【摘要】1980年代后半期，歐盟開啟了由外生向內(nèi)生型的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，治理模式自90年代起進(jìn)行了根本性的調(diào)整。歐盟從外生向內(nèi)生型的鄉(xiāng)村治理模式變化可被概述為從“等級(jí)制主導(dǎo)的干預(yù)”向“合作為主”的變化。自下而上的治理模式是歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的核心之一，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展活動(dòng)中的行動(dòng)主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)及決策流程的調(diào)整，歐盟與成員國(guó)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演的角色由主導(dǎo)者變?yōu)檩o助者，原本處于執(zhí)行層的非政府個(gè)人與組織更多承擔(dān)了政策和行動(dòng)的決策權(quán)。同時(shí)，地方政府通過(guò)社區(qū)進(jìn)行間接治理，將鄉(xiāng)村發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)更多讓渡到地方性的群眾與組織，極大激勵(lì)了以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的生成。

【關(guān)鍵詞】歐盟 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興 農(nóng)民

【中圖分類號(hào)】C912.82

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

歐盟在鄉(xiāng)村發(fā)展之初通過(guò)技術(shù)引進(jìn)提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，并通過(guò)公共資金支持新技術(shù)的研究與推廣，以求短期內(nèi)快速提高農(nóng)村地區(qū)就業(yè)率，并顯著改善農(nóng)村地區(qū)的技術(shù)、通信和基礎(chǔ)設(shè)施。但長(zhǎng)期在外生型的發(fā)展模式與城鄉(xiāng)二元分立之下，歐盟出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村主體的流動(dòng)與流失，具體表現(xiàn)為村落空心化、產(chǎn)業(yè)空心化以及鄉(xiāng)村文化空心化。歐盟自80年代開始通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的改革，增強(qiáng)私營(yíng)部門的治理參與，將鄉(xiāng)村自身的資源與特色作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)和生計(jì)的基礎(chǔ)，是一種由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和群眾發(fā)起，自下而上的發(fā)展。由此實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展以基層的內(nèi)生性需求為主，成功培育了農(nóng)民的自我發(fā)展能力，由基層持續(xù)為鄉(xiāng)村發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。

歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的背景

在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）成立之初，1957年的《羅馬條約》建立了一個(gè)框架，將農(nóng)業(yè)及其現(xiàn)代化置于農(nóng)村政策的核心，歐盟的鄉(xiāng)村由此開啟了現(xiàn)代化的發(fā)展模式，即外生型的發(fā)展。在外生主導(dǎo)的模式中，農(nóng)村地區(qū)并未有專門的政策支持，鄉(xiāng)村的發(fā)展主要依附歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）的指導(dǎo)。在這樣的政策干預(yù)模式下，鄉(xiāng)村的主要職能是為不斷擴(kuò)大的城市人口提供所需農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。①在這個(gè)階段，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)被視為農(nóng)村增長(zhǎng)的主要組成部分，發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)。

在外部力量驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式下，歐盟鄉(xiāng)村出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是無(wú)法在當(dāng)?shù)匦纬瑟?dú)立的發(fā)展模式，發(fā)展主要依靠外部的補(bǔ)貼與機(jī)構(gòu)或企業(yè)的決策。二是外部力量的推動(dòng)下某一被選定的產(chǎn)業(yè)在短時(shí)間內(nèi)獲得快速發(fā)展，忽視其他領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。造成農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的極度不平衡。三是外部干預(yù)忽視了農(nóng)村地區(qū)間獨(dú)特的文化和環(huán)境差異，造成傳統(tǒng)村莊文明的衰落。四是由外部力量主導(dǎo)的發(fā)展政策造成本地的民主赤字，居民對(duì)于本地的發(fā)展漠不關(guān)心或者感到置身事外。

1980年代后半期，隨著環(huán)境和社會(huì)變化的加劇，體現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值的文化功能與社會(huì)功能面臨危機(jī)，對(duì)制定農(nóng)村的發(fā)展政策提出了新要求。歐盟的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)由單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村多功能型的發(fā)展，重視非農(nóng)經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村發(fā)展中的地位。鄉(xiāng)村多功能化的發(fā)展理念更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和多樣化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。對(duì)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提出了新的要求，需要匯聚多方力量，發(fā)揮市場(chǎng)的力量支持鄉(xiāng)村多樣化的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，伴隨著歐盟的擴(kuò)張，中東歐新成員國(guó)在農(nóng)業(yè)狀況和鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r與老成員國(guó)存在較大的差異，成員國(guó)間鄉(xiāng)村政策在戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施手段上的差距也日益凸顯。因此單一區(qū)域的發(fā)展政策需要匹配地區(qū)間的差異性，歐盟層面制定的鄉(xiāng)村發(fā)展政策需要在此基礎(chǔ)上改善區(qū)域間的聯(lián)系和合作。歐盟由此開啟了由外生向內(nèi)生型的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。

歐盟鄉(xiāng)村治理模式與理念的轉(zhuǎn)型

歐盟的鄉(xiāng)村治理模式自90年代起進(jìn)行了根本性的調(diào)整：通過(guò)多層共治的框架下放地方政府的權(quán)力，并在橫向上擴(kuò)大了私營(yíng)部門參與主體；通過(guò)引入伙伴關(guān)系原則確立了基層參與的主體。農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐由以支持農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)為以地方行動(dòng)和內(nèi)生（“從內(nèi)部產(chǎn)生”）發(fā)展倡議上。以地方為導(dǎo)向的發(fā)展模式將公共政策的各個(gè)部門層面（農(nóng)業(yè)、住房、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、交通等）結(jié)合起來(lái)，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供了一種更為平衡的綜合性發(fā)展辦法。

自下而上的治理模式是歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的核心之一，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展活動(dòng)中的行動(dòng)主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)及決策流程的調(diào)整，歐盟與成員國(guó)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演的角色由主導(dǎo)者變?yōu)檩o助者，原本處于執(zhí)行層的非政府個(gè)人與組織更多承擔(dān)了政策和行動(dòng)的決策權(quán)。同時(shí)，地方政府通過(guò)社區(qū)進(jìn)行間接治理，將鄉(xiāng)村發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)更多讓渡到地方性的群眾與組織，極大激勵(lì)了以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的生成。

一是基于多層級(jí)共治的縱向與橫向權(quán)力讓渡。鄉(xiāng)村治理過(guò)度依賴政府力量、發(fā)展以行政力量為主導(dǎo)治理模式造成內(nèi)生力量受到抑制、鄉(xiāng)村功能邊緣化、鄉(xiāng)村發(fā)展同質(zhì)化等問(wèn)題。為此，歐盟成員國(guó)中央政府權(quán)力逐漸向次國(guó)家地區(qū)的權(quán)力下放，并向超國(guó)家機(jī)構(gòu)讓渡部分主權(quán)，由此產(chǎn)生了多層共理的新型政治實(shí)踐。

在歐盟多層共治的框架下，治理的行為主體不僅包括歐盟、還有各國(guó)政府、次國(guó)家政府，另外還包括一些非國(guó)家行為體：非政府組織和活躍于歐盟成員國(guó)內(nèi)和歐盟跨國(guó)行為的市民社會(huì)等。多層治理意味著成員國(guó)政府出現(xiàn)了向上至超國(guó)家機(jī)構(gòu)，向下至區(qū)域與地方政府，橫向至公民社會(huì)三個(gè)方向的權(quán)力讓渡，形成了超國(guó)家行為體、成員國(guó)以及次國(guó)家行為體對(duì)歐盟事務(wù)和政策的共同參與，使決策更加符合各方利益的決策和政治實(shí)踐。橫向上中央政府的掌控逐漸下放到部門，非政府行為者在各層次相互作用。決策權(quán)并非由某一層級(jí)上的單一行為體所獨(dú)攬，而是由多重行為體在不同層次上共同分享。

歐盟的治理層級(jí)從上至下依次為：超國(guó)家——國(guó)家——區(qū)域——地方。從職能上來(lái)看，共同體政府建立在具有不同主權(quán)的成員國(guó)基礎(chǔ)之上，因此其主要任務(wù)是通過(guò)一體化政策協(xié)調(diào)成員國(guó)間的合作，平衡各成員國(guó)的權(quán)力與利益分配；通過(guò)共同政策縮小地區(qū)間的貧富差距。歐盟的地方政府僅執(zhí)行立法賦予的功能。地區(qū)政府雖然并不直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但國(guó)家和共同體的決策有賴地區(qū)和地方政府的實(shí)際干預(yù)。因此地方政府承擔(dān)著監(jiān)督、指導(dǎo)、意見(jiàn)反饋職能。

歐盟的鄉(xiāng)村治理模式在多層共治的理念干預(yù)下，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是多中心性：在歐盟的各個(gè)決策層中不存在等級(jí)秩序，每一個(gè)行為體相互依存、相互影響，形成了一種互惠、多中心的結(jié)構(gòu)；二是多方協(xié)調(diào)：歐盟事務(wù)的決策方案主要是依靠民主參與的談判與協(xié)商，而非自上而下的行政控制；三是突出地方性：多層級(jí)治理將中央與地方主體通過(guò)自下而上的方式連接起來(lái)，共同形成包括地方經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)行動(dòng)者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。多層級(jí)多中心的協(xié)調(diào)機(jī)制使決策建立在個(gè)人和文化價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，以此產(chǎn)生的鄉(xiāng)村政策與地方利益保持高度的一致。

二是基于伙伴關(guān)系的治理參與。自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，聯(lián)合投標(biāo)、配套資金、社區(qū)參與或其他形式的伙伴關(guān)系工作的要求越來(lái)越多地被納入歐盟、政府部門、地方當(dāng)局和區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)實(shí)施的鄉(xiāng)村發(fā)展方案和倡議中。歐盟委員會(huì)在1988年發(fā)表的文件《農(nóng)村社會(huì)的未來(lái)》（The Future of Rural Society）確立了鄉(xiāng)村發(fā)展的新原則。文件提出“基于歐盟農(nóng)村地區(qū)的多樣性，農(nóng)村發(fā)展政策必須遵循輔助原則。它必須盡可能分散，并基于所有相關(guān)層級(jí)（地方、區(qū)域、國(guó)家和歐洲）之間的伙伴關(guān)系和合作，鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)必須放在參與和利用農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造力和凝結(jié)各方力量的‘自下而上’方法上。”1996年歐洲農(nóng)村發(fā)展會(huì)議（ECRD）的《科克宣言》進(jìn)一步加強(qiáng)了伙伴關(guān)系的作用，將社區(qū)參與和“自下而上”發(fā)展的治理模式聯(lián)系起來(lái)。歐盟委員會(huì)2014年初正式提出的《歐洲伙伴關(guān)系行為守則》（以下簡(jiǎn)稱《守則》）規(guī)定了成員國(guó)及區(qū)域?qū)嵤┗锇殛P(guān)系的框架。

《守則》規(guī)定，伙伴關(guān)系在充分尊重基層原則和相稱性原則的同時(shí)，伙伴的選擇需具有差異性與代表性：合作伙伴應(yīng)包括公共當(dāng)局、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作伙伴以及代表民間社會(huì)的機(jī)構(gòu)，包括環(huán)境合作伙伴、社區(qū)組織和志愿組織等。隨著伙伴關(guān)系的目標(biāo)和與相關(guān)的權(quán)力的轉(zhuǎn)移，參與主體的職能也會(huì)發(fā)生變化，其中權(quán)力轉(zhuǎn)移包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移?？v向轉(zhuǎn)移即決策權(quán)從國(guó)家轉(zhuǎn)移到區(qū)域和/或地方（即在公共行為者之間重新分配權(quán)力），而橫向轉(zhuǎn)變則是擴(kuò)大可對(duì)政策發(fā)生影響的非國(guó)家行為者范圍，如公司、非政府組織、基層組織、合作社等。②為與民間社會(huì)代表協(xié)會(huì)就與共同農(nóng)業(yè)政策有關(guān)的事項(xiàng)，包括農(nóng)村發(fā)展，保持公開和透明的對(duì)話，委員會(huì)設(shè)立了若干民間對(duì)話小組（Civil Dialogue Groups）協(xié)助制定和執(zhí)行農(nóng)村政策，其主要作用是促進(jìn)公私部門間的經(jīng)驗(yàn)交流，為政策提供咨詢意見(jiàn)，并均衡各方利益。

伙伴關(guān)系的建立過(guò)程包括討論、協(xié)商與談判，強(qiáng)調(diào)相關(guān)參與者之間互相依存的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的利益權(quán)衡。③伙伴關(guān)系增強(qiáng)了地方上社區(qū)的參與，促進(jìn)歐盟鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向內(nèi)生性的發(fā)展。在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，地方組織與政府機(jī)構(gòu)共同整合物力、人力和資金，并通過(guò)協(xié)商的方式為社區(qū)提供表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會(huì)，提高地方性內(nèi)生發(fā)展力量的凝聚性。擴(kuò)大伙伴關(guān)系工作由此成為歐盟“新農(nóng)村治理”（New rural governance）的一個(gè)關(guān)鍵組成部分。④

伙伴關(guān)系承認(rèn)了針對(duì)公共和私營(yíng)部門觀點(diǎn)之間的差異及不同類型利益攸關(guān)方之間的差異，以協(xié)商與妥協(xié)為主要原則為立場(chǎng)不同的參與者提供了一個(gè)共同參與的機(jī)制。伙伴關(guān)系體現(xiàn)了歐盟農(nóng)村地區(qū)的治理體制框架的過(guò)渡，從地方政府的空間連續(xù)、自上而下和等級(jí)制度過(guò)渡到“強(qiáng)調(diào)促進(jìn)和/或指導(dǎo)組織間關(guān)系的自組織”。

歐盟激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的路徑探索

歐盟從外生型向內(nèi)生型的鄉(xiāng)村治理模式變化可被概述為從“等級(jí)制主導(dǎo)的干預(yù)”向“合作為主”的變化。在鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的第一階段，歐盟主要注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和提升，如進(jìn)行土地改革、和關(guān)于排水與灌溉土地改良計(jì)劃，積極對(duì)以農(nóng)場(chǎng)為主的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)與改造。第二階段則更關(guān)注農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支持旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的落地，支持新興產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的落地，使鄉(xiāng)村的功能擺脫單一化，并加強(qiáng)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的交通及通訊聯(lián)系，以此弱化鄉(xiāng)村與城市間的界限。

內(nèi)生型的發(fā)展模式下歐盟的鄉(xiāng)村發(fā)展理念也由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喙δ?、可持續(xù)。鄉(xiāng)村多功能化的發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境保護(hù)和多樣化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要求鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力由外部為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以當(dāng)?shù)刭Y源為主。歐盟鄉(xiāng)村治理模式因此由“管理”（Administration）向“治理”（Governance）轉(zhuǎn)變。其主要表現(xiàn)是將伙伴關(guān)系作為公私部門的合作原則，使公共和私營(yíng)部門之間和內(nèi)部的界限逐漸向模糊化發(fā)展，并通過(guò)多層共治的框架將鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中的各項(xiàng)權(quán)力逐漸從國(guó)家層面轉(zhuǎn)移到私營(yíng)和其他相關(guān)部門以擴(kuò)大政策的參與主體。⑤歐盟的鄉(xiāng)村發(fā)展政策的決策逐漸實(shí)現(xiàn)了公共部門至私營(yíng)部門的分散化共同決策。在納入來(lái)自私營(yíng)部門的合作伙伴的基礎(chǔ)上，政府更多通過(guò)社區(qū)進(jìn)行間接治理，其角色由主導(dǎo)性的管理者向地方性的群眾與組織調(diào)整轉(zhuǎn)變，極大激勵(lì)了鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的生成。

第一，喚醒基層參與者的主體意識(shí)。首先，歐盟激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的首要途徑在于將鄉(xiāng)村發(fā)展的框架置于地區(qū)范圍之內(nèi)，而非籠統(tǒng)的部門框架內(nèi)。其次，根據(jù)發(fā)展對(duì)象的需求重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)和其他發(fā)展活動(dòng)的方向，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和人力資源的定價(jià)和開發(fā)，最大限度地保留了當(dāng)?shù)囟喾絽⑴c者的利益。再次，關(guān)注當(dāng)?shù)厝嗣竦男枨笈c實(shí)際能力和觀點(diǎn)，發(fā)展的決策過(guò)程強(qiáng)調(diào)地方基層參與行動(dòng)設(shè)計(jì)，并在發(fā)展中重視鄉(xiāng)村精神的重建，從價(jià)值與道德認(rèn)同上將多方參與者凝結(jié)起來(lái)。

LEADER計(jì)劃是歐盟鄉(xiāng)村治理內(nèi)生轉(zhuǎn)向最具影響力于革命性的嘗試。LEADER”源于法語(yǔ)表達(dá)“Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale”的縮寫，被稱之為“鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動(dòng)聯(lián)合”。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）框架下，采用公開透明的程序，由相關(guān)公共管理部門支持和提供必要的技術(shù)援助，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的聯(lián)合互助，鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)的個(gè)人和團(tuán)體等地方利益相關(guān)方參與到發(fā)展決策和實(shí)施過(guò)程中。LEADER政策農(nóng)村治理的重點(diǎn)是在劃定特定“領(lǐng)地范圍”的基礎(chǔ)上，在該地區(qū)內(nèi)三個(gè)部門（公共行政、私營(yíng)/經(jīng)濟(jì)部門和民間社會(huì)）的地方行動(dòng)者采取自愿參與的方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)式協(xié)作。LEADER方案的決策參與是合作伙伴之間的橫向互動(dòng)模式，而不僅僅是層級(jí)式的指導(dǎo)模式。與傳統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展政策的最大不同在于，在LEADER計(jì)劃中沒(méi)有“怎樣做”的限定，而關(guān)注哪些東西“需要做”的落實(shí)。在LEADER方案中，發(fā)展對(duì)象的確定首先是根據(jù)某一領(lǐng)地范圍內(nèi)所擁有的某一具有地方性、同質(zhì)性、認(rèn)同感的特質(zhì)，劃定一個(gè)“領(lǐng)地范圍”，成為L(zhǎng)EADER的目標(biāo)區(qū)域，以進(jìn)行相關(guān)政策的實(shí)踐。通過(guò)這樣的方式將當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同感、歸屬感和共同的需要和期望作為這個(gè)區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)。具備這樣的條件的區(qū)域稱之為“基準(zhǔn)區(qū)域”。以此為基準(zhǔn)，分析當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、威脅和機(jī)遇，以及內(nèi)在潛力和任何可持續(xù)的發(fā)展障礙。形成的“基準(zhǔn)區(qū)域”內(nèi)應(yīng)具備足夠的資源，社會(huì)基礎(chǔ)，以及經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還有可促成發(fā)展的、有足夠凝聚力的人選（區(qū)域管理人）。這個(gè)區(qū)域不需要依照原有的行政邊界進(jìn)行劃分，其邊界并非固定的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地利用等因素而改變的動(dòng)態(tài)過(guò)程，區(qū)域的形成只需滿足“本地性”的特點(diǎn)。將鄉(xiāng)村的發(fā)展“基準(zhǔn)區(qū)域”的地方“土地劃分策略”，是LEADER的一個(gè)基礎(chǔ)概念方法。將鄉(xiāng)村發(fā)展由“部門性”向“區(qū)域性”轉(zhuǎn)向是歐盟幫助地方上的私營(yíng)部門參與者樹立公共參與意識(shí)、自由的權(quán)力意識(shí)和獨(dú)立的人格意識(shí)的重要路徑選擇。

第二，建立以農(nóng)民為主體的組織載體。在多元的伙伴關(guān)系治理模式中，農(nóng)民處在一種以政府幫扶為輔的“自組織”的狀態(tài)下。地方行動(dòng)小組的建立以農(nóng)民、企業(yè)、鄉(xiāng)村民間組織為主體，為鄉(xiāng)村社會(huì)群體提供了合作共知的載體?；鶎拥母鱾€(gè)參與者通過(guò)良好的多向度合作，在降低政府直接控制鄉(xiāng)村的發(fā)展導(dǎo)致成本過(guò)高和可能存在的管理失敗風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，激活了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部活力，從而形成并完善了整個(gè)鄉(xiāng)村多元的伙伴關(guān)系共治機(jī)制。從各個(gè)層級(jí)上，歐盟通過(guò)將其戰(zhàn)略目標(biāo)納入歐洲農(nóng)村發(fā)展政策議程來(lái)制定農(nóng)村政策指導(dǎo)方針。成員國(guó)公共政策干預(yù)轉(zhuǎn)移的執(zhí)行者，根據(jù)國(guó)家具體情況，在國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃中確定農(nóng)村發(fā)展政策的戰(zhàn)略目標(biāo)，并建立管理該政策的體制框架，其治理方式可以選擇集中管理各級(jí)公共行政部門（區(qū)域和/或部門），也可以通過(guò)權(quán)力下放合法化的地方當(dāng)局。此外，作為政策的“接受者與執(zhí)行者”，地方行動(dòng)小組負(fù)責(zé)制定本地的發(fā)展戰(zhàn)略，并在成員國(guó)規(guī)定的監(jiān)管框架內(nèi)實(shí)施。在地方一級(jí)，公共與私營(yíng)部門共同參與到地方發(fā)展計(jì)劃的制定中，有利于調(diào)動(dòng)各方利益相關(guān)者參與鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，并制定保留本地發(fā)展特色，符合多方利益的發(fā)展項(xiàng)目。相較于從上至下的發(fā)展方案制定，符合地方特色的發(fā)展方案更能增加村民的凝聚力與投身鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性。這一制度將農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展決策轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露虾途C合辦法的結(jié)果，地方上的多方利益相關(guān)方可以通過(guò)加入本地發(fā)展項(xiàng)目的制定參與到鄉(xiāng)村治理中。

第三，促進(jìn)社會(huì)包容性與公民參與度。歐盟的鄉(xiāng)村發(fā)展參與中引入“伙伴關(guān)系”的方法，以此來(lái)促進(jìn)社會(huì)的包容性和公民參與度。在LEADER計(jì)劃中，通過(guò)地方行動(dòng)小組的形式最大程度調(diào)動(dòng)了公共部門和私營(yíng)部門中的人力資源和金融資源，如企業(yè)、私人、志愿者和社會(huì)團(tuán)體等，共同建立利益相關(guān)者間的伙伴關(guān)系，改善本區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。該方案將農(nóng)村發(fā)展的決定權(quán)由國(guó)家轉(zhuǎn)向其他多方參與者，建立公共部門和私營(yíng)部門之間的伙伴關(guān)系，當(dāng)?shù)氐睦嫦嚓P(guān)者通過(guò)合作項(xiàng)目而團(tuán)結(jié)起來(lái)，以促進(jìn)不同合作伙伴之間的互相協(xié)調(diào)，是在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施一種新的治理模式的大膽嘗試。

多方參與地方行動(dòng)小組的成立相當(dāng)于建立了一個(gè)利益共同體。相關(guān)小組的網(wǎng)絡(luò)，成為通過(guò)伙伴關(guān)系的鏈接平臺(tái)。在LEADER方案下，政府將決策越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到多方利益相關(guān)者的平臺(tái)。與傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的治理模式相比，地方主導(dǎo)的“新治理”模式是一種單中心向多中心治理的轉(zhuǎn)變。意味著以單一領(lǐng)導(dǎo)為主的治理方式逐漸被以多方協(xié)調(diào)參與為主的政策手段所替代。（Rhodes 1996）。為農(nóng)村地區(qū)面臨的各種問(wèn)題提供符合本地發(fā)展需求和創(chuàng)新的解決方案。此外，新的治理模式還吸納了鄉(xiāng)村中諸如女性和青年農(nóng)民等少數(shù)群體，提高了決策的包容性。

第四，打破鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)弱勢(shì)地位。為消除農(nóng)村人口減少所帶來(lái)的消極經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施側(cè)重于依靠獲取外部資源以帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展。而在LEADER政策的引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村發(fā)展在經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上更多地聚焦于鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)之上，因此尋求發(fā)展的過(guò)程中更加突出加強(qiáng)地方特色以及社會(huì)文化特征。發(fā)展目標(biāo)趨向了多樣化：包括創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，優(yōu)化鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)鄉(xiāng)村的社區(qū)服務(wù)等。有效減緩了農(nóng)村人口的外流，并鼓勵(lì)人們從城市中心遷移到農(nóng)村地區(qū)。此改善措施更多聚焦于內(nèi)生動(dòng)力，如改善農(nóng)村安置、在本地創(chuàng)造服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和援助計(jì)劃，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗽诋?dāng)?shù)赝顿Y的同時(shí)吸引外來(lái)者在當(dāng)?shù)囟ň印＠?，在法?guó)的利木贊地區(qū)（Limousin）除了向由城市遷入鄉(xiāng)村的居民提供住房和一系列形式的社會(huì)援助（托兒所、婦女中心等）之外，還向前城市居民（ex-urban dwellers）提供咨詢服務(wù)和財(cái)務(wù)咨詢。加強(qiáng)鄉(xiāng)村本地的社區(qū)建設(shè)為鄉(xiāng)村空心化提供了新的解決辦法：使鄉(xiāng)村成為城市的逆向遷移地，從土地結(jié)構(gòu)和社會(huì)層面制定新的城市向鄉(xiāng)村的移民政策。

表1 歐盟多層共治的層級(jí)與職責(zé)劃分

表2 外生與內(nèi)生鄉(xiāng)村發(fā)展模式的對(duì)比

圖1 地方性行動(dòng)小組的多方組成

（作者為武漢大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博導(dǎo)；武漢大學(xué)法國(guó)研究中心博士研究生田斯予對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系財(cái)政部2021年委托“歐美產(chǎn)業(yè)政策研究”課題部分成果】

【注釋】

①Lowe, P., C. Ray, N. Ward et al. (1998) Participation in rural development: a review of European experience. Centre for Rural Economy, University of Newcastle, Newcastle, England.

②Derkzen P H M. The politics of rural governance: case studies of rural partnerships in the Netherlands and Wales[M]. 2008.

③O'Donnel J, Ferreira J, Hurtado R, et al. Partners for change: Community residents and agencies[J]. J. Soc. & Soc. Welfare, 1998, 25: 133.

④Goodwin M, 1998, “The governance of rural areas: some emerging research issues and agendas”Journal of Rural Studies 14 5 - 12

⑤Stoker G. Public-private partnerships and urban governance[M]//Partnerships in urban governance. Palgrave Macmillan, London, 1998: 34-51.

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲

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