【摘要】社會組織既是黨密切聯(lián)系和服務群眾的堅實紐帶，也是我國社會高質量發(fā)展的重要支撐，對我國經濟發(fā)展和社會治理發(fā)揮著巨大作用。因此，社會組織應加強黨組織建設、提高政治站位，凸顯自身的社會公益屬性；通過“法規(guī)群”與“標準群”建設，提升組織運轉的規(guī)范性、系統(tǒng)性；完善內部治理，防范杜絕內部舞弊行為，增強服務社會的自律意識；健全懲罰與說服兩種手段相結合的監(jiān)管體制，避免回應性監(jiān)管缺乏連貫性和系統(tǒng)性的問題。

【關鍵詞】社會組織 規(guī)范化 政治站位 標準 監(jiān)管 【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A

以社會團體、基金會、民辦非企業(yè)（社會服務機構）為主體組成的社會組織，對我國經濟發(fā)展和社會治理發(fā)揮著巨大作用，是黨密切聯(lián)系和服務群眾的堅實紐帶，也是我國社會高質量發(fā)展的重要支撐。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年全國社會組織總數(shù)超過90萬個，社會組織如雨后春筍，對促進社會經濟發(fā)展和社會事業(yè)繁榮、創(chuàng)新社會治理機制、擴大對外交流發(fā)揮了積極作用。但同時社會組織行業(yè)亂象問題突出，社會組織發(fā)展良莠不齊，失范問題時有發(fā)生；一些不法分子以公益慈善的名義弄虛作假、坑蒙拐騙，肆意踐踏廣大人民群眾的信任，玷污社會組織的良好形象。近年來，隨著社會組織從業(yè)人員不斷增加，社會組織的體量不斷膨脹，社會組織規(guī)范化建設迫在眉睫。只有進一步加強社會組織規(guī)范化建設，才能大大減少組織內部摩擦和組織之間的惡性競爭，進而減少組織運行阻力和治理成本，教育和影響社區(qū)居民建設人人負責、人人盡責、人人享有的社會規(guī)范自治共同體。

加強黨組織建設，提高政治站位，凸顯自身的社會公益屬性

社會組織處于國家與個人之間，具有非個人的社會屬性。同時，作為連接國家和公民關系的中介組織具有道德整合功能，能教育引導社會成員道德觀念符合社會公德要求，融入國家意識形態(tài)，如果社會組織政治意識淡薄、缺乏政治站位，就容易偏離服務群眾的宗旨和價值取向。一些社會組織的黨組織工作職能弱化，對黨的大政方針政策認識模糊。部分社會組織不能明確認識社會組織是國家治理體系的組成部分，不是某個集團的，更不是專屬某個人的，經常在組織中搞“一言堂”“小幫派”，往往用商業(yè)理念去經營管理社會組織，獲取經濟利益，忽視社會公共產品或服務的提供。由此，很容易引發(fā)社會組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”。社會組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”使其偏離了奉行社會公益或共益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態(tài)帶來了負效應，這些負效應主要體現(xiàn)在慈善供給不足、慈善的業(yè)余主義、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風等方面。社會組織“志愿失靈”或“慈善失靈”的現(xiàn)象會導致組織面臨嚴重的信任危機，各類貪污腐敗、謀取私利等負面消息將會損害非營利組織公益形象，惡化組織生存環(huán)境，降低組織整體公信力。一些社會組織往往采取各種途徑去拓寬資源渠道，還有一些組織產生資源依賴傾向，甚至產生“唯資源主義”。

因此，社會組織必須加強黨組織建設，提高政治站位，充分領悟并貫徹落實黨和政府服務民生的精神，急群眾所急，想群眾所想，應群眾所需，真正承擔起兜底性民生民心工程任務，真正起到黨與人民群眾的橋梁紐帶作用。社會組織要對自身屬性定位準確，要高度認同社會組織的社會屬性，摒棄把社會組織作為個人攫取公共資源、非法盈利的工具的思想。要推進社會組織黨組織全覆蓋，把黨建工作和堅持社會主義核心價值觀納入社會組織章程，建立社會組織黨建工作和業(yè)務工作融合發(fā)展機制，引導社會組織成員明確組織宗旨和使命，保證社會組織正確發(fā)展方向。在社會組織中培養(yǎng)業(yè)務骨干并發(fā)展黨員，推舉一批黨建工作優(yōu)秀的社會組織示范引領，使社會組織真正成為承載公共精神、實現(xiàn)公共價值、提供高質量服務的規(guī)范化組織。

通過“法規(guī)群”與“標準群”建設，提升組織運轉的規(guī)范性、系統(tǒng)性

2019年，根據(jù)《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發(fā)〈行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案〉的通知》（中辦發(fā)〔2015〕39號，以下簡稱《總體方案》）要求，國家發(fā)改委發(fā)布《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，要求全面實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，堅持“應脫盡脫”的改革原則，理順社會系統(tǒng)結構及功能。這在一定程度上激發(fā)了社會組織的自主性與靈活性，擴大社會組織自主權，但同時也增大了社會組織行為的任意性，社會組織出現(xiàn)了“弱政府、親市場”傾向，甚至脫離政府部門的管理，不擇手段地追求經濟利益，因而亟需配套法律規(guī)范進行規(guī)約。我國現(xiàn)行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會管理條例》（2004年）、《社會團體登記管理條例》（2016年修訂）都是以條例的形式存在，內容不夠細化，對社會組織規(guī)范化和系統(tǒng)化建設缺乏頂層設計和相關立法。這些條例制定時間較早，2018年雖然民政部起草了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，但該條例迄今尚未實施；2016年雖然頒布了《中華人民共和國慈善法》，但有限的法律法規(guī)與龐雜的社會組織發(fā)展的需要相比有明顯的滯后性和不足，特別是缺乏一個法律適用主體既是企業(yè)又是民辦非企業(yè)的法律規(guī)定，個別社會組織心懷僥幸，鉆法律的漏洞，謀取個人私利。此外，目前社會組織標準化建設工作相對滯后，社會組織行為缺乏指導和規(guī)范，因而要加強各地社會組織管理規(guī)范標準化建設工作，應將組織章程、組織架構、財務管理、內部治理、信息公開等納入地方標準。

社會組織的高質量發(fā)展和社會生態(tài)的凈化離不開法律法規(guī)和標準化建設，社會組織主體的復雜性和多元性決定了法律法規(guī)和標準化建設需要更加精細化、精準化，應形成社會組織系列“法規(guī)群”和“標準群”，對條例中不適用的條文內容盡快進行修改，按照社會組織類型制定較為細化的法律條文，加強配套法律建設。全國性的社會組織法律建設工作難度大、耗費時間長，因此應鼓勵各地在現(xiàn)有法律條例許可的情況下，依據(jù)各地社會組織發(fā)展過程中所遇到的主要矛盾、突出問題，因地制宜制定出臺相應的地方性法規(guī)、條例，加強各地區(qū)社會組織規(guī)范化建設，健全配套社會組織“法規(guī)群”和“標準群”。

完善內部治理，防范杜絕內部舞弊行為，增強服務社會的自律意識

目前，一些社會組織雖然架構完備，設有理事會等部門，但理事會和實際執(zhí)行團隊職責不清、形同虛設，理事、監(jiān)事往往都是兼職和“掛名”，很難有充沛的精力與足夠的時間履行職責，除按時繳納會費外，基本上不理事、不監(jiān)事，更有甚者連秘書長都是兼職的；監(jiān)事會難以發(fā)揮作用，不能更好地遏制成員的任意行為，受挾于會長或與會長“勾結”，無法開展監(jiān)管問責工作；會員虛設現(xiàn)象嚴重，會員不按時繳納會費也不參與活動，更談不上民主選舉權力；財務管理存在漏洞，審批權限和責任不明確，經費并未全部在會計賬簿上登記、核算，更有甚者通過設立分支機構開設銀行賬戶，將非法營利納入分支機構賬戶，逃避外部監(jiān)管和內部約束；未做到信息透明與公開，不能自覺接受外部監(jiān)督，未能建立有效信息反饋渠道，對公眾提出的質疑置若罔聞；分支（代表）機構擅自或違法開展活動，或與非法社會組織勾結，為非法社會組織活動提供方便。

只有通過完善的內部治理，社會組織才能有效防范和控制舞弊行為。結社自由必須以嚴格的規(guī)范內治為前提，應該用精細專業(yè)的內部治理制度規(guī)范社會組織行為，完善組織內部結構，明確監(jiān)事會、理事會、管理機構的職責和任務，形成相互制約又高效配合的組織結構，建立分權制衡、權責明確、高效協(xié)調的法人治理結構；嚴格遵守民主決策制度，尊重會員單位的知情權與參與權；不斷完善組織章程示范文本，增強組織成員自律意識，規(guī)范開展各項組織活動；進一步完善財務管理和資金管理制度，嚴格編制年度經費執(zhí)行情況報告和經費預算，加強對組織資金、項目財務的監(jiān)督管理；繼續(xù)完善信息公開制度，加快數(shù)字化建設步伐，通過互聯(lián)網技術平臺，建立多渠道信息公開方式，保障社會公眾的知情權，及時回復社會公眾提出的質疑。

健全懲罰與說服兩種手段相結合的監(jiān)管體制，避免回應性監(jiān)管缺乏連貫性和系統(tǒng)性的問題

艾爾斯和布雷斯維特的回應性監(jiān)管理論認為，懲罰作為第一選擇的策略是不可取的，一方面是因為被監(jiān)管單位習慣于鉆法律的漏洞，國家制定細則來補洞，這就導致補洞規(guī)則缺乏整體連貫性、系統(tǒng)性；另一方面是因為懲罰代價昂貴，懲罰性監(jiān)管在法庭上的耗時要比在場監(jiān)管的時間長。隨著技術迭代加速和行業(yè)發(fā)展環(huán)境的快速變遷，法律法規(guī)的制定可能存在相對滯后性，必須大量依賴說服的手段而不是懲罰的手段，以避開監(jiān)管“貓和老鼠”的誘惑，培養(yǎng)監(jiān)管對象自愿服從。因此作為第一選擇策略，說服比懲罰更可取。對那些表現(xiàn)好的社會組織采取鼓勵的方法，以增加組織遵守規(guī)范的自覺性；對那些不負責任的監(jiān)管對象，首先采取說服手段，而一旦其觸犯了法律法規(guī)，懲罰手段也是不可或缺的。

在我國社會組織規(guī)范化建設中，應注意懲罰與說服的結合，在“法律群”和“標準群”中高度重視各項規(guī)范的切合性，任用訓練有素的司法人員和法律實務工作者來應對行業(yè)的快速發(fā)展帶來的新變化新問題，避免在回應性監(jiān)管過程中政策法律法規(guī)制定缺乏連貫性和系統(tǒng)性的問題。為此，應堅持放管并重，獎罰并用，事前規(guī)范，事后檢查，繼續(xù)堅持社會組織評估工作，以評促建，以此獎勵和淘汰社會組織；建立多元化的監(jiān)管體系，其中政府要做最強有力的監(jiān)督抓手，相關職能部門各司其職、協(xié)調配合、依法依規(guī)對不同行業(yè)、不同類型、不同領域、不同地域的社會組織實施分類指導、分級監(jiān)管；加強對社會組織的活動追蹤、財務審查、稅務監(jiān)督、行政監(jiān)督，加大對社會組織的抽查力度，重點整治亂收會費、違規(guī)開展評比達標表彰、涉企違規(guī)收費等社會組織行為，將違法社會組織納入“異常活動名錄”和嚴重違法失信“黑名單”，對造成惡劣影響的非法社會組織依法取締、懲處；加強對組織的社會監(jiān)督，建立全國數(shù)據(jù)聯(lián)通的社會組織信息系統(tǒng)，開通網上投訴和舉報系統(tǒng)，暢通社會監(jiān)督渠道；積極吸納相關專家學者、社會組織實務工作者組建第三方評估隊伍，嚴格依照評估標準和程序，認真做好社會組織評估工作，警惕第三方評估機構與社會組織“勾結”產生評估不公；密切監(jiān)管社會組織失范行為，打擊非法社會組織行動應常抓不懈，避免搞“運動式”“一陣風”，應在非法社會組織活躍的地區(qū)，設立街道或社區(qū)監(jiān)管點，委派社會組織監(jiān)督管理專員巡回監(jiān)管，重點排查輿論導向偏頗、社會影響惡劣的社會組織活動。

（作者單位：東北師范大學馬克思主義學部）

【參考文獻】

①周俊、張冉、宋錦洲編著：《社會組織與慈善組織管理》，北京：北京大學出版社，2017年。

②[美]T·帕森斯著、梁向陽譯：《現(xiàn)代社會的結構與過程》，北京：光明日報出版社，1988年。

③王勇：《我國社會組織登記總數(shù)已突破90萬家》，《公益時報》，2021年1月20日。

責編/韓拓 美編/楊玲玲