摘 要:縣域作為我國整體經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展的基本支撐點，振興縣域生態(tài)，補齊農(nóng)村生態(tài)治理短板，既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必要條件，也是推進實現(xiàn)“雙碳”目標的重要切入點。當前，我國農(nóng)村環(huán)境保護面臨著底子薄、基礎(chǔ)差、欠賬多等一系列問題，主體配合、行業(yè)協(xié)調(diào)、利益連結(jié)等多方面的矛盾與沖突也進一步限制著縣域生態(tài)環(huán)境治理效能提升。對此，基于“雙碳”賦予的新機遇、新內(nèi)涵，考慮從法治體系建設(shè)、多元治理模式創(chuàng)新，鼓勵綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面構(gòu)建縣域生態(tài)治理的多維機制。
關(guān)鍵詞:縣域 生態(tài)環(huán)境治理 “雙碳” 目標
【中圖分類號】X2 【文獻標識碼】A
生態(tài)環(huán)境治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國大力推動生態(tài)文明建設(shè)，貫徹綠色發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路，不斷推進經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。
2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”在全球氣候變化的大環(huán)境下，我國積極擔負大國責任，在樹立起大國風范的同時，也為自身制定了更為艱巨的重大任務(wù)。
縣域作為我國政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活的基本支撐點，同時也擁有較豐富的生態(tài)資源，可謂是生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的強大“供應(yīng)商”，在新的發(fā)展目標之下如何更科學(xué)有效的推進縣域生態(tài)環(huán)境治理，完善其體制機制，進而實現(xiàn)縣域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，是當前需要研究的重點內(nèi)容。
“雙碳”目標下縣域生態(tài)環(huán)境治理的重要性
改革開放后，隨著經(jīng)濟發(fā)展，加上新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯。實際上，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)象也同樣體現(xiàn)在了生態(tài)上，城鄉(xiāng)間生態(tài)環(huán)境的失衡問題成為影響城鄉(xiāng)資源合理配置、城鄉(xiāng)環(huán)境整治、城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的主要因素。[1]以縣域為單位推進生態(tài)環(huán)境治理，補齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理短板，是“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要任務(wù)。
很多學(xué)者從不同角度對縣域生態(tài)環(huán)境問題提出解析，包括生態(tài)治理方式的單一化、法律制度缺位以及配套基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題，[2][3]也包括政府在治理過程中的唯經(jīng)濟論導(dǎo)向和短期行為造成的治理缺位現(xiàn)象。[4]
在當前“生態(tài)化”“綠色化”的發(fā)展大趨勢下，多行業(yè)、多領(lǐng)域的互相配合成為區(qū)域綜合發(fā)展的重要指向標?？h域作為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵連結(jié)點，在生態(tài)環(huán)境治理上同樣面臨新的轉(zhuǎn)型。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先決條件
鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，生態(tài)宜業(yè)是支撐。從目前看，我國農(nóng)村環(huán)境保護底子薄、基礎(chǔ)差、欠賬多，現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境治理仍是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出“短板”和顯著“弱項”，也是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要內(nèi)容之一。同時，鄉(xiāng)村資源環(huán)境的承載能力、基礎(chǔ)條件及產(chǎn)業(yè)要素集聚不足等現(xiàn)實狀況，難以承接大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也不可能進行大規(guī)模的集中開發(fā)；且發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也離不開縣域配套產(chǎn)業(yè)鏈的完善，注定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興必須依托縣域大產(chǎn)業(yè)來支撐、來配套、來帶動。中央農(nóng)村工作會議明確提出，新階段“三農(nóng)”工作關(guān)鍵節(jié)點在縣域。為此，“十四五”時期，要以縣域為單位，進一步強化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，為全面實施鄉(xiāng)村振興提供強有力保障。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是促進高質(zhì)量發(fā)展的有效疏通點
現(xiàn)階段，新型城鎮(zhèn)化仍處于高速發(fā)展階段，尤其是對于一些中小城市而言，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟、社會、文化的交融度越來越高，一系列環(huán)境問題隨即出現(xiàn)，植被覆蓋的高低、水的豐富程度、遭受的脅迫強度、承載的污染物壓力等都成為影響群眾生活幸福感和滿意感的重要因子，也直接影響著縣域高質(zhì)量發(fā)展。
習近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”堅決守護山清水秀的生態(tài)環(huán)境是縣域高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。要實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展，就要首先從生態(tài)環(huán)境入手，營造良好的生活和生產(chǎn)環(huán)境，在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，進而促進高質(zhì)量發(fā)展。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是推進“雙碳”目標的關(guān)鍵發(fā)力點
隨著綠色發(fā)展理念的不斷深入，縣域在新一輪的發(fā)展建設(shè)中，逐漸擺脫“大城市夢”影響，根據(jù)自身的現(xiàn)實情況與地理環(huán)境，探索建設(shè)與自然融為一體、低碳和諧發(fā)展的新型縣城。充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持山水脈絡(luò)和自然風貌。充分利用縣城自然環(huán)境，推進生態(tài)綠道和綠色游憩空間等建設(shè)的有序規(guī)劃，實現(xiàn)縣城風貌與周邊農(nóng)林牧業(yè)景觀有機融合。這不僅有利于提升到居民生活環(huán)境質(zhì)量，也有利于進一步規(guī)范促進縣域經(jīng)濟健康、綠色、低碳發(fā)展，不僅符合現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展的需求和趨勢，也是“雙碳”目標推行下的縣域發(fā)展有效模式。
縣域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀
現(xiàn)階段，在鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的雙輪驅(qū)動期，縣域生態(tài)環(huán)境治理既面臨宏觀層面的制度、法律、機制不完善等方面問題，同時還面臨主體配合、行業(yè)協(xié)調(diào)、利益連結(jié)等多方面的矛盾，以往縣域扁平化的治理模式亟待轉(zhuǎn)型。
對綠色發(fā)展理念認識太片面
十八大以來，以習近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，我國進入了生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)相互適應(yīng)協(xié)調(diào)的新時期，縣域經(jīng)濟也隨之向可持續(xù)、內(nèi)生發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型，生態(tài)環(huán)境治理肩負“保護”與“發(fā)展”的雙重任務(wù)。然而，基層在實踐過程中，往往對綠色發(fā)展理念的認識不夠深入，對保護和發(fā)展間的關(guān)系把握不準確，容易陷入要么治理不到位、要么“一刀切”的兩極化現(xiàn)象；同時，對于農(nóng)村地區(qū)，受經(jīng)濟、傳統(tǒng)觀念和生活習慣影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理任務(wù)艱巨，工作基礎(chǔ)薄弱，在農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)業(yè)面源污染防治方面還存在突出短板，農(nóng)民在廁所改造、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、人居環(huán)境改善等方面的參與積極性有限，雖然近年來各地通過黨建引領(lǐng)、村規(guī)民約、網(wǎng)格化管理、積分制管理等多種方式加強監(jiān)督管理，但是從根本上仍舊存在民眾參與度不高等問題。
縣域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)接軌難度大
習近平總書記說過“綠水青山就是金山銀山”，從根本上指明了生態(tài)環(huán)境資源內(nèi)在的經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)化邏輯，即：保護是為了更好的發(fā)展，發(fā)展也必須源于保護。但是在實踐中，二者往往難以達到接軌。主要體現(xiàn)在兩方面，一是縣域經(jīng)濟支撐薄弱，生態(tài)經(jīng)濟內(nèi)驅(qū)動力不足。尤其對于中西部地區(qū)縣域而言，經(jīng)濟發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、且大量的勞動力資源流失，造成生態(tài)環(huán)境治理面臨較大的經(jīng)濟、技術(shù)和人才壓力。二是縣域發(fā)展定位轉(zhuǎn)型慢。對于大多數(shù)中西部地區(qū)而言，縣域經(jīng)濟主要集中在民營經(jīng)濟、中小企業(yè)，產(chǎn)品也主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)產(chǎn)品，對此，在當前轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化升級的發(fā)展要求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、人才資源缺乏的現(xiàn)實情況下，縣域發(fā)展綠色經(jīng)濟顯得“力不從心”。
部門條塊分割，知行合一阻力大
縣級各個部門是作為條塊系統(tǒng)中的一環(huán)，扮演著雙重角色，一方面承擔國家政策和基層需求上傳下達的溝通作用；另一方面是構(gòu)成縣域政府完整結(jié)構(gòu)的重要板塊，承擔縣域范圍內(nèi)資源分配、政策執(zhí)行以及問題解決反饋等工作。不同部門之間的關(guān)系雖然同處于一個版塊中，但是由于受到“條條治”的影響，具有相對獨立性，主要負責所在部門專業(yè)性的主職工作，部門之間的溝通交流相對較少，甚至還存在一定程度的部門壁壘。[5]尤其在生態(tài)環(huán)境治理方面，由于資金投入成本大、牽扯領(lǐng)域廣，加上縣級政府管理方式固化、部門間側(cè)重點不同，因此多元主體合作治理的生態(tài)善治理念并未完全形成，縣域生態(tài)環(huán)境治理能力受到限制和阻礙。
缺人才、缺經(jīng)驗，制約治理效能提升
受縣域經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)等多因素限制，縣域生態(tài)環(huán)境治理面臨硬件技術(shù)等制約。“不會管、不會治”已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境治理面臨的新的急迫問題。地方在治理上，對專業(yè)技術(shù)人員的高需求與人才不匹配之間形成斷層，缺方案、缺指導(dǎo)、缺技術(shù)等問題常常使地方不敢放開手腳。
縣域生態(tài)環(huán)境法律模糊
近年來，我國不斷加強生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律保障制度，從地方到企業(yè)到民眾對于環(huán)境保護的法律意識有了一定提升。但是從縣域整體來看，生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律制度仍不健全。如在生態(tài)補償制度方面，雖然在現(xiàn)有法律中部分含有生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，但是統(tǒng)領(lǐng)性的法律尚未出現(xiàn)，因此在具體操作中，由于部門間難以協(xié)調(diào)配合，產(chǎn)生利益沖突，影響了法規(guī)的實效。此外，法律內(nèi)容也不全面，對于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、程序、標準以及權(quán)利義務(wù)等方面并未作出詳細規(guī)定，缺乏下位法的具體實施指導(dǎo)，難以落實。[6]
縣域生態(tài)環(huán)境治理機制的多維度構(gòu)建與完善
縣域生態(tài)環(huán)境治理包含踐行“綠水青山就是金山銀山”、推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)“雙碳”目標的基本環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段，需要統(tǒng)籌考慮、精準定位、動態(tài)實施，打破傳統(tǒng)縣域生態(tài)環(huán)境扁平化治理“盲區(qū)”，構(gòu)建多維立體的現(xiàn)代化治理格局。
增強縣域生態(tài)環(huán)境治理普法宣傳
要進一步完善縣域生態(tài)環(huán)境法律補位，強化法治審核，保障生態(tài)環(huán)境整治制度供給，針對全縣年度生態(tài)環(huán)境整治工作，特別是文明城市創(chuàng)建、城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三五共治”、生態(tài)環(huán)境突出問題治理、管線專項整治等出現(xiàn)的涉法事項，開展法律咨詢，提出法律意見。要深化法治宣傳，激發(fā)生態(tài)環(huán)境整治共同參與度?？梢越柚园羔尫ǖ刃问介_展《環(huán)保法》宣傳，注重向重點行業(yè)、社會公眾開展普法宣傳；依托地方微信公眾號、微博號等新媒體，推送生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律及案例，鼓勵廣大民眾、社會團體參與生態(tài)環(huán)境整治活動，引導(dǎo)人們崇尚節(jié)約、低碳生活。
暢通縣域生態(tài)環(huán)境多元治理途徑
一是要強化縣域各部門協(xié)作配合，建立良好的合作機制?？梢詷?gòu)建分工型合作模式，針對生態(tài)環(huán)境治理的具體任務(wù)或項目，統(tǒng)籌兼顧各方利益,形成多級治理合力，組織多個部門相互配合，細化分工、落實責任，以生態(tài)環(huán)境問題解決和生態(tài)文明建設(shè)為主旨，通過組成生態(tài)環(huán)境專項整治小組等形式，確保治理質(zhì)量。[7]也可以構(gòu)建多部門的協(xié)調(diào)型合作，在完成一項任務(wù)時，由某個部門承擔主體責任，其他部門配合完成。由于只有唯一的主體責任部門，其他相關(guān)部門在配合和不配合之間存在一定的彈性空間，部門關(guān)系就需要依靠主體責任部門領(lǐng)導(dǎo)甚至上級領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧協(xié)調(diào)處理。二是要積極發(fā)揮市場和社會力量，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、市場為中介、企業(yè)和公民為主體的多元主體參與的生態(tài)合作治理模式。要撬動金融創(chuàng)新力量，帶動社會資本進入生態(tài)環(huán)境治理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮綠色金融資源配置作用，利用綠色信貸、綠色債券、環(huán)境污染責任保險、綠色發(fā)展基金、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品等金融工具帶動市場生態(tài)治理參與度；要加大對縣域龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園區(qū)等主體的金融支撐，推動形成綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；還要加強資源要素向農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展內(nèi)在動力。
構(gòu)建縣域綠色產(chǎn)業(yè)鏈
在綠色發(fā)展理念和“雙碳”目標驅(qū)動下，我國縣域發(fā)展必須探索新的發(fā)展思路，一要把縣域作為解決“三農(nóng)”問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要載體，作為對接城市與農(nóng)村的“中介”渠道和橋梁，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，強化縣城綜合服務(wù)能力；二要堅持破舊與立新并舉，以縣域為區(qū)域單位，強化縣域經(jīng)濟，做好在大力培育新興產(chǎn)業(yè)的同時適時根據(jù)實際情況堅決淘汰落后產(chǎn)能的“減法”，著力打造高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系；三要在生態(tài)環(huán)境改善治理基礎(chǔ)上，進一步加強經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的融合互促、互相支撐，牢固樹立綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展理念，引導(dǎo)縣域經(jīng)濟將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)。四要根據(jù)縣域產(chǎn)業(yè)特色，因地制宜打造縣域生態(tài)工業(yè)鏈、生態(tài)農(nóng)業(yè)鏈和生態(tài)旅游鏈，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園、龍頭企業(yè)、合作社等組織形式，建立起與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的緊密聯(lián)系和帶動能力，夯實縣域發(fā)展的可持續(xù)動力和帶動力；五要聚焦農(nóng)村生態(tài)資源的保護和利用，深入推進農(nóng)村環(huán)境整治，增強縣域生態(tài)環(huán)境治理整體水平，以農(nóng)村生活污水治理、黑臭水體整治、飲用水水源地保護為重點，加快補齊農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板，同時要促進生態(tài)公共產(chǎn)品價值的轉(zhuǎn)化，推動農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村生態(tài)振興。
完善縣域生態(tài)環(huán)境考核監(jiān)督機制
監(jiān)督考核是生態(tài)環(huán)境治理體系的重點之一，也是縣域治理能力的重要體現(xiàn)。一是要完善考核機制。因地制宜，針對縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行量化考核，建立可靠嚴謹?shù)目己斯ぷ鳈C制和技術(shù)支持體系，服務(wù)于考核培訓(xùn)、數(shù)據(jù)填報、數(shù)據(jù)審核、綜合評價、質(zhì)量控制與現(xiàn)場核查。圍繞“雙碳”目標，縣域政府需制定當?shù)?ldquo;雙碳”目標下路線方針，建立縣域內(nèi)碳排放管理制度，通過及時、公開、準確發(fā)布行業(yè)排放信息，提高環(huán)境公開監(jiān)督效率。二是要根據(jù)縣域發(fā)展特色制定碳排放權(quán)交易制度，通過縣域制定碳排放標準，強化監(jiān)測監(jiān)控，推進環(huán)境監(jiān)測和污染調(diào)查。
【本文作者 張琦，北京師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心教授；馮丹萌，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員】
注釋
[1]張遠航：《實踐困境與應(yīng)然向度:縣域生態(tài)環(huán)境治理機制研究》，《河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第3期，第6頁。
[2]王芳、黃軍：《小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的困境及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第3期，第10—21頁。
[3]陶紅茹、蔡志軍：《小城鎮(zhèn)生態(tài)治理困境及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型——以長江經(jīng)濟帶為例》，《湖北社會科學(xué)》，2018第10期，第8頁。
[4]高啟達、畢于建：《城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)治理困境之破解》，《人民論壇》，2014年第5期，第37—39頁。
[5]周立、羅建章：《“上下來去”：縣域生態(tài)治理政策的議程設(shè)置——基于山西大寧購買式造林的多源流分析》，《中國行政管理》，2021年第11期，第58—66頁。
[6]方世南：《生態(tài)合作治理制度建設(shè):價值，困境與對策》，《南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2014年第4期，第6頁。
[7]俞海波：《生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀與完善策略》，《人民論壇》，2010年第2期，第60—61頁。
責編：李 懿／美編：王嘉騏
Constructing a Multi-Dimensional Mechanism for County-Level
Ecological Governance under the “Dual Carbon” Goals
Zhang Qi & Feng Danmeng
Abstract: The counties play a fundamentally supporting role in China’s overall economic, social, cultural, and ecological development. Therefore, to improve county-level ecological and environmental governance is not only necessary for all-round rural vitalization but also critical for advancing towards the “dual carbon” goals (carbon peaking and carbon neutrality). The current issues facing the rural environmental protection include weak foundation, poor basis, and heavy debt. Worse still, the contradictions and conflicts in individual cooperation, industrial coordination, interest linkage, and other aspects further limit the efficiency of county-level eco-environmental governance. To resolve these issues, this study, building on the new opportunities created by the “dual carbon” goals and their new implications, proposes to construct a multi-dimensional mechanism for county-level ecological governance by constructing the legal system, innovating the multi-stakeholder governance model, and boosting the green industrial development.
Keywords: county-level; eco-environmental governance; “dual carbon” goals
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