)際參與的廣度和深度。

三是社會治理方式與機(jī)制創(chuàng)新。政府加強(qiáng)社會治理職能履行，實(shí)現(xiàn)社會治理主體多元化以及自治法治德治相融合的機(jī)制與方式創(chuàng)新。政府履行社會治安綜合治理職能時(shí)，創(chuàng)新治理方式，注重處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，特別是妥善處理社會矛盾，完善多元主體參與的社會治理機(jī)制。改進(jìn)和創(chuàng)新治理方式，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，特別是注重發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，在處理好政府與社會關(guān)系上形成新的制度規(guī)范。

【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員】

責(zé)編：周素麗／美編：王嘉騏

Government Governance Innovation under the Party’s Leadership:

Value Concept and Logic Approach

Sun Caihong

Abstract: The Sixth Plenary Session of the 19th Central Committee of the CPC has summed up the historical experience of the CPC over the past century in ten aspects, of which “breaking new ground” has rich practical connotations and profound historical basis. Specifically, in the government governance system, the focus and logic of breaking new ground is to adhere to the value concept of putting people first, and to constantly promote innovation of governance theories, institutions, methods and mechanisms. This is also important experience that needs to be carried forward in order to realize the modernization of the government governance system and governance capacity compatible with the second centenary goal.

Keywords: people-first; government governance; theoretical innovation; institutional innovation; mechanism innovation

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