摘 要:“十二五”和“十三五”期間，資源型城市的發(fā)展基礎(chǔ)有所改善，歷史遺留問(wèn)題基本得到了解決,但尚有一些“死角”和“特殊”問(wèn)題需要持續(xù)關(guān)注。步入新發(fā)展階段，特別是在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，資源型城市亟需夯實(shí)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，完善體制機(jī)制，激發(fā)創(chuàng)新活力，建立多元支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；提高資源能源利用效率，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)低碳綠色轉(zhuǎn)型；補(bǔ)齊轉(zhuǎn)型發(fā)展短板，提升偏遠(yuǎn)地區(qū)、采煤沉陷區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，形成普遍覆蓋的公共服務(wù)體系；培植內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，改善人居環(huán)境，增進(jìn)民生福祉。
關(guān)鍵詞:資源型城市 轉(zhuǎn)型發(fā)展 新動(dòng)能 低碳綠色發(fā)展
【中圖分類(lèi)號(hào)】F299.27 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
資源型城市發(fā)展基礎(chǔ)有所改善
資源型城市是依托本地區(qū)的礦產(chǎn)、森林等自然資源發(fā)展起來(lái)的特殊類(lèi)型城市（地區(qū)）。黨的十八大以來(lái)，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展取得較好的成效。全國(guó)262個(gè)資源型城市地區(qū)生產(chǎn)總值由2012年的15.7萬(wàn)億元增加到2020年的26.8萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)6%，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯提升；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，“一業(yè)獨(dú)大”的趨勢(shì)有所緩解，采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重由2012年的12.8%下降到2020年的5.5%，服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重由2012年的32%增加到2020年的46.2%；同時(shí)，資源型地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入年均增速均超過(guò)8%，集中連片棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)全面完成；環(huán)境問(wèn)題也得到了明顯改善，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗2020年比2012年下降約20%，各類(lèi)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率由28%提升至56.8%。
可以說(shuō)，“十二五”和“十三五”期間，資源型城市基本實(shí)現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“一業(yè)獨(dú)大”向“多業(yè)并舉”轉(zhuǎn)變；二是城市面貌從“光灰城市”向“生態(tài)宜居城市”轉(zhuǎn)變；三是城市發(fā)展從“功能缺失”向“綜合發(fā)展”轉(zhuǎn)變；四是社會(huì)民生從“解決問(wèn)題”向“普惠共享”轉(zhuǎn)變。
新發(fā)展階段資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展亟需關(guān)注的問(wèn)題
當(dāng)前，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展盡管取得了一定成效，但仍然存在諸多問(wèn)題。
轉(zhuǎn)型發(fā)展中社會(huì)民生問(wèn)題依然嚴(yán)重。資源型城市的歷史遺留問(wèn)題基本得到了解決，但尚有一些“死角”和“特殊”問(wèn)題需要持續(xù)關(guān)注。比如城市道路、供水、供熱、垃圾處理、污水處理等設(shè)施建設(shè)“欠賬”嚴(yán)重，一些城市仍在部分使用上世紀(jì)50—80年代的基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施老化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、超期“服役”現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響居民生產(chǎn)生活。有些城市先有礦、后有城，先生產(chǎn)、后生活，存在公共服務(wù)功能缺失或不健全的問(wèn)題，醫(yī)院、學(xué)校、文體活動(dòng)中心等公共服務(wù)設(shè)施與人民群眾的需求不匹配，和非資源型城市的差距仍然較大。
在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下，轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力增大。在碳減排目標(biāo)下，資源儲(chǔ)量豐富、能源密集型產(chǎn)業(yè)集中的資源型城市面臨著巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)中國(guó)碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)（CEADs）提供的數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)地級(jí)資源型城市承載了全國(guó)30%的常住人口，貢獻(xiàn)了22%的GDP，但受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的影響，碳排放總量卻占全國(guó)的三分之一，常住人口人均碳排放量為7.56噸/人，比非資源型城市高16.1%；萬(wàn)元GDP碳排放量為1.68噸/萬(wàn)元，是非資源型城市的1.6倍。由此可見(jiàn)，資源型城市面臨的碳減排壓力巨大，亟需提升資源能源效率，制定合理有序的碳減排計(jì)劃，推動(dòng)資源型城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。
轉(zhuǎn)型發(fā)展不平衡問(wèn)題仍然突出。區(qū)位偏僻、自然環(huán)境惡劣的城市（地區(qū)）轉(zhuǎn)型壓力大。如云南的東川區(qū)和個(gè)舊市、甘肅的玉門(mén)市、廣西的合山市和桂平市等受客觀(guān)地理區(qū)位的限制和自然條件的影響，對(duì)外通達(dá)性差，人才短缺，物流成本高，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力不足，再加上一些地區(qū)性的貧困問(wèn)題，轉(zhuǎn)型的難度進(jìn)一步加大。此外，東北地區(qū)也是轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)困難地區(qū)，受宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和資源產(chǎn)品的周期性波動(dòng)的影響，東北地區(qū)資源型城市的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下滑明顯。獨(dú)立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)是資源型城市轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)地區(qū)。近年來(lái)，盡管中央和地方積極推動(dòng)采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨(dú)立工礦區(qū)改造提升工程，改善了一些采煤沉陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境，也推動(dòng)了部分獨(dú)立工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，但由于大多數(shù)采煤沉陷區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、交通條件差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、歷史遺留問(wèn)題突出、自我發(fā)展能力相對(duì)較弱，轉(zhuǎn)型問(wèn)題和困難依然相對(duì)集中和嚴(yán)重。
轉(zhuǎn)型發(fā)展質(zhì)量亟待提升?？傮w而言，資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型處于攻堅(jiān)期，經(jīng)濟(jì)總量不大和結(jié)構(gòu)不優(yōu)問(wèn)題并存，部分城市仍未擺脫資源依賴(lài)慣性，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。非資源類(lèi)的替代產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目多數(shù)仍處在培育或建設(shè)階段，成長(zhǎng)為能夠大規(guī)模釋放產(chǎn)能、助力資源型城市（地區(qū)）轉(zhuǎn)型發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚需時(shí)日。與此同時(shí)，由于人才、技術(shù)短缺，資源型城市（地區(qū)）服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)發(fā)育不充分，發(fā)展成效也不明顯。在去產(chǎn)能、減排放的背景下，新發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)業(yè)面臨著二次轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。另外，生態(tài)環(huán)境治理是轉(zhuǎn)型發(fā)展的“硬骨頭”，資源型城市存在著大面積采煤沉陷區(qū)、重大地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)和重金屬污染區(qū)，部分采煤沉陷區(qū)和重大地質(zhì)災(zāi)害區(qū)存在嚴(yán)重安全隱患，亟需治理。
轉(zhuǎn)型發(fā)展體制機(jī)制尚不健全。城礦二元模式有待理順，礦山企業(yè)和地方政府各自為政的情況比較突出，導(dǎo)致沉陷區(qū)治理及歷史遺留問(wèn)題化解難，企業(yè)不主動(dòng)、不積極參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)礦城一體化轉(zhuǎn)型的有效合力難以形成等問(wèn)題突出。同時(shí)，部分獨(dú)立工礦區(qū)管理體制有缺陷，如河北省承德市鷹手營(yíng)子礦區(qū)、遼寧省葫蘆島市楊家杖子礦區(qū)等雖然是所在城市的市轄區(qū)，但由于遠(yuǎn)離中心市區(qū)，無(wú)法共享中心城區(qū)的教育、文化、衛(wèi)生、公共設(shè)施等資源，這在無(wú)形中增加了獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型的負(fù)擔(dān)和壓力。另外，資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償問(wèn)題、利益分配共享機(jī)制、礦地和諧發(fā)展問(wèn)題、采礦引發(fā)的征地補(bǔ)償和環(huán)境污染補(bǔ)償問(wèn)題、失地農(nóng)民生活保障等體制機(jī)制問(wèn)題也亟待解決。
新發(fā)展理念下資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展重點(diǎn)
以補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)和重民生為著力點(diǎn)，全面增進(jìn)民生福祉。促進(jìn)公共服務(wù)均等化，加大民生投入，解決資源型城市人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與轉(zhuǎn)型發(fā)展不充分之間的矛盾，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)增效，公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，更新改造老舊破損的供水供氣設(shè)施，按需發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱，完善垃圾無(wú)害處理設(shè)施、污水集中處理設(shè)施，補(bǔ)齊資源型城市在基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給方面存在的短板。加強(qiáng)就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，擴(kuò)大礦區(qū)居民的就業(yè)比例，讓人民群眾的腰包鼓起來(lái)。全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，健全重特大疾病救助制度，提高城鄉(xiāng)低保和特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，加大低收入礦工和殘障弱勢(shì)群體社會(huì)救助力度，全面增進(jìn)資源型城市的民生福祉。
以提高能源利用效率、減少生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)的碳排放為重點(diǎn)，促進(jìn)低碳綠色轉(zhuǎn)型。關(guān)注資源生產(chǎn)、就地消費(fèi)和對(duì)外運(yùn)輸全環(huán)節(jié)的碳排放問(wèn)題，從各個(gè)環(huán)節(jié)入手全面減少碳排放。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)低能耗生產(chǎn)模式，提高資源和能源利用水平，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推進(jìn)礦山改造升級(jí)，建設(shè)綠色礦山；支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)綠色制造，推廣清潔的生產(chǎn)工藝、技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備，提高傳統(tǒng)高耗能、高排放行業(yè)的清潔生產(chǎn)水平，嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入和排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能；鼓勵(lì)資源類(lèi)企業(yè)進(jìn)行低碳化、綠色化、智能化技術(shù)改造和升級(jí)。在消費(fèi)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)解決資源型城市普遍存在的火電產(chǎn)能過(guò)剩、供電煤耗偏高、利用小時(shí)數(shù)偏低、自備電廠(chǎng)眾多等問(wèn)題，通過(guò)技術(shù)和行政手段促進(jìn)能源效率的提升；嚴(yán)控火電尤其是煤電項(xiàng)目投資，有序關(guān)停技術(shù)落后、排放不達(dá)標(biāo)、等級(jí)規(guī)模偏小的發(fā)電機(jī)組，推進(jìn)煤電超低排放改造，降低供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗；加強(qiáng)碳排放和環(huán)保監(jiān)管力度，嚴(yán)把環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻，避免在碳減排目標(biāo)下其他地區(qū)高排放企業(yè)的無(wú)序轉(zhuǎn)移，避免資源型城市淪為碳排放“污染避難所”。
以?xún)?yōu)存量、擴(kuò)增量和培育轉(zhuǎn)型新動(dòng)能為抓手，加快構(gòu)建多元化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展要求，加大技術(shù)、人才和創(chuàng)新投入，在優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，實(shí)施接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育行動(dòng)計(jì)劃，優(yōu)化資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的城市開(kāi)展資源精深加工，支持發(fā)展裝備制造、新能源、智能制造、新一代信息技術(shù)、醫(yī)藥健康、節(jié)能環(huán)保等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)鏈附加價(jià)值。加大資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展研發(fā)投入力度，引進(jìn)和培育各種創(chuàng)新機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新型人才團(tuán)隊(duì)，提升自主創(chuàng)新能力。加強(qiáng)與周邊中心城市、省會(huì)城市的合作，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型平臺(tái)，對(duì)接先進(jìn)的生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源，鼓勵(lì)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
以采煤沉陷區(qū)綜合治理和森工城市生態(tài)修復(fù)為切入點(diǎn)，推進(jìn)資源型城市的生態(tài)文明建設(shè)。全面落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在徐州賈汪區(qū)考察時(shí)的指示：“塌陷區(qū)要堅(jiān)持走符合國(guó)情的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，打造綠水青山，并把綠水青山變成金山銀山。”創(chuàng)新采煤沉陷區(qū)治理模式，將沉陷區(qū)治理與城市規(guī)劃建設(shè)相結(jié)合，按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜水則水原則，改善和修復(fù)生態(tài)空間，推進(jìn)資源型城市生態(tài)文明建設(shè)。重視伊春、大興安嶺地區(qū)、白山、敦化、汪清等森工城市的森林生態(tài)功能修復(fù)和建設(shè)，在條件成熟的森工城市，優(yōu)先考慮設(shè)立國(guó)家公園。對(duì)資源型城市的山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一修復(fù)，讓生態(tài)環(huán)境千瘡百孔的資源型城市的天更藍(lán)、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美，邁向生態(tài)文明新時(shí)代。
以偏遠(yuǎn)地區(qū)的城市轉(zhuǎn)型和獨(dú)立工礦區(qū)改造提升為突破點(diǎn)，解決資源型城市發(fā)展不平衡的問(wèn)題。把區(qū)位偏僻的資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與欠發(fā)達(dá)地區(qū)振興有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)是加大對(duì)外通道建設(shè)力度，解決制約城市轉(zhuǎn)型的交通瓶頸問(wèn)題。特別是要提高獨(dú)立工礦區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)度、通暢性和均等化水平，對(duì)區(qū)位偏僻、存在重大地質(zhì)災(zāi)害隱患和發(fā)展困難的獨(dú)立工礦區(qū)加大改造搬遷力度。扶持能夠充分吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育具有地方特色和優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力。
資源型城市高質(zhì)量發(fā)展的政策導(dǎo)向
分類(lèi)施策，推進(jìn)各類(lèi)城市的發(fā)展。堅(jiān)持盡力而為、量力而行原則，立足資源型城市發(fā)展的客觀(guān)條件，充分調(diào)動(dòng)各方面主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)造性，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，分類(lèi)引導(dǎo)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。加大對(duì)資源枯竭型城市的支持力度，選擇轉(zhuǎn)型成效突出的資源枯竭型城市創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)；探索資源富集地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展模式，選擇條件充分的資源富集地區(qū)創(chuàng)建轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?；繼續(xù)支持采煤沉陷區(qū)綜合治理工程和獨(dú)立工礦區(qū)改造提升工程，改善礦區(qū)人居環(huán)境。
加強(qiáng)改革與創(chuàng)新，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能。在挖掘資源型城市傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，積極培育新的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，正確處理發(fā)展基礎(chǔ)與新增長(zhǎng)點(diǎn)間的關(guān)系，重點(diǎn)是通過(guò)改革，尤其是體制機(jī)制的更新，集聚新要素和新資源，塑造資源型城市發(fā)展的新環(huán)境，全面釋放改革紅利。加強(qiáng)在思想觀(guān)念和管理方式上的創(chuàng)新，培育各類(lèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，支持新企業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，不斷開(kāi)拓轉(zhuǎn)型發(fā)展新空間，通過(guò)創(chuàng)新激發(fā)資源型城市的活力。
改善營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造轉(zhuǎn)型發(fā)展新環(huán)境。積極轉(zhuǎn)變政府職能，深化放管服改革，不斷提高政府服務(wù)效能，改善企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，開(kāi)展“證照分離”試點(diǎn)，實(shí)行“一門(mén)式”服務(wù)。建立落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，及時(shí)糾正政府濫用權(quán)力、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單。支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和開(kāi)放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以資源型企業(yè)為試點(diǎn)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)資源型企業(yè)走出去，提高資源的全球配給能力。
【本文作者為中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員】
參考文獻(xiàn)
[1]張文忠、余建輝等著：《中國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究》，北京：科學(xué)出版社，2014年。
[2]張文忠、王岱、余建輝：《資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑與模式研究》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》，2011年第2期。
[3]張夢(mèng)朔、張平宇、李鶴：《資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型績(jī)效特征與評(píng)價(jià)方法——基于東北地區(qū)的實(shí)證研究》，《自然資源學(xué)報(bào)》， 2021年第8期。
責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏
Focus and Policy Orientation of Transformational Development of
Resource-based Cities
Zhang Wenzhong
Abstract: On entering the new development stage, especially with the objective of carbon peaking and carbon neutrality, such cities must consolidate their foundation for transformation by improving systems and mechanisms, stimulating innovation vitality, and establishing a modern industrial system with multiple support; improve the utilization efficiency of resources and energies by establishing a circular economic development model to promote low-carbon and green transformation; make up for the shortcomings of transformational development by improving the construction of infrastructure and public service facilities in remote areas, coal-mining subsidence areas and independent industrial and mining areas to form a public service system with universal coverage; and cultivate endogenous development momentum by improving people’s living environment and enhancing their well-being.
Keywords: resource-based cities; transformational development; new growth drivers; low-carbon and green development
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。