【摘要】會議作為黨政機關(guān)的重要行政手段之一，承擔著下達指令、布置任務、傳遞文件的重要職能。然而隨著現(xiàn)代社會公共事務的日益增多，機關(guān)會議亦趨繁重，與文件泛濫現(xiàn)象并稱為困住領(lǐng)導干部的“文山會海”。盡管各級政府三令五申要求精文簡會，卻異化為“一刀切”地盲目減負，演化出了“文山會海”的新變種——“加碼式減負”。唯有系統(tǒng)性推進精準減負，重塑領(lǐng)導干部政績觀，規(guī)范績效考核導向，健全會議管理制度，才是推動黨政機關(guān)會議精準減負的長久之策。

【關(guān)鍵詞】機關(guān)會議 文山會海 加碼式減負 精文簡會 精準減負 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

會議，作為一種組織內(nèi)的普遍性工作，就是指在特定的時間和地點，按照程序進行的具有組織性、目的性的議事活動。黨政機關(guān)會議精準減負的前提，在于科學認知會議分類及運作機制，方可精準施策。

當前黨政機關(guān)會議的分類管理與運作模式

在我國各級黨政機關(guān)中，會議作為最重要的政治動員與行政動員的模式和路徑，承擔著貫徹執(zhí)行黨和政府路線方針政策的重要職責。上級黨政機關(guān)經(jīng)由會議的方式對政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等重大問題的事宜進行決策部署和制度化安排，而下級黨政機關(guān)將在會議中層層分包由上級黨政機關(guān)確認的行政任務，并加以實施、推動和完成，以此形成了“會議政治”的特征。我們可以從會議的層級、形式、類型、運作模式上加以理解和區(qū)分黨政機關(guān)的各項會議工作。

首先，在會議的層級上，按照《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》，以黨中央和國務院會議分級標準為例，普遍被分為四類會議（見表1）。其中一類會議由該級黨政機關(guān)直接召開；二類會議則由黨政機關(guān)直屬機構(gòu)召開；三類會議則是黨政機關(guān)直屬機構(gòu)及其所屬內(nèi)設(shè)機構(gòu)召開；四類會議則是除一類、二類、三類之外的業(yè)務性會議，如小型研討會、座談會、評審會等。各省市級黨政機關(guān)的會議分級也是據(jù)此參照執(zhí)行，被劃分為三級或四級會議，以此在召開機構(gòu)、與會人員、會議議程上加以區(qū)分。不同層級會議擁有與之對應的報備程序，會議的計劃安排均需報相關(guān)責任部門、領(lǐng)導審批，并列入年度會議計劃。

其次，在會議的形式上，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，黨委系統(tǒng)的會議可以分為全體會議（簡稱黨委全會）和常委會會議。值得注意的是，黨委會和常委會均是黨委常設(shè)機構(gòu)，并非會議名稱，因此不能作為黨委全體會議和黨委常委會會議的簡稱。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，可以將人民政府機關(guān)會議分為全體會議（簡稱政府全會）、常務會議（簡稱常務會）。

再次，在會議的類型上，黨委系統(tǒng)機關(guān)會議主要可以分為黨代表大會、黨委全體會議、黨委常委會會議。而政府部門主要可以分為由本級黨組成員參加，貫徹傳達上級文件精神的政府黨組會議、由政府班子成員參加、匯報工作、通報信息、研究政府重大事項、重點項目等的政府常務會議，以及由政府一把手或副職主持召開研究專項工作和具體問題的政府專題會議。除了正式的工作會議之外，還有諸如機關(guān)內(nèi)部例會等小型會議，茶話會、座談會、聯(lián)誼會、經(jīng)驗交流會等非正式會議，不一而足。（見表2）

最后，在會議的運作模式上，一場黨政機關(guān)會議離不開會前準備環(huán)節(jié)、會中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)、會后跟蹤環(huán)節(jié)。首先在會前需要召集者根據(jù)會議性質(zhì)和主要內(nèi)容，確定時間、地點及與會人員，并按照分級管理程序向相關(guān)部門及領(lǐng)導申請報備，發(fā)放會議通知。會中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)常常需要規(guī)定三種角色：主持人、記錄人、調(diào)度人。會議的主持人將圍繞引出會議主題、把控會議時間、總結(jié)會議內(nèi)容、跟蹤會議后續(xù)等方面展開工作。會議的調(diào)度人作為會議參與者中的職位最高者，需要負責把握會議主題、維護會場秩序，確定發(fā)言人，對會議進行總結(jié)陳述。會議的記錄人則負責詳細記錄會議的要點和細節(jié)，準備會議紀要，以便后續(xù)做出客觀的會議評估。在會后，召集者還需要跟蹤檢查督辦各項事情的完成情況，保證會上決定的工作任務得到全面的貫徹落實。

從當前會議分類管理與運作模式可以看出，我國黨政機關(guān)業(yè)已形成了一套層級分明、程序完備的機關(guān)會議體系。但與之相對的是，隨著現(xiàn)代社會公共事務的日益繁雜，加之全能型的政府定位和兜底式的民本關(guān)懷，進一步拓寬了黨政機關(guān)職能。“倒金字塔”結(jié)構(gòu)壓力型體制，又將任務層層下壓甚至加碼，伴隨而來的則是精細化的考核，在某些地區(qū)或部門一票否決的高壓式問責使部分官員的行為邏輯逐漸由主動盡責轉(zhuǎn)為被動避責，導致文件會議的程序性環(huán)節(jié)成為責任轉(zhuǎn)移的合規(guī)性目的，會議也便從解決問題的初衷，異化為問題本身，文山會?，F(xiàn)象由此產(chǎn)生。

個別地區(qū)會議“加碼式減負”亟需破局

召開會議本意是部署、落實和推動工作，以期解決現(xiàn)實中的具體問題，但開會過多過濫，又會造成行政效能低下、形式主義盛行。用以形容這種現(xiàn)象的“文山會海”，最早便出自于1988年的《人民日報》，時隔三十多年后的今天我們依舊老生常談此類問題，源于文山會海折射出的形式主義、官僚主義之風屢禁不止。2012年出臺的中央八項規(guī)定，明確指出應當精簡會議活動，切實改進會風。2019年中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》繼續(xù)強調(diào)基層減負，然而歷經(jīng)了多輪改革和三令五申之后，在個別地區(qū)“文山會海”現(xiàn)象仍未根本性解決，甚至出現(xiàn)了反彈回潮的新問題和新變種。

在精準減負的實際執(zhí)行過程中，存在著不少用形式主義反對形式主義的問題，某些地方政府“一刀切”地提出只開短會甚至“無會日/周/月”的減負舉措，會議淪為了“簽到會”和“留痕會”，工作無法落實，反而加劇形式主義擴大。此外電視電話會議本意是減少層層開會，但隨著參會對象范圍不斷擴大，反而增加了基層干部負擔。大會只能傳達貫徹政策精神，工作任務的具體落實依舊需要小會推進，以至于同一主題的會議需要開四遍：電視電話會議開到縣一級，省、市、縣又需要結(jié)合實際分層召開貫徹落實會議。在與“會海”相輔相成的“文山”上，某些基層黨政機關(guān)減少了文件印發(fā)數(shù)量，但增加了微博、微信公眾號等社交應用、政務APP等門戶平臺的發(fā)文渠道；正文限制字數(shù)和頁數(shù)的公文也可以通過附錄的形式加入內(nèi)容，以“白頭”換“紅頭”的方案，導致文件厚度明減暗增，最終成為“加碼式減負”。

文山會海的最大危害在于變“勞民傷財”為“勞‘干’傷財”，最終形成庸政懶政。政府公務員和事業(yè)單位人員不得不將精力和時間大量耗費在沒有意義的會議中。一旦逐級開會、層層發(fā)文成為上級部門的工作常態(tài)，隨著層級的降低，基層干部的會議工作就會只增不減。而基層領(lǐng)導干部常常承擔著行政任務具體落實的重任，更加“分身乏術(shù)”。長此以往，優(yōu)秀的黨員干部疲于應付“文山會海”，就容易被磨滅了工作激情和前進動力。而缺乏工作能力的黨員干部也能夠“如魚得水”般沉溺于文件會議的往來送達，形成思維慣性和路徑依賴。同時會議議程偏多，會議時間冗長，都會造成會務開支的陡增，最終導致地方行政管理費用支出的增加。

那么，“加碼式減負”般的會海反彈回潮根源何處？

其一，領(lǐng)導干部的政績觀異化錯位是根本原因。在高壓式問責的大背景下，擔心上級精神傳達不到位被追責問責，文山會海就成為了推責避險的穩(wěn)妥舉措。“開會了就是重視、發(fā)文了就是落實”的思路，存在于部分領(lǐng)導干部的政績觀中。只求“對上負責”，將“領(lǐng)導滿意”作為最高優(yōu)先級，上級布置了一項任務或者下發(fā)了一份文件，下級部門就要抓緊開會發(fā)文，甚至層層加碼以示重視，卻忽視了召開會議的終極目標和出發(fā)點，應當是強化部門人員協(xié)同、提升工作實效、解決群眾的實際問題。一刀切式的盲目減負，盡管將會議的時長、文件厚度都納入了紅線約束，但卻依然沒有抓住核心癥結(jié)加以解決，致使會議減負脫實向虛。

其二，績效考核指標上過度強調(diào)留痕管理和一刀切的做法，強化了新“文山會海”導向。一些地區(qū)的上級部門和領(lǐng)導干部往往會通過文字、圖片和材料記錄等臺賬考核黨政機關(guān)的績效。適當“痕跡管理”彌補了過去考核內(nèi)容虛化空洞的問題，但過度的痕跡管理則會讓績效考核異化，一味要求基層做記錄、填表格、留臺賬、報材料，而忽視了工作實績的考量?；鶎痈刹恐荒芡ㄟ^開會部署、文件傳達來留痕，會議頻率和材料厚度在很大程度上決定了工作績效考核的好壞。

其三，會議分層管理存在的部分天然缺憾可能會促成“文山會海”現(xiàn)象。從橫向來看，黨政兩套系統(tǒng)由于政治與行政的邊界模糊，因此在會議的分類和管理上也存在一定的重疊交叉、相互強化問題。如果會議產(chǎn)生分歧久而不決，就可能衍生出更多的會議，也會給執(zhí)行機構(gòu)帶來巨大的困難。從縱向來看，我國黨政機關(guān)同時存在著中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級市、縣、鄉(xiāng)共五個層級的上下級權(quán)力關(guān)系。為了落實上級的路線方針政策，協(xié)調(diào)關(guān)系的會議和文件、常態(tài)化的開會發(fā)文也會促成“文山會海”現(xiàn)象的產(chǎn)生。但當行政效力過強或者不足時，均會導致以文件落實文件，以會議落實會議，最終構(gòu)建起科層制上下級的權(quán)力等級鏈條。此外，如果會議制度不嚴、權(quán)責不清，部分本應由部門解決的問題也提交到高層級會議去解決，既會造成領(lǐng)導精力與時間的極大浪費，同時也會影響會議的權(quán)威性及嚴肅性。

會議“加碼式減負”的破局之道

從改革的政策導向來看，中央多次印發(fā)為基層減負的各種文件，力求破解影響基層的官僚主義和形式主義之風。針對文山會海的歷史癥結(jié)以及新形勢下的異化變種，精準減負需要從政策導向和施策路徑上著眼，將治標與治本結(jié)合，打好持久戰(zhàn)。

首先需要治本，整治官僚主義、形式主義。加強黨員干部的思想政治教育和行政職業(yè)能力建設(shè)，為領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀和會議導向：會而必議，議而必決，決而必行，行而必果。提高領(lǐng)導干部對會議權(quán)威性和嚴肅性的認知。會議并非待遇、享受以及個人價值的體現(xiàn)，目的是貫徹黨和政府的方針政策與指示精神、解決具體問題、加強部門間交流合作，提高工作效能。

習近平總書記在全國組織工作會議上指出，以組織體系建設(shè)為重點，著力培養(yǎng)忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部，著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢。一方面，建立科學的領(lǐng)導干部考核指標體系，應當以工作實績、群眾滿意度作為評價干部工作的“硬指標”，以此樹立起崇尚實績、鼓勵實干的正確用人導向，為基層減負，為務實加碼。真抓實干的領(lǐng)導干部應當被提拔和重用，引導激勵領(lǐng)導干部逐步將時間和精力聚焦到為人民謀幸福、為民族謀復興的具體事宜上，以此營造出崇尚實干、狠抓落實的良好風尚。另一方面，建立健全領(lǐng)導干部問責體制機制，對于空談誤國、失職瀆職的領(lǐng)導干部，則應給予相應的批評和問責。

對于黨政機關(guān)的工作績效考核，應當將考核的重點放在經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)上，落腳到民生、環(huán)境和社會發(fā)展上。“痕跡管理”需堅持適度原則，避免以開會發(fā)文作為單一考核依據(jù)，嚴格慎用“一票否決”。對于基層減負的績效考核工作，也應厘清任務指標，不應當以文件厚度、會議時長作為單一評判指標，倡導多元化指標體系，引入外部的反饋來督促基層政府，比如專家意見、民意測驗、第三方評估等。

其次需要治標，建立健全嚴格的會議管理制度，明確主體責任。在會議的運行模式上，嚴格會議審批流程，從需求端精簡文件和會議，減少非必要的會議。在必要會議的議程上要提高會議實效，規(guī)范會議規(guī)模和人數(shù)，未經(jīng)上級領(lǐng)導批準不得隨意擴大會議規(guī)格，不得動輒點名一把手參會，或者要求全員參會。提倡合并開會，建議黨政機關(guān)會議僅覆蓋到下一級領(lǐng)導干部，不再要求逐級開會，而應以文件的形式落實細節(jié)工作安排。

在會議的內(nèi)容上，領(lǐng)導講話應避免照本宣科，與會人員減少空泛表態(tài)。會議決議強調(diào)慎重，決議應當有理有據(jù)，尊重科學，符合實際，切實可行。在專項業(yè)務工作的電視電話會議、網(wǎng)絡視頻會議召開時，會議內(nèi)容安排需要觸及基層具體事務性工作，而非僅僅是綱領(lǐng)性指導。倡導“短實新”文風，在上報下發(fā)的政策性文件字數(shù)和頁數(shù)上加以限制，附錄也應當被納入考量范疇。另外，輔以實施全方位的內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督，加大對隨意開會的糾治力度，遏制動輒開會發(fā)文的慣性。

最后需要“制度”與“運動”的標本治理結(jié)合。黨政機關(guān)既需要建立健全一套“制度式治理”來進行長期的約束兜底，同時也需要“運動式治理”以滿足短期的精準減負需求，讓黨政機關(guān)領(lǐng)導干部參與到有組織、有目的的政治動員過程中。通過制度體系上的持久保障和思想認知上的反復震動，推動黨政機關(guān)會議“加碼式減負”的根源性紓解。

（作者為華中科技大學公共管理學院教授、博導；華中科技大學公共管理學院博士研究生鐘欽崯對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①周慶智：《警惕基層“文山會海”回潮》，《人民論壇》，2017年第19期。

②張遠照：《為基層減負背景下“文山會海”整治研究》，《行政與法》，2020年第2期。

③吳遠星：《基層負擔為何減不下去？——一個“加碼式減負”的解釋性框架》，《暨南大學碩士學位論文》，2020年。

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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