加快構(gòu)建政策協(xié)同的生成機(jī)制 ——兼析政策“合成謬誤”“分解謬誤”的表現(xiàn)及成因

中國(guó)進(jìn)入目標(biāo)多元、政策多元的新發(fā)展階段。過(guò)去追求高速增長(zhǎng)，現(xiàn)在追求高質(zhì)量發(fā)展。增長(zhǎng)只是規(guī)模做大的數(shù)量概念，而發(fā)展不僅僅是規(guī)模、數(shù)量的問(wèn)題，還有質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的問(wèn)題；不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還有社會(huì)、生態(tài)環(huán)保等問(wèn)題。在新發(fā)展階段，中國(guó)發(fā)展的整體性特征越來(lái)越明顯，不能只有GDP的增長(zhǎng)，還需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)、彼此制約的關(guān)系。因此，發(fā)展的整體性特征衍生出多元目標(biāo)和多元政策。

目標(biāo)多元、政策多元的新發(fā)展階段與多元政策的體制基礎(chǔ)不健全之間的矛盾

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展正從以增長(zhǎng)目標(biāo)為主的階段轉(zhuǎn)向增長(zhǎng)目標(biāo)、民生目標(biāo)、安全目標(biāo)等多目標(biāo)階段，這意味著政策越來(lái)越多元化，不僅包括經(jīng)濟(jì)部門(mén)制定實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)監(jiān)管政策等，還包括教育、科技、衛(wèi)健、環(huán)境等部門(mén)出臺(tái)的非經(jīng)濟(jì)類政策和社會(huì)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響也越來(lái)越大。問(wèn)題不在于目標(biāo)多元，而在于對(duì)多元目標(biāo)沒(méi)有明確作出分層分類、輕重緩急的排序，往往都是齊頭并進(jìn)地推進(jìn)。導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的根源是多元政策的體制基礎(chǔ)不健全，具體表現(xiàn)為“三個(gè)不匹配”。

一是社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不匹配。過(guò)去40多年的改革開(kāi)放主要改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，但過(guò)去不只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，還在此基礎(chǔ)上有一個(gè)“計(jì)劃社會(huì)”。目前遇到的很多問(wèn)題仍是計(jì)劃社會(huì)體制導(dǎo)致的，而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。社會(huì)轉(zhuǎn)型沒(méi)有跟上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐，對(duì)市場(chǎng)的深化產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙。新發(fā)展階段追求的許多目標(biāo)，如更高效率、更加公平、更加美麗，能否順利實(shí)現(xiàn)，依賴于社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的匹配性。二是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與綠色轉(zhuǎn)型不匹配。從社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型來(lái)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在前，社會(huì)轉(zhuǎn)型在后；而從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型來(lái)看，綠色轉(zhuǎn)型沖在前面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后。綠色轉(zhuǎn)型如何避免“運(yùn)動(dòng)式”推動(dòng)，是一個(gè)值得重視的治理問(wèn)題。三是政府轉(zhuǎn)型與發(fā)展轉(zhuǎn)型不匹配。我國(guó)近年來(lái)著力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，但部分領(lǐng)域的改革與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型并不匹配。站在國(guó)家治理的高度來(lái)看，政府轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，這恰恰是黨的十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革所追求的目標(biāo)。

這三個(gè)轉(zhuǎn)型的不匹配導(dǎo)致了多元目標(biāo)、多元政策的體制基礎(chǔ)不牢。當(dāng)前，我國(guó)全面深化改革的整體框架已經(jīng)構(gòu)建，但從全社會(huì)的角度來(lái)看，仍存在一些問(wèn)題，比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的計(jì)劃社會(huì)體制還需要突破性改革；計(jì)劃社會(huì)體制遺留下來(lái)的事業(yè)單位體制基本框架沒(méi)有改變；教科文衛(wèi)體的微觀基礎(chǔ)仍是附屬于行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位體制，在發(fā)揮職工積極性、釋放創(chuàng)造性等方面還存在不足。教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問(wèn)題還難以通過(guò)政策方式得以解決，等等。

避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”和工程化的思維傾向

在多元目標(biāo)下，政策剛性化考核容易導(dǎo)致行為的極端化、短期化、指標(biāo)化。如果上級(jí)機(jī)關(guān)過(guò)度追求指標(biāo)化，就會(huì)產(chǎn)生各種類似于過(guò)去的計(jì)劃指標(biāo)，目標(biāo)很多，政策也很多，每個(gè)指標(biāo)都要考核，可能不由自主地導(dǎo)致指令性越來(lái)越多，成為官僚主義和形式主義的土壤。政策的過(guò)度指標(biāo)化，還會(huì)導(dǎo)致地方缺乏必要的因地制宜的政策創(chuàng)新空間。在政策多元且剛性的情況下，地方政府財(cái)力有限，又不能變相融資，自主空間日漸收窄，難以充分發(fā)揮主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。特別是在嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制下，一些地方政府做任何事情，都習(xí)慣于找文件依據(jù)、等上級(jí)指示或通知，擔(dān)心被認(rèn)定為“搞變通”“打折扣”或“亂作為”。被迫追求崗位責(zé)任零風(fēng)險(xiǎn)的傾向，可能導(dǎo)致地方政府的創(chuàng)造性行為全面收縮，而極端化要求、機(jī)械化執(zhí)行會(huì)增多，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展缺乏活力。

在這種情況下，政策的實(shí)施方式很可能帶來(lái)“合成謬誤”和“分解謬誤”。（詳見(jiàn)閱讀鏈接）

從深層次來(lái)看，這一現(xiàn)象與“工程化思維”傾向直接相關(guān)。以工程化思維解決社會(huì)問(wèn)題可能導(dǎo)致一系列混亂。比如，蓋房子可以分得很細(xì)，甚至由幾個(gè)單位同步進(jìn)行，因?yàn)榭梢跃_計(jì)算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)政策、社會(huì)問(wèn)題的解決當(dāng)成工程去實(shí)施，進(jìn)行指標(biāo)化分解，不僅難以帶來(lái)確定性，反而會(huì)增加不確定性。要改變工程化思維，不能以為頂層設(shè)計(jì)越細(xì)越好、指標(biāo)越多越好。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有很多不確定性以及信息的不對(duì)稱，難以充分預(yù)見(jiàn)所有可能的變化，在這種情況下需要預(yù)留一些模糊地帶，特別是創(chuàng)新，更需要“灰色”地帶和實(shí)行“黑箱”管理。社會(huì)耦合不是物理學(xué)意義上的精準(zhǔn)耦合，而是一種模糊耦合，應(yīng)允許存在模糊地帶，否則會(huì)適得其反。因此，在宏觀環(huán)境不確定的條件下，需要為政策留有更多余地和彈性，政策考核方向是引導(dǎo)而不應(yīng)過(guò)分追求指標(biāo)化。

構(gòu)建政策協(xié)同的生成機(jī)制

政策協(xié)同的生成機(jī)制包括如下幾類：

一是條塊關(guān)系的政策協(xié)同。黨中央文件一直強(qiáng)調(diào)給予地方更大自主權(quán)和治理權(quán)，但有些部門(mén)文件有意無(wú)意削弱了地方的自主權(quán)，甚至包括部分一票否決條款。有人調(diào)侃是“上面千把刀，底下一顆頭”。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，地方是一級(jí)治理主體，應(yīng)賦予其轄區(qū)治理更大的自主決策權(quán)。在大的國(guó)家戰(zhàn)略、大政方針上，地方應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化落實(shí)，而不是機(jī)械地、教條式地照搬中央政策。

二是條條關(guān)系的政策協(xié)同。首先是經(jīng)濟(jì)部門(mén)和非經(jīng)濟(jì)部門(mén)的政策協(xié)同。照理說(shuō)，我國(guó)具備部門(mén)之間開(kāi)展協(xié)調(diào)的政治優(yōu)勢(shì)和體制基礎(chǔ)，如果都有大局意識(shí)，條條之間的協(xié)調(diào)應(yīng)該是非常順暢的，但實(shí)際效果往往并不理想。條條之間有一個(gè)重要關(guān)系，就是事和錢(qián)的關(guān)系。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)際上很多非財(cái)政部門(mén)出臺(tái)的政策都要求地方政府加大支出，形成了財(cái)政的未來(lái)潛在支出。如果地方政府受財(cái)力約束而難以執(zhí)行到位，可能會(huì)被問(wèn)責(zé)。于是，地方只能想方設(shè)法籌資，甚至違規(guī)融資舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)的形成。為完成上面硬性任務(wù)，有些地方“統(tǒng)籌”財(cái)政和金融資源，或者把各國(guó)企、平臺(tái)公司的資金搞“一平二調(diào)”，以完成任務(wù)。但這樣一來(lái)，會(huì)導(dǎo)致政企不分，政府和市場(chǎng)沒(méi)有分工，反而會(huì)出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)。曾出現(xiàn)的地方國(guó)企債券違約，與此不無(wú)關(guān)系。

因此，各個(gè)部門(mén)出臺(tái)政策應(yīng)該要有事前評(píng)估，要算未來(lái)財(cái)政支出賬，和未來(lái)的財(cái)政能力相匹配，形成“一盤(pán)棋”并納入中期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。如果政策出臺(tái)沒(méi)有考慮未來(lái)的預(yù)算約束條件，要么到時(shí)候無(wú)法兌現(xiàn)，要么導(dǎo)致地方財(cái)政混亂，加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這也是高質(zhì)量發(fā)展需要考慮的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政策出臺(tái)時(shí)要少一點(diǎn)想當(dāng)然，多一點(diǎn)不確定性思維，積極做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，將政策及其執(zhí)行可能出現(xiàn)的偏差或引致的風(fēng)險(xiǎn)降至最小。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）

閱讀鏈接

何謂政策“合成謬誤”“分解謬誤”

政策“合成謬誤”是指從各部門(mén)來(lái)看，每項(xiàng)政策都是對(duì)的，都有一定道理，但合起來(lái)看，當(dāng)齊頭并進(jìn)地實(shí)施時(shí)，可能就錯(cuò)了。政策“分解謬誤”是指不該分解的系統(tǒng)性任務(wù)被分解了，有的分解到各部門(mén)、各地方，有的分解到各個(gè)時(shí)間段。本以為可以更好地明確責(zé)任、變壓力為動(dòng)力，但過(guò)多過(guò)細(xì)的任務(wù)分解實(shí)際上反而可能會(huì)造成整體無(wú)序和相互掣肘。