中共上海市委黨校（上海行政學院）經(jīng)濟學部主任 唐玨嵐
【摘要】健全開放型經(jīng)濟安全保障體系，是新發(fā)展階段中國統(tǒng)籌開放發(fā)展與國家安全的重要舉措。開放型經(jīng)濟安全保障體系，是一國在擴大開放的同時，為維護國家經(jīng)濟安全而建立的系統(tǒng)完備、科學高效的風險管控體系，具有開放性、動態(tài)性與系統(tǒng)性的特征。新發(fā)展階段，需遵循開放發(fā)展是維護國家經(jīng)濟安全的基礎、國家經(jīng)濟安全是開放發(fā)展的保障這一基本原則，積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革、把握好開放節(jié)奏與秩序、完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系、健全國家經(jīng)濟安全監(jiān)測預警體系及提升國際經(jīng)濟競爭力，構(gòu)筑與更高水平開放相匹配的安全保障體系，既有效管控開放風險，又切實提升維護國家經(jīng)濟安全的能力。
【關鍵詞】開放型經(jīng)濟安全保障體系 更高水平開放 經(jīng)濟安全
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.009
開放發(fā)展是安全的根本保證，安全是開放發(fā)展的前提條件，兩者相互作用、互為條件。在全球化時代，既能獲取開放發(fā)展的收益，又能切實維護國家利益、保障國家安全，是各國政府高度關注的問題。統(tǒng)籌好開放發(fā)展與國家安全的關系，是中國改革開放40多年來保持經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定運行的重要經(jīng)驗，也是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局所必須遵循的基本原則。2015年發(fā)布的《中共中央 國務院關于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》，明確提出“建立健全開放型經(jīng)濟安全保障體系”。作為開啟新征程的第一個五年規(guī)劃，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步要求“健全開放安全保障體系”“構(gòu)筑與更高水平開放相匹配的監(jiān)管和風險防控體系”。這是進入新發(fā)展階段的中國，為把握開放主動權(quán)和維護國家安全所作的新部署。
新階段的中國處于新環(huán)境，面臨新挑戰(zhàn)。從中國所處的外部環(huán)境來看，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加；從國內(nèi)環(huán)境來看，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出[1]。在國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，強調(diào)健全開放安全保障體系，是新發(fā)展階段中國實行高水平對外開放的根本前提，是積極參與全球經(jīng)濟治理的必然要求，同時也是構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。本文擬從開放型經(jīng)濟安全保障體系的基本內(nèi)涵及主要特征出發(fā)，分析新發(fā)展階段中國開放發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，提出健全開放安全保障體系的基本原則與政策建議。
開放型經(jīng)濟安全保障體系的基本內(nèi)涵與主要特征
開放型經(jīng)濟安全保障體系，是指一國在擴大開放的同時，為維護本國安全而建立的系統(tǒng)完備、科學高效的風險管控體系。因此，構(gòu)建開放安全保障體系的根本目的是維護國家安全。國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力[2]，包括政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全等諸多領域。考慮到經(jīng)濟安全是國家安全的基礎，也為了聚焦研究內(nèi)容，因此，本文研究的國家安全特指國家經(jīng)濟安全。
那么，什么是國家經(jīng)濟安全呢？遺憾的是，學術(shù)界對此迄今尚未形成一致認識。究其原因，一則，不同國家對經(jīng)濟安全的理解，往往會受本國國情、國家總體發(fā)展戰(zhàn)略目標的影響；二則，即使是同一個國家，在不同的發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境下，對經(jīng)濟安全的認識也會有所不同。但在對國家經(jīng)濟安全問題的判定上，還是形成了一些大體相同的觀點[3]。開放條件下的國家經(jīng)濟安全，既是一種“狀態(tài)”——一國經(jīng)濟發(fā)展和重大利益相對處于不受外部威脅的狀態(tài)，也是一種“能力”——不斷提升維護國家安全的能力。為此，維護開放型國家經(jīng)濟安全，應立足本國，基于全球視角，查找國家經(jīng)濟運行可能存在的風險點或面臨的潛在威脅，以開放的姿態(tài)應對風險挑戰(zhàn)，進而增強本國經(jīng)濟實力、提升國際經(jīng)濟競爭力。因此，開放安全保障體系，既要確保本國經(jīng)濟運行處于安全穩(wěn)定狀態(tài)，更要不斷提升維護國家經(jīng)濟安全的能力，是“狀態(tài)”與“能力”的統(tǒng)一。這樣的開放安全保障體系，至少具有三個特征。
第一，開放性。對外開放，必然會使本國經(jīng)濟面臨外部因素的影響，但這并不意味著封閉才是安全的。開放是國家經(jīng)濟發(fā)展的巨大動力，閉關鎖國只能停滯落后。對外開放能拓展一國的經(jīng)濟發(fā)展空間，以此獲取巨大的國際分工利益、促進本國經(jīng)濟發(fā)展，而發(fā)展正是維護國家安全的最大保障。因此，構(gòu)建開放安全保障體系并非是為了摒棄外部干擾而讓本國故步自封，而是在擴大開放中，有效管控風險，以開放促發(fā)展，以發(fā)展提升維護國家經(jīng)濟安全的能力。
第二，動態(tài)性。經(jīng)濟運行是一個動態(tài)變化的過程，有周期性波動，也有趨勢性改變。同樣的，國家經(jīng)濟安全也不是一個靜止的狀態(tài)，而是一個不斷適應優(yōu)化的動態(tài)過程。這是因為開放條件下影響一國經(jīng)濟安全的外部沖擊因素是多元的，有經(jīng)濟領域的，也有來自于政治、軍事、科技、自然界等非經(jīng)濟領域的；對一國而言，外部沖擊因素的來源、發(fā)生的時間及其造成的危害程度，往往很難事先進行精準預判。因此，構(gòu)建開放安全保障體系不存在一勞永逸的應對之策，也不存在始終靜態(tài)不變的國家經(jīng)濟穩(wěn)定，必須增強因應外部環(huán)境變化的動態(tài)調(diào)整能力。
第三，系統(tǒng)性。強調(diào)開放安全保障體系的系統(tǒng)性，一是因為開放型經(jīng)濟體本身就是一個覆蓋跨境貿(mào)易、投資、金融活動及各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復雜系統(tǒng)。二是因為開放型經(jīng)濟風險具有系統(tǒng)性，開放在促進一國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也會放大本國經(jīng)濟的“風險敞口”，任何外部的微小干擾都有可能打破國內(nèi)經(jīng)濟系統(tǒng)的平衡[4]，且經(jīng)濟全球化增強了風險的傳染性，個別的、分散的、局部的風險甚至會演變?yōu)槿蛐?、系統(tǒng)性風險。三是風險監(jiān)管和風險防控體系的系統(tǒng)性。開放安全保障體系應覆蓋與國家經(jīng)濟安全密切相關的主要領域，包括經(jīng)濟主權(quán)安全、科技安全、產(chǎn)業(yè)安全、投資安全、金融安全、重要資源和產(chǎn)品安全等，同時，還需要關注可能威脅國家經(jīng)濟安全的各種經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素，以及國內(nèi)國際相互作用的機制與影響。因此，構(gòu)建開放安全保障體系需有系統(tǒng)性思維，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。
中國開放型經(jīng)濟安全面臨的新挑戰(zhàn)
根據(jù)開放型經(jīng)濟安全保障體系的基本內(nèi)涵及主要特征，在新發(fā)展階段，與中國更高水平開放相匹配的安全保障體系，應能確保在擴大開放的同時，更好維護國家經(jīng)濟主權(quán)安全、國際投資安全、金融安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定、重要能源資源穩(wěn)定供應等。然而，當前我國所處的外部環(huán)境更加復雜嚴峻，國內(nèi)不平衡不充分問題仍然突出，開放條件下的中國經(jīng)濟安全面臨著新的風險挑戰(zhàn)，主要有以下五個方面。
（一）國家經(jīng)濟主權(quán)安全風險。維護國家經(jīng)濟安全首先要保證經(jīng)濟主權(quán)安全。經(jīng)濟主權(quán)“既是一種政治化的經(jīng)濟權(quán)力，又是一種經(jīng)濟化的政治權(quán)力，是政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力在國家最高（即根本）利益契合點的權(quán)力結(jié)合”[5]。國家經(jīng)濟主權(quán)安全意味著該國是一個獨立的經(jīng)濟主體，其經(jīng)濟發(fā)展不會形成對外部的危險依賴，并能保證本國經(jīng)濟政策的獨立性。
在全球化時代，越來越多的外部干擾因素成為威脅國家經(jīng)濟安全的誘因，然而，當一國經(jīng)濟活動充分融入世界經(jīng)濟后，其在許多領域已經(jīng)難以獨立解決自己的問題，經(jīng)濟政策的自主性也因此受到明顯侵蝕。比如，貿(mào)易政策主權(quán)或多或少受到全球貿(mào)易規(guī)則的制約；貨幣金融政策也受到掣肘，“蒙代爾不可能三角”告訴我們，在開放經(jīng)濟背景下，一個國家不可能同時實現(xiàn)貨幣政策獨立、資本自由流動和匯率穩(wěn)定這三個目標，即一國要想實現(xiàn)資本自由流動和匯率穩(wěn)定，就必須犧牲貨幣政策的獨立性。
當今世界，正處于大國經(jīng)貿(mào)關系“不穩(wěn)定期”與全球經(jīng)濟治理“重構(gòu)期”的疊加期。在復雜多變的國際環(huán)境中，中國經(jīng)濟安全面臨著“卡脖子”風險，不止要防范技術(shù)“卡脖子”，還要警惕標準、規(guī)則“卡脖子”。當前，美國及其盟友正試圖放棄自20世紀80年代起推行的貿(mào)易自由和放松監(jiān)管的新自由主義思想，轉(zhuǎn)而尋求給國際貿(mào)易帶來新標準，試圖以所謂的“康沃爾共識”取代“華盛頓共識”[6]。美國政府為重塑國際貿(mào)易體系而提出的措施，包括限制進口碳密集型鋼鋁產(chǎn)品、優(yōu)先考慮利用國內(nèi)供應鏈生產(chǎn)的本土產(chǎn)品等。這些轉(zhuǎn)變旨在控制貿(mào)易的不公平影響，與美國幾十年來長期奉行的自由貿(mào)易主張背道而馳。與此同時，美國的盟友也正在實施類似的經(jīng)濟政策，例如，2019年12月，歐盟委員會公布的“歐洲綠色協(xié)議”。又如，2021年10月，七國集團發(fā)布《全球經(jīng)濟韌性》報告，提出貿(mào)易自由化本身不應再被視為目的，認為政府應該少關注以降低關稅本身為核心的貿(mào)易協(xié)議，而多關注監(jiān)管標準更高的服務貿(mào)易，尤其是鼓勵可持續(xù)生產(chǎn)[7]；認為現(xiàn)有國際貿(mào)易規(guī)則提供了“逐底競爭”的可能，呼吁貿(mào)易談判代表改寫貿(mào)易規(guī)則；呼吁各國政府加大對“未來高質(zhì)量增長”的投資，包括支持能源轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量的教育和培訓、以氣候為重點的研發(fā)；各國政府需要徹底改革對高收入個人與企業(yè)的征稅和監(jiān)管方式[8]。
“一帶一路”是中國參與全球治理的重要抓手。如今，歐美試圖推出大型基建計劃抗衡中國“一帶一路”倡議。2021年6月，美國總統(tǒng)拜登發(fā)起七國集團版“重建美好世界”計劃，擬為發(fā)展中國家的基建項目提供總價值超過40萬億美元的融資，旨在“展示美國的海外競爭力”。2021年12月，歐盟也宣布類似的“全球門戶”計劃，擬在2027年前調(diào)動3000億歐元資金，在全球范圍內(nèi)投資基礎設施建設，意在抗衡中國“一帶一路”倡議，爭奪全球影響力[9]。
新發(fā)展階段，中國在擴大開放的同時，如何積極參與全球治理體系改革，“堅持與世界融合和保持中國特色相統(tǒng)一”[10]，這是保障國家經(jīng)濟主權(quán)安全的核心問題。
（二）國際投資安全風險。由外資進入導致的國家經(jīng)濟安全風險，主要通過兩級傳導機制進行擴散。其中，核心傳導機制是通過市場結(jié)構(gòu)、國際收支、壟斷行業(yè)的對外開放等主要環(huán)節(jié)直接影響國家經(jīng)濟安全的關鍵領域；外圍傳導機制是通過人才爭奪、匯率壓力、資源性掠奪、國家稅源流失等主要環(huán)節(jié)影響國家經(jīng)濟安全的重要相關領域，使外資流入風險形成擴散化趨勢[11]。而對外投資導致的國家經(jīng)濟安全風險，主要是因市場風險、法律風險、政治風險等，使母國企業(yè)與政府遭受損失。
中國已經(jīng)從單向引資大國轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向投資大國。新發(fā)展階段，我們將繼續(xù)擴大開放，促進投資自由化、便利化，但當前，我國對投資風險的管控能力不強。一方面，我國目前在“引進來”過程中，對外資仍未實行穿透式管理，且部門監(jiān)管存在“留有真空”與“交叉重復”并存的問題，外資可通過多種方式繞開監(jiān)管，對我國一些重要企業(yè)進行并購或控制；另一方面，我國目前在企業(yè)“走出去”過程中，存在著企業(yè)對外投資服務體系不夠完善、頂層制度設計缺乏的問題，企業(yè)自身也存在海外投資管理能力不足、風險防控意識不夠、風險處置能力不強的問題。因此，完善外商投資國家安全審查機制，以及建立“走出去”風險防控體系，是新發(fā)展階段中國促進雙向投資高水平發(fā)展的重要保障。
（三）金融安全風險。金融是經(jīng)濟的血液。金融安全是國家安全的重要組成部分，是維護國家經(jīng)濟安全的重要基礎。因此，保障金融安全，是關系到一國經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的根本大事。
在全球化時代，金融開放是構(gòu)建開放型經(jīng)濟體系的必然要求，主要包括金融服務業(yè)的開放，以及貨幣在經(jīng)常項與資本項下的可自由兌換。一方面，金融開放能提高一國金融體系與金融市場的效率，促進本國實體經(jīng)濟發(fā)展；但另一方面，金融開放在一定程度上會加劇跨境資本的大量、無序流動，削弱本國貨幣政策的有效性，增加金融監(jiān)管難度，特別是隨著一國金融市場融入全球金融市場，外部金融市場的任何風吹草動都會傳導至本國金融市場。
新發(fā)展階段，我國將繼續(xù)提升金融業(yè)開放水平，包括推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領域開放，深化境內(nèi)外資本市場互聯(lián)互通，推進人民幣國際化等。金融業(yè)擴大開放，在為新發(fā)展格局提供動力的同時，也會加大金融風險。如，從歷史上看，每一次美聯(lián)儲進入加息周期都會引發(fā)全球經(jīng)濟及金融市場的大幅波動，也會給我國帶來資本回撤、匯率波動及金融市場同頻共振等外溢風險。因此，如何構(gòu)建開放安全的金融體系，是構(gòu)筑與更高水平開放相匹配的安全保障體系的重要內(nèi)容。
（四）產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定風險。任何一個開放型經(jīng)濟體都會依據(jù)本國的比較優(yōu)勢嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈，獲取全球化的紅利。特別是對于發(fā)展中國家而言，融入全球產(chǎn)業(yè)分工不僅可獲得分工的收益，還可獲得新的學習收益和技術(shù)溢出效應。[12]
然而，發(fā)展中國家參與全球產(chǎn)業(yè)分工通常是一個被動的過程，是以對發(fā)達經(jīng)濟體的依附為基礎的。在國際分工中，發(fā)展中經(jīng)濟體往往處于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的低端環(huán)節(jié)，競爭激烈且地位容易被替代，而發(fā)達經(jīng)濟體憑借其控制的核心技術(shù)、關鍵環(huán)節(jié)，抑或者強大的市場勢力，處于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的高端環(huán)節(jié)，地位具有不可替代性。發(fā)達經(jīng)濟體通常會將確保產(chǎn)業(yè)競爭力優(yōu)勢作為維護國家經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略，企圖通過“低端鎖定”模式進一步固化發(fā)展中國家在全球分工中的地位，迫使這些國家陷入于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中低端環(huán)節(jié)的“逐底競爭”中，以遏制其競爭力的提升[13]。同時，全球化時代的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈遠距離布局，使得國家之間高度依存，任何一個經(jīng)濟體或環(huán)節(jié)出問題，都可能造成產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“斷鏈”。近年來的貿(mào)易摩擦、科技競爭和新冠肺炎疫情都已經(jīng)證實了這一點，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定是國民經(jīng)濟循環(huán)的根本保障。
中國是一個超大型開放經(jīng)濟體，但“大而不強”的問題仍然突出，關鍵技術(shù)受制于人加大了中國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的脆弱性。拜登政府上臺后，科技競爭成為中美戰(zhàn)略博弈的焦點問題，已呈現(xiàn)出三個顯著特征：一是正在從科技產(chǎn)品的進出口貿(mào)易競爭轉(zhuǎn)向中美長期的戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢；二是正在從“卡脖子”技術(shù)競爭轉(zhuǎn)向人才、研發(fā)投入等基礎性、前沿性領域競爭的態(tài)勢；三是正在從美國強調(diào)的市場公平競爭轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策、制度性競爭的態(tài)勢。這三個轉(zhuǎn)變，已經(jīng)不再是簡單的兩國市場順逆差等層面的競爭，而是轉(zhuǎn)向更為長期的、戰(zhàn)略性的競爭，態(tài)勢演變更趨復雜，競爭程度更加激烈，競爭手段更加多元化。美國聯(lián)合其盟友的技術(shù)霸權(quán)使得中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展有陷入“低端鎖定”的風險[14]。
在新發(fā)展格局下，中國如何有效改變傳統(tǒng)開放模式下的依附發(fā)展關系，確立中國在國際產(chǎn)業(yè)分工中的主導權(quán)，化解因產(chǎn)業(yè)鏈“規(guī)鎖”而形成的技術(shù)阻斷和產(chǎn)業(yè)安全困局[15]，是事關新發(fā)展格局順利構(gòu)建的關鍵之舉。
（五）初級產(chǎn)品穩(wěn)定供應風險。初級產(chǎn)品是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，其中特別是能源（主要是原油）、礦產(chǎn)（主要是稀有金屬）和糧食等戰(zhàn)略性資源能否穩(wěn)定供應，直接影響到一國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定。但初級產(chǎn)品的供應相對缺乏彈性，投資產(chǎn)出周期長，供給集中度高，尤其是部分能源和礦產(chǎn)的供給高度集中于個別地區(qū)和少數(shù)國家。自然資源部中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《全球鋰、鈷、鎳、錫、鉀鹽礦產(chǎn)資源儲量評估報告（2021）》顯示，剛果（金）、印尼、澳大利亞的鈷儲量居全球前三位，三國儲量占全球儲量70%左右；智利、澳大利亞、阿根廷的鋰儲量居全球前三位，三國儲量占全球儲量的68%[16]。資源地理分布上的高度集中加大穩(wěn)定供應風險。此外，初級產(chǎn)品通常具有金融屬性，價格總是會發(fā)生大幅度波動（見表1），影響中下游企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。
況且，我國部分初級產(chǎn)品存在較高的外采率，且進口來源相對單一。比如，石油、天然氣是一國經(jīng)濟發(fā)展的命脈。中國是全球第二大石油消費國、第三大天然氣消費國，也是世界第一大油氣進口國。我國石油、天然氣對外依賴程度高且總體呈上升之勢，2020年我國石油、天然氣對外依存度分別攀升至73%和43%。又如，礦物資源是一國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎資源。我國部分礦產(chǎn)供應“大頭在外”的態(tài)勢沒有改變。目前，鐵礦、銅礦、錳礦、鎳礦對外依存度均超過80%，鉻礦接近100%，鋁土礦對外依存度超過50%。此外，進口來源地高度集中，我國從澳大利亞、巴西兩個國家四大礦業(yè)公司進口的鐵礦石超過進口總量的80%；錳礦進口集中于南非和澳大利亞，占我國進口總量的60%；鉻礦，僅從南非一國的進口量就超進口總量的80%。[17]
較高的外采率與相對單一的進口來源地，使得我國做好初級產(chǎn)品供給保障意義重大，但任務十分艱巨。當今世界百年變局和世紀疫情相互疊加，加大了我國從國際市場獲取初級產(chǎn)品的難度。而俄烏戰(zhàn)爭將進一步加劇全球能源、糧食、礦產(chǎn)等初級產(chǎn)品的供應短缺。一旦我國高度依賴進口的某種初級產(chǎn)品的供應出現(xiàn)嚴重缺口，勢必會危及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定。因此，確保初級產(chǎn)品的穩(wěn)定供應，對于保障國家經(jīng)濟安全具有生死攸關的重要性。
健全開放安全保障體系的基本原則與政策建議
新發(fā)展階段，面對日趨復雜的國際環(huán)境和構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務，必須貫徹總體國家安全觀，構(gòu)筑更高水平開放安全保障體系?；诮y(tǒng)籌好開放發(fā)展和經(jīng)濟安全的要求，我們認為，“十四五”時期乃至未來更長時期，我國建立健全開放安全保障體系遵循的基本原則是：一方面，開放發(fā)展是維護國家經(jīng)濟安全的基礎，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，以更高水平對外開放促進更高質(zhì)量發(fā)展，進而確保國家經(jīng)濟安全；另一方面，國家經(jīng)濟安全是開放發(fā)展的保障，積極應對開放發(fā)展中可能遇到的各種風險挑戰(zhàn)與威脅，牢牢守住安全底線，維護國家經(jīng)濟安全，確保既“放得開”，又“管得住”，尋找對外開放和國家經(jīng)濟安全的黃金結(jié)合點[18]。據(jù)此，筆者提出以下五方面的對策建議。
（一）積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革。加強國際合作與改革全球治理體系，事關全球經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定，也是保障國家經(jīng)濟安全不可或缺的重要環(huán)節(jié)?；仡櫄v史不難發(fā)現(xiàn)，全球經(jīng)濟風險的產(chǎn)生往往與全球治理的失效有關。一方面，全球經(jīng)濟治理體系具有一定的內(nèi)生性和調(diào)整的滯后性，無法及時有效解決全球經(jīng)濟風險問題，也無法及時響應國際經(jīng)濟格局之變；另一方面，風險也會對完善全球經(jīng)濟治理體系發(fā)揮倒逼效應。
習近平總書記指出：“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。新興市場國家和發(fā)展中國家的崛起速度之快前所未有，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的新陳代謝和激烈競爭前所未有，全球治理體系與國際形勢變化的不適應、不對稱前所未有。”面對這三個“前所未有”，作為世界第二大經(jīng)濟體和最大發(fā)展中國家的中國，應當在全球治理重構(gòu)中占據(jù)更為主動的地位，發(fā)揮更加突出的作用，提出中國方案，貢獻中國力量，由全球經(jīng)濟治理的接受者、參與者向建設者、貢獻者、改革者轉(zhuǎn)變。[19]
中國參與和推動的全球經(jīng)濟治理體系，既謀求本國合理的國際經(jīng)濟利益和安全利益，又能為世界經(jīng)濟穩(wěn)定、安全和強勁增長作出貢獻，即中國不會也不可能通過向外轉(zhuǎn)嫁內(nèi)部矛盾而解決自身經(jīng)濟安全問題，而且中國倡導的全球治理體系將致力于降低國際經(jīng)濟風險和消除世界經(jīng)濟危機[20]。
（二）把握好開放節(jié)奏與秩序。中國改革開放能夠取得巨大成就的重要經(jīng)驗，就是走了一條符合本國實際的“漸進式開放”道路。40多年來，無論是貿(mào)易開放、投資開放、金融開放，還是區(qū)域開放，我們都采取了漸進有序的步驟。這種開放模式的益處在于，它能將開放帶來的沖擊限制在本國可以承受的范圍內(nèi)，使國內(nèi)經(jīng)濟主體有一個適應調(diào)整的過程，再隨著本國企業(yè)競爭力的提高逐步擴大開放[21]。
新發(fā)展階段，中國將全面提高對外開放水平，實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放。但是仍然需要在開放節(jié)奏與秩序等具體方面作全面和詳細的考慮。如，從金融開放的實踐來看，開放給不同國家?guī)淼男遣煌?。總體而言，在一國經(jīng)濟穩(wěn)定運行且建立起相對完善的金融體系、實現(xiàn)國內(nèi)金融市場化及具備較強金融監(jiān)管能力的基礎上，擴大金融開放能較好地發(fā)揮對本國經(jīng)濟發(fā)展的促進作用；反之，倉促的金融開放，可能使本國利益受損。因此，我國對外開放的步伐應與我國經(jīng)濟發(fā)展階段相適應，應與開放監(jiān)管能力相適應。
（三）完善國家戰(zhàn)略物資儲備體系。戰(zhàn)略物資為一國經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定所必需，同時也最容易受制于他國。因此，國家戰(zhàn)略物資儲備體系是構(gòu)筑開放型經(jīng)濟安全保障體系的重要支柱。
如前所述，戰(zhàn)略物資通常具有戰(zhàn)略性及供應的不穩(wěn)定性，而國家戰(zhàn)略物資儲備具有“穩(wěn)定器”和“蓄水池”功能。例如，2021年國際大宗商品價格持續(xù)上漲，中國國家糧食和物資儲備局通過分批向市場投放銅、鋁、鋅等戰(zhàn)略物資，做好大宗商品保供穩(wěn)價工作。
面對“百年未有之大變局”，在新形勢、新要求下，健全國家戰(zhàn)略物資儲備體系，必須解決“誰來儲”“儲什么”兩個問題。
“誰來儲”？毫無疑問，政府是戰(zhàn)略物資儲備的主體。同時，企業(yè)儲備在維護國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定中具有重要保障功能，具體可劃分為企業(yè)法定儲備與企業(yè)商業(yè)儲備。其中，法定儲備是企業(yè)依法承擔的儲備任務；商業(yè)儲備則是在正常的周轉(zhuǎn)庫存外，企業(yè)為防范國際供應鏈風險及應對市場價格大幅波動，基于安全考慮而自行建立的儲備，這部分儲備可提高國家應對戰(zhàn)略物資供應“斷鏈”和市場價格劇烈波動的能力，是國家戰(zhàn)略物資儲備的重要后備力量[22]。
“儲什么”？一是實物儲備與能力儲備并舉。實物儲備是關鍵時刻應急保障的第一道防線。在面臨外部沖擊時，實物儲備的調(diào)用能迅速起到穩(wěn)人心、強信心的作用。但僅僅依靠實物儲備很難滿足應急保障需求。因此，還需加強能力儲備。比如，新冠肺炎疫情發(fā)生后，面對防護物資的短缺，一些紡織服裝企業(yè)，甚至一些電子企業(yè)、汽車生產(chǎn)企業(yè)、石油化工企業(yè)……都主動轉(zhuǎn)型或跨界生產(chǎn)防疫物資。大量企業(yè)“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”防疫物資生產(chǎn)，明顯增強了我國的應急物資供應能力。如果說實物儲備構(gòu)筑起了應對緊急狀態(tài)的第一道防御線，那能力儲備則是事關應急物資補給的生命線。二是處理好物資儲備與其他儲備的關系。物資儲備與外匯儲備、黃金儲備一樣，都是國家儲備的重要形式，對各類儲備理應統(tǒng)籌安排。作為一個擁有14億人口的超大型經(jīng)濟體，我國戰(zhàn)略物資儲備體系的構(gòu)建與完善不應將視野囿于國內(nèi)的資源與生產(chǎn)能力，應放眼世界，通過對外匯儲備的戰(zhàn)略性運用，在全球采購國計民生所需的戰(zhàn)略資源與物資。這既能使外匯儲備運用多元化，也能實現(xiàn)儲備物資來源多渠道及增強本國物資儲備實力的目的，更好維護國家經(jīng)濟安全[23]。
（四）健全國家經(jīng)濟安全監(jiān)測預警體系。開放型經(jīng)濟體，受到外部不穩(wěn)定因素沖擊是不可避免的，有些沖擊因素是可以預判的，但有些沖擊屬于“黑天鵝”事件；有些外部沖擊事件帶來的影響當下就能顯現(xiàn)，而有些因素對國家經(jīng)濟安全帶來的影響可能需要經(jīng)歷較長時期才會顯露。因此，如何評估、預判一國的經(jīng)濟安全態(tài)勢是開放安全保障體系要解決的重要問題，這就需要構(gòu)建國家層面的開放安全監(jiān)測預警體系。
國家統(tǒng)計局于1998年就開展了關于國家經(jīng)濟安全問題的專題研究，篩選了資源與物資、國民經(jīng)濟速度與結(jié)構(gòu)、對外經(jīng)濟、金融、政府與體制等5大類共33個指標對我國經(jīng)濟安全狀況進行評價。但隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境與條件的變化，評價指標的覆蓋領域需進一步拓展，有些指標的可操作性需增強。對此，學者們展開了大量的研究，取得了很多重要的成果[24]。
新發(fā)展階段，我們需要構(gòu)建與更高水平開放相匹配的國家經(jīng)濟安全監(jiān)測預警機制，主要包括產(chǎn)業(yè)損害監(jiān)測預警、全球供應鏈風險監(jiān)測預警、國際收支監(jiān)測預警、對外資產(chǎn)負債監(jiān)測預警等。“監(jiān)測”關注的是現(xiàn)狀，“預警”面向的是未來。一國要建立開放安全監(jiān)測預警機制，關鍵是要借助體系化的制度安排、組織安排和技術(shù)安排，對開放條件下的國家經(jīng)濟安全現(xiàn)狀進行監(jiān)測和對未來可能危及國家經(jīng)濟安全的風險因素進行預警[25]，特別是后者，體現(xiàn)了開放安全保障體系的未雨綢繆，更需引起政府的高度重視。
（五）不斷提升中國經(jīng)濟國際競爭力。構(gòu)建開放安全保障體系，我們不能一味被動防御，滿足于使本國經(jīng)濟處于不受外部風險沖擊的狀態(tài)，更要主動而為，以國際經(jīng)濟競爭力的提升，增強我國應對外部風險挑戰(zhàn)的能力，以開放促發(fā)展，以發(fā)展保安全。
首先，以構(gòu)建新發(fā)展格局培育國際合作和競爭新優(yōu)勢。改革開放之初，中國憑借低成本的比較優(yōu)勢，以“兩頭在外、中間在內(nèi)”的模式參與了全球經(jīng)濟大循環(huán)，獲取了全球化的紅利，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。然而，近年來全球分工受非經(jīng)濟因素沖擊日益嚴重，與此同時，國內(nèi)各種要素成本明顯上升，致使我國依托低成本形成的傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢日漸衰減。在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，我國提出了“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，這不是應對新冠肺炎疫情沖擊、中美貿(mào)易摩擦的權(quán)宜之計，而是“十四五”乃至未來更長時期重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢的重大戰(zhàn)略抉擇。在新發(fā)展格局下，中國將依托國內(nèi)市場規(guī)模優(yōu)勢，通過強大的需求引致創(chuàng)新、誘發(fā)高端價值鏈向國內(nèi)轉(zhuǎn)移、虹吸全球高端要素向國內(nèi)集聚及擴大進口產(chǎn)生的溢出效應等，推動傳統(tǒng)的低成本比較優(yōu)勢向創(chuàng)新發(fā)展競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變[26]。
其次，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈競爭已成為國際競爭的主要內(nèi)容。當下的國際經(jīng)濟競爭不只是企業(yè)之間產(chǎn)品與服務的競爭，更是企業(yè)背后的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈競爭，建立起本國安全穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，是增強國際競爭力的關鍵[27]。完整的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作是由少量具有掌控力的“鏈主”企業(yè)，以及眾多圍繞在“鏈主”企業(yè)上下游的中小企業(yè)共同組成的。因此，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平需要培育共生發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，形成“鏈主”企業(yè)和其他企業(yè)融通發(fā)展局面，以推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
最后，科技競爭是產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈競爭的焦點?？萍几偁幨谴髧┺牡闹鲬?zhàn)場，關鍵核心技術(shù)是產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定的命門。當前，提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全性和競爭力，迫切需要解決“卡脖子”技術(shù)問題，走科技自立自強的道路。但在全球化時代，科技自立自強并非關起門來樣樣自己搞，我們需要平衡好科技自立自強和開放合作的關系，從內(nèi)外兩手著力化解面臨的挑戰(zhàn)。一是對內(nèi)堅持科技創(chuàng)新自強?？萍几偁幦找娉蔀閲H競爭的制高點，應強化科技創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，完善國家科技創(chuàng)新體系，加快建設科技強國。二是對外堅持開放合作共贏。當今世界全球化雖然遭遇逆風，但是開放合作仍是大趨勢。以芯片產(chǎn)業(yè)為例，具有資金投入大、產(chǎn)業(yè)鏈長、技術(shù)迭代快及國際分工細的特點，任何一個國家企圖實現(xiàn)芯片產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的全面開花都是不現(xiàn)實的，也是不經(jīng)濟的，即使美國也并非在芯片所有環(huán)節(jié)都具有優(yōu)勢。中國具有廣闊的市場，應堅定不移地擴大開放，堅持競爭與合作并存的理念，努力擴大自己的“朋友圈”，以“朋友圈”的方式融入全球科技創(chuàng)新網(wǎng)絡，以此提升集聚、配置全球創(chuàng)新要素的能力，成為全球科技創(chuàng)新的樞紐和節(jié)點。這既能增強我國科技實力，同時又能為全球科技創(chuàng)新貢獻中國力量。
總之，在新發(fā)展階段，中國的國家經(jīng)濟安全必須放到全球環(huán)境中進行謀劃，在提高對外開放水平中開拓合作共贏新局面，繼而增強維護經(jīng)濟安全的能力；在健全開放安全保障體系的基礎上，推進更高水平的對外開放，促進本國經(jīng)濟發(fā)展和國際競爭力的提升。
注釋
[1]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》（2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過），中國政府網(wǎng)，2020年10月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-10/29/content_5555877.htm。
[2]《中華人民共和國國家安全法》（2015年7月1日），北京：中國法制出版社，2015年。
[3]中國現(xiàn)代國際關系研究院經(jīng)濟安全研究中心：《國家經(jīng)濟安全》，北京：時事出版社，2005年，第4頁。
[4]毛征兵、范如國、陳略：《新時代中國開放經(jīng)濟的系統(tǒng)性風險探究——基于復雜性系統(tǒng)科學視角》，《經(jīng)濟問題探索》，2018年第10期。
[5]肖佳靈：《國家主權(quán)論》，北京：時事出版社，2003年，第382頁。
[6]“華盛頓共識”，即20世紀80年代末針對拉美國家和東歐轉(zhuǎn)軌國家提出的新自由主義經(jīng)濟主張，包括金融和貿(mào)易自由化、資本自由流動以及企業(yè)私有化、取消政府對企業(yè)的管制等。這一主張當時得到了世界銀行的支持。如今，美國及其盟友正尋求給國際貿(mào)易制定新標準。2021年6月在英國康沃爾召開的七國集團峰會所發(fā)布的公報就明顯不同于往年，比如，對貿(mào)易保護主義行為沒有進行指責，反而公開承認自由貿(mào)易帶來的不公平，呼吁“更公平的貿(mào)易”，并高度重視氣候變化，確定了減少碳排放的具體時間表等，且提出將尋求與其他國家合作，在多邊規(guī)則體系內(nèi)推進這一開放議程。
[7]例如，美國和歐盟宣布的《全球可持續(xù)鋼鋁協(xié)議》，計劃將所謂的“骯臟金屬”排除在歐美市場之外，且該協(xié)議未提及世貿(mào)組織的有關規(guī)則或程序。
[8]Wong, F., "The New Economics—How the U.S. and Its Allies Are Rewriting the Rules on Spending and Trade", Foreign Affairs, November 16, 2021.
[9]《盤點2021：不確定的世界》，《參考消息》，2021年12月30日，第8版。
[10]《中共中央 國務院關于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》（2015年5月5日），新華社，2015年9月17日，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-09/17/c_1116598050.htm。
[11]趙蓓文：《外資風險視角下的中國國家經(jīng)濟安全預警指標體系》，《世界經(jīng)濟研究》，2012年第1期。
[12]中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所課題組：《提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平路徑研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2020年第2期。
[13]王玉柱、劉振坤：《依附發(fā)展、分工“規(guī)鎖”與產(chǎn)業(yè)鏈主導權(quán)塑造——新發(fā)展格局下實現(xiàn)國際分工關系重構(gòu)的機制》，《國際展望》，2021年第6期。
[14]丁明磊、王革：《大變局下我國科技發(fā)展面臨的重大風險及防范對策》，《國家治理》，2020年第46期。
[15]王玉柱、劉振坤：《依附發(fā)展、分工“規(guī)鎖”與產(chǎn)業(yè)鏈主導權(quán)塑造——新發(fā)展格局下實現(xiàn)國際分工關系重構(gòu)的機制》，《國際展望》，2021年第6期。
[16]金觀平：《從戰(zhàn)略上確保能源礦產(chǎn)安全》，《經(jīng)濟日報》，2021年12月1日，第1版。
[17]劉坤：《初級產(chǎn)品保供，為經(jīng)濟肌體“固本培元”》，《光明日報》，2022年1月6日，第15版。
[18]商務部黨組：《把握經(jīng)濟全球化大勢 堅定不移全面擴大開放》，《求是》，2020年第24期。
[19]郭威、劉曉陽：《風險防范視閾下的全球經(jīng)濟治理變革——變遷歷程、演進邏輯與中國定位》，《經(jīng)濟學家》，2021年第10期。
[20]夏先良：《社會主義開放經(jīng)濟體制的構(gòu)建與中國國家經(jīng)濟安全》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》，2020年第2期。
[21]江小涓：《漸進式開放：中國改革成功的基本經(jīng)驗》，《市場經(jīng)濟導報》，1995年第9期。
[22]唐玨嵐：《“大儲備”：國家戰(zhàn)略物資儲備體系的重構(gòu)》，《治理研究》，2021年第1期。
[23]唐玨嵐：《完善國家物資儲備體系對暢通國民經(jīng)濟循環(huán)意義重大》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第5期。
[24]莫小東：《國家經(jīng)濟安全監(jiān)測預警研究綜述》，《企業(yè)科技與發(fā)展》，2017年第3期。
[25]馬林、雷家骕：《完善維護國家經(jīng)濟安全的制度和機制框架》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2002年第4期。
[26]戴翔、張二震、張雨：《雙循環(huán)新發(fā)展格局與國際合作競爭新優(yōu)勢重塑》，《國際貿(mào)易》，2020年第11期。
[27]芮明杰：《產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化需要把握三方面》，《社會科學報》，2022年1月6日，第2版。
責 編／張 曉
唐玨嵐，中共上海市委黨校（上海行政學院）經(jīng)濟學部主任，教授。研究方向為經(jīng)濟政策學、貨幣金融學。主要著作有《發(fā)展中國家的資本外逃研究》《防范短期資本流向逆轉(zhuǎn)研究》等。
Building a Security System Matching Higher-level Opening
Tang Juelan
Abstract: Improving the system for guaranteeing security of the open economy is an important measure for China to coordinate open development and national security in the new development stage. The system for guaranteeing security of the open economy is an all-round, scientific and efficient risk management and control system designed to maintain national economic security while expanding opening-up. It is open, dynamic and systematic. In the new development stage, China needs to follow the basic principle that open development is the basis for safeguarding national economic security and national economic security is the guarantee of open development, so that it can actively participate in the reform of the global economic governance system, grasp the pace and order of opening up, improve the national strategic materials reserve system, optimize the national economic security monitoring and early warning system and enhance its international economic competitiveness. By building a security guarantee system well-matched with the higher-level opening, China can not only effectively control opening risks, but also become better able to maintain national economic security.
Keywords: open economy security guarantee system, higher-level opening, economic security
