【摘要】生物多樣性是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，須站在構(gòu)建人與自然生命共同體的高度，充分發(fā)揮國(guó)家治理中“強(qiáng)制性的法治＋靈活性的政策＋周期性的規(guī)劃”的制度優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)守與保障生物安全與生態(tài)安全底線，提高生物資源可持續(xù)利用能力，維護(hù)與優(yōu)化生態(tài)功能，提升生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的供給水平，助力建設(shè)美好家園、美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，并為全球生物多樣性治理提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。
【關(guān)鍵詞】人與自然生命共同體 生物多樣性治理 制度邏輯
【中圖分類號(hào)】 X176 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.004
【作者簡(jiǎn)介】包存寬，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授、博導(dǎo)，城市環(huán)境管理研究中心主任，上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任。研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境治理的制度與政策分析。主要著作有《生態(tài)興則文明興：黨的生態(tài)文明思想探源與邏輯》《當(dāng)代中國(guó)生態(tài)發(fā)展的邏輯》等。
生物多樣性是指生物及其擁有的基因和生存的環(huán)境共同構(gòu)成的生態(tài)復(fù)合體及其生態(tài)關(guān)系、生態(tài)過(guò)程的總和。生物多樣性涵蓋了遺傳、物種和生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)層次。其中，遺傳多樣性指生物所攜帶的各種遺傳信息的多樣性，物種多樣性指地球上動(dòng)物、植物、微生物等生物種類的豐富程度，而生態(tài)系統(tǒng)多樣性指生態(tài)系統(tǒng)的組成、功能及各種生態(tài)關(guān)系、生態(tài)過(guò)程的多樣性。
生物多樣性使地球充滿生機(jī)，且關(guān)系人類福祉：一方面，生物多樣性是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它為人類提供了豐富多樣的生產(chǎn)生活必需品、健康安全的生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特別致的景觀文化，是人民美好生活的重要組成部分，是國(guó)家生物安全、生態(tài)安全、糧食安全、資源安全的基石與保障；另一方面，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，生物多樣性對(duì)于人類的價(jià)值有了相應(yīng)的變化，從物質(zhì)性的原材料和生態(tài)產(chǎn)品的提供，到非物質(zhì)性生態(tài)服務(wù)功能的提供，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性到其內(nèi)在價(jià)值或存在價(jià)值屬性。
新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，應(yīng)站在構(gòu)建“人與自然生命共同體”的高度，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，完善生物多樣性保護(hù)體制，形成政府主導(dǎo)、全民參與、協(xié)作治理、合作共贏的機(jī)制，從生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源三個(gè)層次全面提高生物多樣性保護(hù)、生物與生態(tài)安全保障、生物資源可持續(xù)利用的水平與能力，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高生物資源利用效率，提升生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的供給水平，開(kāi)創(chuàng)生物多樣性治理新格局，助力建設(shè)美好家園、美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化?？梢哉f(shuō)，中國(guó)生物多樣性保護(hù)并非單純的、被動(dòng)的、消極的保護(hù)，而是將以包括生物多樣性在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境高水平治理融入并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活。
理順生物多樣性治理的制度邏輯，需要依靠并充分發(fā)揮制度的力量。中國(guó)早在黨的十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)明確了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。相對(duì)于西方國(guó)家，我國(guó)治理手段更為豐富，涵蓋“法律+規(guī)劃+政策”三種類型。其中，法治手段具有強(qiáng)制性，是國(guó)家治理的基石，而且強(qiáng)制性的法治底線、靈活性的精準(zhǔn)政策、周期性的規(guī)劃統(tǒng)籌相互結(jié)合、互為補(bǔ)充，是中國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)所在。生物多樣性治理要發(fā)掘和充分利用這一制度優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)生物多樣性的行為，用制度保護(hù)生物多樣性，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障生物安全與生態(tài)安全底線，促進(jìn)生物資源的可持續(xù)利用和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
以“人與自然生命共同體”理念引領(lǐng)新時(shí)代生物多樣性治理
生態(tài)主要是指各物種之間及其同自然環(huán)境之間的和諧共生關(guān)系。生態(tài)文明的核心價(jià)值顯然是人與自然、人與社會(huì)、人與人的和諧共生。習(xí)近平生態(tài)文明思想彰顯了“共同體”責(zé)任意識(shí)。“自然（山水林田湖草沙）的生命共同體”、“人與自然的生命共同體”、“地球生命共同體”和“人類命運(yùn)共同體”，不僅是新時(shí)代生物多樣性治理的指導(dǎo)思想，而且對(duì)于解決中國(guó)整體生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、建設(shè)美麗中國(guó)，甚至對(duì)于整個(gè)人類應(yīng)對(duì)全球性生態(tài)危機(jī)、共創(chuàng)地球美好家園同樣具有重要意義。
其中，人與自然生命共同體是“共同體”理念的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，人與自然之間的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系。在人與自然的關(guān)系中，人是主動(dòng)的，自然是被動(dòng)的。人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無(wú)法抗拒的規(guī)律。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開(kāi)發(fā)利用自然上走彎路，防止破壞自然和可能由此帶來(lái)的對(duì)人類自身的傷害。處理好人與自然的關(guān)系，并不是要求“自然”怎么樣，關(guān)鍵在于人。一方面，須將尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然作為人類處理人與自然關(guān)系的基本遵循。尊重自然就是人類要敬畏自然，像愛(ài)護(hù)眼睛一樣愛(ài)護(hù)自然，像珍愛(ài)生命一樣珍視生態(tài)環(huán)境；順應(yīng)自然就是要順應(yīng)并遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替和地帶性分布規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，可謂“天之道，利而不害”；保護(hù)自然就是要主動(dòng)自覺(jué)、科學(xué)合理地對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源實(shí)施有效保護(hù)的行動(dòng)。另一方面，人類須對(duì)自身行為進(jìn)行有效的管控與約束、規(guī)制與調(diào)整，從保護(hù)自然中尋找發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)生產(chǎn)和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型和升級(jí)，把大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制在城鎮(zhèn)空間之內(nèi)，把活動(dòng)強(qiáng)度限制在資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)能夠承載的限度內(nèi)，給自然留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間，實(shí)現(xiàn)包括生物多樣性在內(nèi)的高水平環(huán)境治理與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高品質(zhì)人民生活的統(tǒng)一。
人與自然生命共同體，意在強(qiáng)調(diào)人類是自然界的重要組成部分。人作為自然存在物依賴于自然界，自然界為人類提供賴以生存的生產(chǎn)資料和生活資料。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系”。人類及其賴以生存的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然復(fù)合系統(tǒng)是普遍聯(lián)系的統(tǒng)一有機(jī)整體。“自然的生命共同體”“人類命運(yùn)共同體”則是“人與自然生命共同體”在處理自然要素之間及自然要素與生態(tài)系統(tǒng)之間、國(guó)與國(guó)之間以及一國(guó)與世界之間關(guān)系上的延伸。自然的生命共同體，強(qiáng)調(diào)了山水林田湖草沙等是一個(gè)相互依存、聯(lián)系緊密的“生命共同體”。這一思想將生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)整體，打破了對(duì)山、水、林、田、湖、草、沙等自然要素孤立看待的傳統(tǒng)認(rèn)知，體現(xiàn)了系統(tǒng)的生態(tài)自然觀。生物多樣性治理不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，必須按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其內(nèi)在規(guī)律，探索新的治理之道，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉、綜合治理，全方位、全地域、全過(guò)程地開(kāi)展生物多樣性治理。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)”，“要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，“提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和可持續(xù)性”。
人類命運(yùn)共同體，則是強(qiáng)調(diào)地球是全人類的共有家園。建設(shè)綠色家園是人類的共同夢(mèng)想，保護(hù)生物多樣性有助于維護(hù)地球家園，促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)代須站在構(gòu)建人與自然生命共同體、人類命運(yùn)共同體的高度，倡導(dǎo)多邊主義和共商共建共享，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任、公平、各自能力等原則，推動(dòng)全球生物多樣性治理的國(guó)際合作。這一方面強(qiáng)調(diào)了應(yīng)對(duì)全球生物安全與生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，需要世界各國(guó)相互尊重、平等相待、同舟共濟(jì)、共同努力；另一方面強(qiáng)調(diào)了生物資源的可持續(xù)利用和生物多樣性治理成果、良好生態(tài)產(chǎn)品的惠益分享，應(yīng)更多更公平地惠及各國(guó)人民，共建美麗地球家園。
以法治保障生態(tài)安全和生物安全
生物安全和生態(tài)安全涉及生物多樣性的三個(gè)層次。保障生物安全，就是要維護(hù)國(guó)家在生物領(lǐng)域的安全和可持續(xù)發(fā)展能力，有效防范和應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素對(duì)人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)的威脅，確保生物技術(shù)穩(wěn)定健康發(fā)展；保障生態(tài)安全，就是要遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替和地帶性分布規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，避免人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源實(shí)施有效保護(hù)和可持續(xù)利用。
生物安全、生態(tài)安全關(guān)乎人民生命健康、國(guó)家長(zhǎng)治久安以及中華民族永續(xù)發(fā)展，是國(guó)家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要因素。因此，生物多樣性治理須以最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治，為生物安全與生態(tài)安全確定一條清晰的、明確的、不可逾越的紅線、底線和高壓線，對(duì)于任何“越雷池一步”的人和行為，都要進(jìn)行懲罰。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”
我國(guó)十分重視生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)。生物多樣性保護(hù)立法開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，我國(guó)先后制定、修訂了一系列生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律，包括環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、畜牧法、種子法、生物安全法、長(zhǎng)江保護(hù)法以及進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等，相關(guān)行政法規(guī)包括自然保護(hù)區(qū)條例、野生植物保護(hù)條例、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例、瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例和野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例等，以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、瀕危動(dòng)物紅皮書、生態(tài)保護(hù)紅線、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系等部門規(guī)章，為中國(guó)生物多樣性保護(hù)提供了可靠的法治保障。
生物安全與生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)不僅已經(jīng)成為我國(guó)生存和發(fā)展所面臨的重大威脅，而且呈現(xiàn)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新型風(fēng)險(xiǎn)疊加、境外風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)交織等新特點(diǎn)。將生物安全與生態(tài)安全納入國(guó)家總體安全，堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則，針對(duì)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防控和治理體系的短板弱項(xiàng)，加強(qiáng)了安全風(fēng)險(xiǎn)防控和生物多樣性治理法治建設(shè)。首先，要加強(qiáng)人類遺傳資源與生物資源安全監(jiān)管，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，保障人民生命健康。其次，要保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，防范外來(lái)物種入侵，筑牢國(guó)家生物安全、生態(tài)安全屏障。最后，要積極參與全球生物安全治理，加強(qiáng)生物安全政策制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)、信息共享、能力建設(shè)等方面的國(guó)際合作交流，推動(dòng)制定與實(shí)施“2020年后全球生物多樣性框架”，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和地球生命共同體。
以空間管控政策有效保護(hù)生物多樣性
我國(guó)幅員遼闊，南北、東西、城鄉(xiāng)之間差異巨大，生態(tài)環(huán)境總體仍比較脆弱，生物多樣性及生物多樣性治理面臨的問(wèn)題復(fù)雜。一方面，全國(guó)不少地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)觸及了自然生態(tài)的邊界和底線，需要在空間上對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行合理限定；另一方面，人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求包含了改善自然生態(tài)系統(tǒng)狀況、提升生態(tài)服務(wù)功能、提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。
有效應(yīng)對(duì)生物多樣性治理的復(fù)雜性，需要采取差異化的、靈活的空間管控政策。構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，實(shí)施以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的空間管控政策，就是按照資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間適宜性，科學(xué)合理劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間并實(shí)行差別化保護(hù)管理，尤其是強(qiáng)化底線約束，設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線等“三條控制線”，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。其中，生態(tài)空間管控則是統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，既要按生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，又要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系；不僅要構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全格局，為自然守住安全邊界和底線、為建設(shè)美麗中國(guó)和美好家園提供安全保障，還要管控好重要生態(tài)空間、維護(hù)好生態(tài)功能，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。
構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，加快整合歸并優(yōu)化各類保護(hù)地，科學(xué)劃定自然保護(hù)地的范圍及功能分區(qū)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式。其中，國(guó)家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵，國(guó)民認(rèn)同度高。自然保護(hù)地不僅要突出對(duì)其自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，還可在維持生態(tài)功能、改善自然生態(tài)系統(tǒng)狀況和處理好生物多樣性的有效保護(hù)與合理利用關(guān)系的前提下，開(kāi)展生物多樣性友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，比如發(fā)展野生生物資源人工繁育培育利用、生物質(zhì)轉(zhuǎn)化利用、農(nóng)作物和森林草原病蟲(chóng)害綠色防控等綠色產(chǎn)業(yè)；適當(dāng)開(kāi)展自然教育、生態(tài)旅游和康養(yǎng)等活動(dòng)，提升生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系：一方面滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要；另一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
構(gòu)建以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的空間管控政策，守護(hù)好自然生態(tài)，保育好自然資源，維護(hù)好生物多樣性。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間內(nèi)必須劃定強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)功能重要區(qū)域、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域以及其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域和調(diào)整優(yōu)化后的現(xiàn)有自然保護(hù)地。這樣，生態(tài)保護(hù)紅線一方面要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；另一方面又具有一定的動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性。從功能上看，生態(tài)空間是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的原產(chǎn)地，生態(tài)保護(hù)紅線則是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線與生命線。
生態(tài)安全屬于最基本、最普遍的生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民群眾普遍性的、基礎(chǔ)性的生態(tài)需要，這需要通過(guò)強(qiáng)制性的政府力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。其他各層次、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)需要，可根據(jù)現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)等進(jìn)行功能細(xì)化，通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等對(duì)資本等要素進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)與合理管控，從而得以實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管理，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，最大程度地保障整體生態(tài)安全原則，嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，應(yīng)制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游和資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)要求，引導(dǎo)生態(tài)空間向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，提升生態(tài)空間的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，尤其應(yīng)防止過(guò)度開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)功能造成損害。
以納入整個(gè)規(guī)劃體系促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成治理效能
我國(guó)具有長(zhǎng)期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力。以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。我國(guó)的規(guī)劃體系，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“發(fā)展規(guī)劃”）、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃等類型，覆蓋從國(guó)家到省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)行政區(qū)。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在規(guī)劃體系中就是不同行政層級(jí)規(guī)劃的編制、實(shí)施與管理自上而下的縱向傳遞、落實(shí)和規(guī)劃執(zhí)行的高效性。新時(shí)代的生物多樣性治理，須全面納入以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。通過(guò)各類各級(jí)規(guī)劃的協(xié)同，形成從中央到地方，政府、企業(yè)和社會(huì)的合力，更好地將生物多樣性治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成治理效能。
國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要是闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)。在我國(guó)規(guī)劃體系中，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是編制各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循。站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，則需要將生物多樣性治理全面納入從國(guó)家到地方的各級(jí)發(fā)展規(guī)劃中，將生態(tài)資源環(huán)境安全底線、紅線等要求、生態(tài)產(chǎn)品及其價(jià)值的相關(guān)指標(biāo)納入發(fā)展規(guī)劃，作為發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和主要指標(biāo)甚至是約束性指標(biāo)，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化作為發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。國(guó)家“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確，中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)。生物多樣性治理的這一總體性要求須沿發(fā)展規(guī)劃的路徑從國(guó)家有效傳遞傳導(dǎo)到地方的不同層級(jí)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面、全過(guò)程。
國(guó)土空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化調(diào)整自然保護(hù)地，加強(qiáng)對(duì)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的保護(hù)監(jiān)管，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生物多樣性保護(hù)和管控政策，合理布局建設(shè)物種保護(hù)空間體系，持續(xù)推進(jìn)各級(jí)各類自然保護(hù)地、城市綠地等保護(hù)空間標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展進(jìn)程中，探索生物多樣性保護(hù)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)，培育優(yōu)勢(shì)資源、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市生物多樣性保護(hù)，優(yōu)化城市生態(tài)空間格局，提升城市生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，增強(qiáng)人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感和安全感。
專項(xiàng)規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在重點(diǎn)領(lǐng)域的深化和具體化。生物多樣性治理是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要方面，因此須納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。中國(guó)在1992年簽署了《生物多樣性公約》，隨后的“九五”環(huán)保計(jì)劃就明確要建立和完善自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)；“十五”環(huán)保計(jì)劃不僅在主要目標(biāo)中就有了關(guān)于“加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)與生物安全管理”的規(guī)定，還包括了加強(qiáng)野生動(dòng)、植物及其棲息地保護(hù)建設(shè)，制定生物安全管理?xiàng)l例，組建生物多樣性監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等具體措施，相關(guān)內(nèi)容涉及空間格局、監(jiān)測(cè)體系、生物安全等多個(gè)方面。而“十三五”環(huán)保規(guī)劃，作為黨的十八大及生態(tài)文明體制改革以來(lái)編制的首輪規(guī)劃，更加重視生物多樣性保護(hù)。“十三五”規(guī)劃全文提及“生物多樣性”高達(dá)43次，整個(gè)規(guī)劃文本共十章內(nèi)容，除五、六章講污染治理外，其他各章中都提及了“生物多樣性”。在規(guī)劃的主要目標(biāo)中提出“生物多樣性下降勢(shì)頭得到基本控制，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)”，第七章“加大保護(hù)力度，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)”的重點(diǎn)內(nèi)容有構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、全面提升各類生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能、筑牢生態(tài)安全屏障，其中第7節(jié)的標(biāo)題就為“保護(hù)生物多樣性”，涵蓋了開(kāi)展生物多樣性本底調(diào)查和觀測(cè)、實(shí)施瀕危野生動(dòng)植物搶救性保護(hù)、加強(qiáng)生物遺傳資源保護(hù)、強(qiáng)化野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理和防范生物安全風(fēng)險(xiǎn)等方面。此外，在規(guī)劃的其余部分，比如綠色科技創(chuàng)新、區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展、水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大工程、提升國(guó)際合作水平、部門明確任務(wù)分工等方面都提及了生物多樣性。
生物多樣性保護(hù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，需要從國(guó)家到地方各級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃予以支撐，因此需要制定生物多樣性保護(hù)的專門規(guī)劃。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府又先后發(fā)布了《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要（2006-2020年）》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030年）》等，相關(guān)部門也分別在自然保護(hù)區(qū)、濕地、水生生物、畜禽遺傳資源保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)布實(shí)施了一系列規(guī)劃和計(jì)劃。未來(lái)還需編制、修編國(guó)家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃、生物多樣性保護(hù)重大工程十年規(guī)劃，以及生態(tài)或綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃等，推動(dòng)生態(tài)修復(fù)自然化、綠化植物本土化，構(gòu)建以提高生物多樣性和恢復(fù)、維護(hù)、優(yōu)化生態(tài)功能為目標(biāo)導(dǎo)向的生態(tài)修復(fù)體系，提升氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、生物多樣性保護(hù)、休閑游憩等生態(tài)功能，提高生態(tài)韌性與生態(tài)安全保障能力。
最后，需要完善生物多樣性評(píng)估體系。包括建立健全生物多樣性保護(hù)恢復(fù)成效、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、物種資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值等評(píng)估方法與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展生物多樣性綜合評(píng)估，開(kāi)展涵蓋政策與規(guī)劃、大型工程建設(shè)等重大行政決策，資源開(kāi)發(fā)利用、生物技術(shù)應(yīng)用以及防范外來(lái)物種入侵、應(yīng)對(duì)氣候變化和自然災(zāi)害、防治污染等活動(dòng)對(duì)生物多樣性的影響評(píng)價(jià)。尤其應(yīng)充分挖掘規(guī)劃與政策評(píng)估評(píng)價(jià)制度的潛在價(jià)值，通過(guò)對(duì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃開(kāi)展生物資源價(jià)值評(píng)價(jià)與承載力評(píng)價(jià)、生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)、生物安全與生態(tài)安全（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)估尤其是規(guī)劃環(huán)評(píng)，將基于生物多樣性保護(hù)要求設(shè)定的相關(guān)約束性和預(yù)期性目標(biāo)前瞻性、綜合性地納入規(guī)劃編制中，不僅可以盡量減少規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的負(fù)面影響，還可形成推進(jìn)生物多樣性治理的規(guī)劃合力。
結(jié)語(yǔ)
生物多樣性是良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，也是良好生態(tài)環(huán)境的體現(xiàn)與標(biāo)志。我國(guó)是生物多樣性豐富又獨(dú)特的大國(guó)，有效保護(hù)我國(guó)生物多樣性，對(duì)我國(guó)環(huán)境的改善、社會(huì)的和諧、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。新時(shí)代中國(guó)生物多樣性治理，應(yīng)以“人與自然生命共同體”理念為引領(lǐng)，以法治保障生態(tài)安全和生物安全，以空間管控政策的有效實(shí)施提高生物多樣性保護(hù)水平，將生物多樣性治理納入整個(gè)規(guī)劃體系，形成從中央到地方，政府、企業(yè)和社會(huì)的行動(dòng)合力，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，?gòu)建人與自然和諧發(fā)展的新格局，為全球生物多樣性治理提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“國(guó)家治理與全球治理”重大研究專項(xiàng)和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室特別委托課題“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：18VZL013、2021ZQH013）
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The Institutional Logic of Biodiversity Governance in the New Era
Bao Cunkuan
Abstract: Biodiversity is the material basis of the survival and development of human society. Regarding the biodiversity governance in the new era, China must stress the need to build a community of life for man and nature, give full play to the institutional advantages of the governance model of "mandatory rule of law + flexible policies + periodic planning", strictly keep to and guranttee the bottom line of biosafety and ecological security, improve the ability of sustainable utilization of biological resources, maintain and optimize ecological functions, improve the supply level of ecological services and ecological products, help build a beautiful home and a beautiful China and realize the Chinese-style modernization with the harmonious coexistence between man and nature, and provide Chinese solutions and contribute Chinese wisdom to global biodiversity governance.
Keywords: community of life for man and nature, biodiversity governance, institutional logic
責(zé) 編／馬冰瑩
